湖北省建立新型农村社会养老保险制度的研究

湖北省建立新型农村社会养老保险制度的研究
养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，随着人口老龄化社会的到来，我国养老的压力日趋严重。

一直以来，我国的养老保险实行的是“二元体制”，国家把养老保险重点放在城市，但我国是一个农业大国，农村的老年人口占的比例更大，随着计划生育政策推行，农村家庭养老功能弱化，农村老有所养的问题变得极为突出和紧迫。

为了寻找合适的解决途径，我国从80年代中期开始对农村养老情况进行调查研究，探索农村养老社会保险的新途径，湖北省也从1991年起开始探索建立农村社会养老保险制度。

然而由于种种原因，目前湖北省的农村社会养老保险发展缓慢。

湖北省是一个农业大省，农民老有所养的问题在当前城市社会保障体系不断完善的情况下，显得尤为迫切。

考虑到农村养老保险制度的实施需具备一定的社会经济和财政实力基础，在这里我们抽取了我省县域经济发展较好的宜都市和鄂州市，对二市的社会经济发展、财政综合实力、人口状况、农民收入进行了实地的调研，并对二地的农户进行了随机抽样的走访，了解了当地农民的参保意愿和负担水平，掌握了大量的基础数据和一手资料。

在此基础，结合我省县域经济的实情深入剖析，从而提出建立我省新型农村社会养老保险制度的政策建议与制度模式。

一、湖北省农村社会养老保险的基本情况
１、发展历程。

湖北省农村社会养老保险从1991年底开始起步，大致经过三个阶段：一是1991-1993年试点起步阶段。

1991年底，省政府办公厅发出了《关于在鄂州市开展农村社会养老保险试点工作》的通知，拉开了全省农村社会养老保险工作序幕。

这期间，先在鄂州市、武昌县开展试点，随后又在部分经济条件较好的23个县市区铺开。

1992年4月至7月，武汉市开展农保百日工程，三个月收保费2000余万元，为此，民政部在武汉召开了现场会，全国民政系统掀起了“学武汉，赶山东，农村养老保险再上新台阶”的热潮。

二是1994-1997年全面推进加快发展阶段。

根据党的十四届三中全会提出的加快城乡社会保障体系建设，保证社会主义市场经济体制顺利建立的精神和要求，全省各级政府都加大了农保工作力度，全省农保工作得到了较快发展。

4年时间，全省新增保费4.4亿元，至1997年底，全省农保基金积累总额达到5.2亿元，参保农民达355万人。

三是1998年至今的整顿停滞阶段。

1998年以后，随着农村集体经济的削弱，农民自愿缴费越来越少，保费收缴越来越困难。

这期间，国务院机构改革方案明确农村社会养老保险由民政部归口劳动和社会保障部管理，湖北省农村社会养老保险发展步伐放缓。

1999年7月，国务院发文要求对农村养老保险进行整顿和规范，农保工作从此进入了整顿规范阶段。

由于国家既没有提出整顿农保工作的意见，也没有出台规范农保的政策，加上2001年3月，省政府《关于农村社会养老保险工作移交有关问题的会议纪要》提出，在农村养老保险整顿规范阶段和国家农村养老保险政策出台之前，湖北省农村养老保险工作不再接受新业务，全省农村养老保险只对老客户服
务，基本停止了农村养老保险的扩面工作，农村社会养老保险不但没有发展，而且还有不少农民退保。

目前，全省积累基金近６亿元。

２、机构建设。

1995年10月，省编委批准省民政厅内设“农村社会保险处”；按照省长办公会议要求，2005年7月，“农村社会保险处”的机构编制随农保职能一起，由省民政厅移交到省劳动和社会保障厅。

为做好全省农保移交工作，省政府办公厅于2006年3月下发了《关于做好全省农村社会养老保险管理职能移交工作有关问题的通知》（鄂政办发[2006]15号），对农保移交的基本原则、机构和人员交接、农保基金的清理回收等一些具体问题都提出了明确要求。

2007年1月，省编委下发了《关于全省市（州）、县（市、）农村社会养老保险机构编制的指导意见》（鄂编函[2007]2号），明确三条：一是统一了农保机构名称，要求市、州劳动保障局内设“农村社会保险科”，县（市）劳动保障局下设“农村社会保险管理局”；二是确定了县（市）农保机构的编制，按农业人口、经济状况和农保工作分为三类，按5至7人定编，市辖区参照县市办法确定；三是将农保机构工作经费和人员经费纳入财政全额拨款。

