中央与地方的关系

中央与地方关系引言中央与地方关系是一个历史范畴。

中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。

它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。

它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。

从整体上说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。

古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、方法。

在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中心。

如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文集》为证。

在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关系中的冲突和矛盾从来没有停止过。

秦朝的“废分封，立郡县”；汉武帝的“推恩令”；元代实行行省制，“方天下之治”；这些都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施。

尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。

无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集权这一点是共同的。

只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同，没有中央是否集权之分。

随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种“棘轮效应”。

由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职业。

在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种协作还有继续发展的趋势。

然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的参与意识，约束和防止中央高度集权。

有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不例外。

在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方政府微观理性的行为必然导致宏观不理性的恶果，陷入地方主义的泥淖。

为了尽可能减少宏观环境恶化对本地区的不良影响，地方政府会采取地方保护主义的措施。

要克服地方保护主义，就必须在制度上确立和加强中央政府的权威，改变导致地方主义恶果的博奕结构中的奖惩机制，在制度上促使地方政府行为自觉不走向地方主义的泥淖，而是走向合作的策略，为共同解决全局性事务而努力。

在改革开放过程中，中国地方政府的行为出现了地方主义倾向。

一般认为，当前中国地方主义主要表现在如下三个方面：一是地方政府各自为政，各行其事，采取“上有对策、下有对策”的策略，中央政府的宏观调控政策在执行过程中往往变形。

二是地方政府之间互相攀比，盲目发展，重复建设，恣意扩大预算外的基建规模，地方政府行为短期化。

三是采取地方保护主义的手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成。

地方主义在宏观经济方面有着极其恶劣的影响，它使得全国资源的合理配置、产业结构的调整与合理化举步维艰，正在发育过程中的市场受到了严重阻碍，也使得中央政府的宏观调控难以为继。

因此，为了进一步改革开放，建立全国统一的市场，从而在全国范围内提高稀缺资源的配置效率，使产业结构合理化，提高中央政府宏观经济调控的效力，就必须克服地方主义，优化地方政府的行为。

这已经成为人们的共识。

现在关键的问题在于怎样克服。

当前中国地方主义产生的根源在于改革开放环境下的地方政府在微观上主观地想通过地方主义来取得更多的地方发展，而客观的结果却是在宏观上导致了宏观经济环境恶化的苦果。

要克服地方主义，唯一现实的选择就是建立行之有效的制度，在地方性事务实行地方分权的同时，在全局性事务上实行强有力的中央集权，集中管理具有全局性影响的公共事务，从而改善地区发展的宏观环境，促进国家整体发展。

，在一个地方政府具有相当自主发展权的政府体制里，相对于地方政府追逐地区发展而导致宏观发展环境恶化而言，强有力的中央政府制度是改善宏观发展环境实现国家整体发展的保证，任何可用于强化中央政府制度的东西，都可能是公共利益的实现手段。

当然，需要补充说明的是，加强中央政府的权威，并非是回到旧体制，回到非制度化的以中央与地方讨价还价为特征的计划体制中，而是在地方事务地方化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，除此之外，则继续下放权力，以激发地方政府发展地区经济的积极性。

下面让我们从以下几个方面来具体分析中国目前中央与地方关系的现状一、中央与地方的立法权问题中国现在的立法体制，基本上是在1949年以后根据多次修改的宪法以及中国的政治经济形势的发展，从最初的全国人大为唯一立法机关的「一元一级」，到立法权扩展至全国人大常委会、国务院以及省、直辖市和自治区政府的「一元两级多体」，再到近年来因经济特区、行政特区以及地方政府「先行立法」等的出现而产生的「一元多级多体」立法体制。