截止目前，农保机构已由民政部门移交到劳动保障部门的市（州）机构12个，县（市、区）机构60多个。

３、法规建设。

在20世纪90年代，湖北省高度重视农村社会养老保险工作，省政府及相关单位先后多次针对农村社会养老保险问题发文。

1992年6月，省民政厅与省机构编制办公室联合下发《关于农村社会养老保险试点单位编制问题有关资金税前列支和不计征税费的通知》；同年10月，又与省工商银行联合下发《关于进一步加强农村社会养老保险业务合作的通知》；1995年8月，省政府颁布了《湖北省农村社会养老保险暂行办法》（83号令），对农保工作的指导思想、基本原则、缴费、给付、管理与监督、农民机构设置等方面作出了明确规定。

1997年初下发的《省人民政府关于进一步发展农村社会养老保险事业的通知》，为社会保险与商业保险、养老保险与加重农民负担、政府组织引导与强迫命令等长期争议性的问题划清了界限。

1998年5月，省民政厅与省财政厅联合下发了《关于印发农村社会养老保险基金财务管理暂行办法的通知》，对农保基金按照预算外资金管理办法，纳入财政专户储存，实行收支两条线管理作了明确规定。

二、湖北省农村养老保险制度的主要措施
１、基本原则。

现行农保工作遵循的原则：一是不能由国家和集体包揽，避免使国家和集体背上沉重的包袱，要通过不断强化群众的自我保障意识，逐步建立以个人缴费为主的社会保险机制；二是不能走西方高福利的路子，强调保障的标准与农村经济发展水平相适应，以保障老年人的基本生活需求为宗旨。

（1）在保障水平上，低起点，逐步提高，以保障老年人的基本生活为目的。

农民根据经济承受能力，自由选择缴纳保险费的标准。

（2）在资金筹集上，以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。

国家政策扶持主要是对乡镇企业补助的保险资金，按工资总额的一定比例予以税前列支。

（3）在保险对象上，实行农村各类人员养老保险一体化的政策。

不论务农、务工或经
商均参加统一的农村社会养老保险制度。

（4）在缴费方式上，采取储备积累的方式，坚持政府引导群众自愿为主，不搞强迫命令和摊派。

（5）在基金的管理上，以县为单位统一核算，统一管理。

基金的保值主要是存银行和购买国债。

（6）在保障形式上，实行社会养老保险与家庭养老、五保政策和救济政策相结合的办法。

在建立农村社会养老保险制度的同时，重视传统的保障方式和家庭的保障功能，充分发挥多种保障形式的整体作用。

２、运作方式。

湖北省农村社会养老保险的运作，是按照国家民政部制定的统一的标准和流程进行的。

（1）保险费缴纳。

农村社会养老保险费以个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持。

国家的政策扶持主要体现在对乡镇企业为职工缴纳的保险费实行税前列支。

个人交纳的保险费和集体的补助，分别记在个人名下。

在缴费标准上，可按月、按年缴，也可以一次性缴纳。

参加农村养老保险的年龄，一般为20周岁至60周岁。

在实行中，允许有条件的父母为未成年人缴费。

（2）建立个人账户。

农民参加农村社会养老保险后，县（市、区）农保机构要为其建立个人账户。

个人账户的基本要素有：参保人的保险编号，参保人出生年月，历次缴费情况等。

个人账户积累总额按照民政部、劳动和社会保障部规定的增值要求，分段计算确定。

（3）养老金的给付。

参保人年满60岁后（个别对象年满55周岁），可以申请领取养老金。

养老金给付的办法和标准按照民政部制定的《计发办法》和规定执行。

即计算参保人个人账户的积累总额，按照确定的分摊标准计算出月领取标准。

参保人领取养老金的保证期为10年，当领取养老金不足10年身亡的，其保证期内剩余年限的养老金可以继承；领取养老金超过10年仍健在者，按原标准继续领取养老金直至死亡。

三、湖北省农村社会养老保险制度剖析
1、观念滞后，影响了农村养老保险的开展。

（1）对农村社会保障事业重视不够。

尽管湖北省农村养老保险工作历经十八个年头，但整体看，仍然处于相对落实的水平，在农村养老保险问题上，还存在“重工轻农”、“重城轻乡”的倾向。

同时，社会保障问题的研究也多限于城市，对农村社会保障问题缺乏深入、系统的研究。

（2）农民的参保意识有待提高。

目前，湖北省农村60岁以上的老人占全省农村人口的10.06％，达430多万人。

农民养老有：家庭赡养、土地养老、五保户供养、福利院供养和农村社会养老保险等几种形式。

其中，家庭赡养、土地养老为主要养老形式。

一方面，由于农民赖以生存的根本是土地，农民存在“养儿防老、积谷防饥”的传统养老观念。

另一方面，由于信息的不对称性和风险的不确定性，加上社会保障的公共性特征，易让人们产生短视和
侥幸、“搭便车”心理。

其结果最终导致高风险受保人的保费价格过低，而低风险人群不愿多保险。

具体表现为富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保等，致使农村社会养老保险制度的覆盖面无法扩大，在参保人数上始终无法取得突破性的进展，甚至逐渐减少。