可见，这几十年来，中国立法体制总的结构虽然仍维持单一或「一元」体制，但它的内在安排与构造却已发生很大变化。

这种「旧瓶装新酒」的作法经济简便，还可避免因「推倒重建」产生的震撼、断裂和不确定感。

但新旧之间、理论与实践之间因矛盾而产生的许多问题亦非常严重，不容忽视，中央与地方的立法权限划分问题是其中最为突出的问题。

这个问题的产生在于宪法和法律对立法权力的界定不清楚，一些立法权的产生和存在找不到确定的法律依据，主要是因为中央和地方立法权限划分不明确。

几十年来，中央和地方关系一直在「集权—分权—再集权—再分权」的恶性循环中发展，而中央与地方的立法关系也经历了同样的过程。

建国初期，中国曾经实行过中央、地区和省三级行政体制，分权程度很高。

从上到下，每级政府都享有立法权力，都可以制订法规，而不仅仅是地方条例。

这样的体制比较适合当时新老解放区差别大的情况。

从1953年起，中国开始实行第一个五年计划，需要加强中央集权控制，因而撤销了地区政府，立法权也开始由地方向中央集中。

按照1954年的宪法，只有全国人大享有立法权。

然后，从50年代末到70年代末这二十年间，中国的立法活动随着激烈的政治动荡而处于几乎完全停顿的状态，一直到1978年后才开始恢复。

1982年的宪法将立法权由全国人大扩展到全国人大常委会、国务院和省、自治区等地方政府。

加上「授权立法」和「先行立法」，最近20年的中央与地方的立法关系越来越趋于多元，地方立法权较过去扩大了很多。

自1978年以来，地方政府的立法已超过了六千多件。

许多沿海城市、经济特区（如深圳）的立法速度和质量在某些方面甚至超过了中央立法机关。

对于地方立法权扩大这一事实，政府官员以及理论界都有着一种复杂的态度。

有的乐观其成，认为中国地方大、发展不平衡，高度集中的立法体制不能满足不同地方发展的需要；而另一些人则认为，社会主义市场经济要求建立一个统一的大市场，需要统一的法制加强宏观调控，因而需要立法权的统一和相对集中；也有人认为，发达的地方立法为中央的立法提供了经验，另一些人则担心地方立法权的扩大会导致地方保护主义，等等。

中央和地方之间的立法权到底要怎样划分才算恰当？这首先关系到国家体制问题，亦即中国实行的到底是单一制还是联邦制。

如果是单一制，那么香港与未来澳门特别行政区的地位明显超出了联邦制国家中的州的地位；如果是联邦制，那么除了香港和澳门以外，中国内地其它省又不具有联邦制国家中的州的地位。

然而，不管是从法律还是从现实政治结构来分析，即使有港澳这样一种独特的地方政权，中国现在仍然是一个单一制国家。

正如在美国，虽然有人认为联邦主义（federalism）是美国的精神病（neurosis），应该被去除；美国比中国、印度等国家更加统一，中央政府只需通过放权（decentralization）即可达到比联邦制度更有效的目的。

但这种认识并不影响美国作为一个联邦制国家的主体特点。

联邦制与单一制的最大区别在于：在联邦制内，联邦政府的权力来自人民（过去是州），联邦与州之间的权力划分由宪法确立和保障，不得互相侵犯；否则，必须在绝大多数州的同意下修宪。

而在单一制内，地方政府的权力来自中央，特区、自治地区的权力也由中央授予；原则上，中央政府可以收回授予的权力而不一定受到宪法的束缚。

可见，中国目前中央和地方之间权力划分的方式，是与美国等联邦制国家不同的。

中国现在主要还是在一个单一的体制内，按照中央的意愿，进行上下之间权力的分配，而不是在两个不同体制之间（如联邦与州）进行权力划分。

地方可以得到多少权力，端视中央愿意放出多少权力。

然而实践上却出现了某些类似联邦制国家中央地方权力划分的现象，如地方「先行立法」，由中央追认已经获得的权力；或者中央有条件地认可某地区早已存在并且已有一定规模的权力，如香港的各项自治权力。

总的来讲，在单一制下，地方权力不如在联邦制下有保障，却比较有伸缩的余地。

在某些情况下，单一制内自治地区的自治权，甚至还可能超过联邦制下州的权力。

这种在单一制下的权力划分的随意性，为中央与地方立法权的划分带来了较大的困难。

因为中央可以视国家的政治、经济和其它方面的发展需要，在任何时候改变或调整现有的权力格局；而地方政府也可以在某些权力的「灰色地带」（即没有明确规定的地带）寻找扩权的机会，从而使中央与地方的权力关系总是处于不断变动和互为消长的过程当中。

不过，在任何体制下，中央与地方的权力划分，始终是一个颇能引起争议的难题。

美国宪法虽然有一大半篇幅是关于立法权的界定，但在实践中，联邦与州的关系在两百多年间仍然经历许多重大变化，联邦政府的权力由弱小到强大，以致许多人开始怀疑美国还是不是一个联邦制国家了。

二、中央与地方财政关系问题中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。

就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。

在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。

（一）财政的集权分权与中央地方关系有着不解之缘。

财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。

因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。

从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。

从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张，其走向如何均受财政的影响与制约。