2、制度不健全，深化农村养老保险缺乏保障。

（1）农村养老保险政策滞后，对农村养老保险事业难以发挥促进作用。

虽然湖北省从1992年开始在农村探索建立农村养老保险制度，但目前农村社会养老保险使用的仍然是92 年出台的( 试行) 方案、办法和规定。

而同时期的城镇养老保险制度已取得了长足发展，配套政策较为系统，可操作性强，制度较为成熟。

农村养老保险的一些制度，如在保险对象、交费年龄、交费标准、基金管理、增值渠道、经费来源等问题上的规定已不适应新形势发展的要求, 在很大程度上制约着农保事业的发展。

（２）投保档次偏低，难以保障基本生活。

《基本方案》规定，保险费的缴纳标准实行多档次，月交费标准设2、4、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供农村不同地区、不同人员选择。

从实际操作来看，绝大多数农民投的是最低档次，起不到保障基本生活的作用。

（３）政策资源不足，抑制了农保基金的增长规模。

民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称“农保方案”）中规定，保险资金的筹集，坚持以个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则。

方案规定，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支。

从实际推行情况看，经过近年来的改革，乡镇企业基本实现了民营化，由于村级集体积累倒挂，集体补助和国家扶助部分难以到位。

农村养老保险的筹集最终变为“个人储蓄保险”，与现行城镇个人账户与社会统筹相结合的养老保险管理体制相差甚远。

（４）缺乏适合失地农民和农民工特点的养老保险办法。

失地农民和农民工为我国城乡经济发展作出了重要贡献，但失地农民的日常生活和养老问题、农民工的劳动关系、工资报酬和社会保险等正当权益受到侵犯的问题在相当范围内存在。

目前，尚未建立适合失地农民和农民工特点与需求的便于操作的管理办法。

3、管理资源短缺，管理能力建设亟待加强。

（1）管理职能尚未理顺。

农村社会养老保险实行的是自收自支的运作模式。

从启动以来，由于县（市）农村社会养老保险经办机构在乡镇一般都没有分支机构，其保费征收主要是委托乡镇民政所办理，而民政所由于本身人手少，保费又委托村集体代为收缴。

这种多重委托收缴保费的方式，不仅使得收缴的保费容易被挤占挪用，而且使保费收缴成本高，收缴难度大，造成保费征收越来越难。

（２）管理能力亟待提高。

信息网络管理系统建设滞后，管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作，在方案设计、信息分析等方
面能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。

一些养老保险经办机构存在不规范的服务行为，影响到服务资金的使用效果和效率。

由于有效监督机制缺位，地方监督力度不够，执行政策不规范，监督缺位和违规成本过低，一些地方在实际操作中存在着违反政策和管理规定的行为。

（３）资金管理质量亟待改善。

一方面，由于许多地方的农村养老保险经办机构都是自收自支事业单位，其业务费靠从征收的保费中按3％的比例提取管理费，加上近几年停止接受新的业务，农保机构正常经费无从着落，财政又没有统一的补贴政策，致使农保机构生存面临危机，甚至动用基金应付日常开支，农保基金的收支存在严重的安全隐患。

另一方面，由于现行的参保资金缺乏可靠的投资渠道，资金难以保值增值，也影响了农保事业的发展。

四、案例分析
我省县域经济综合实力较弱，发展不平衡。

全省有76个县（市、区），其中县39个，县级市24个，林区1个，县改区12个。

76个县（市、区）土地面积占全省95.8%，人口占全省总数的81.1%，耕地面积占全省90.5%。

2006年，全省76个县市区完成生产总值3800亿元，占全省生产总值的50.1%。

县域一般预算收入111.97亿元，占全省一般预算收入的23.52%。

据调查统计，全省20个扩权县（市）人均生产总值为29贫困县的1.57倍，人均地方财政收入为1.43倍，农民人均纯收入为1.4倍。

人均生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标低于县域平均水平的县（市）分别为43个、45个、38个，占76个县（市）总数的比例分别达57%、59%、50%。

因而在制定我省新型农村养老保险制度的时候，要充分考虑到我省县域经济发展的现实状况，在制度设计中可考虑高、中、低三个档次的制度模式。

（一）宜都案例
一、宜都市的基本情况
宜都市是全省38个山区县市之一，辖4乡5镇1个街道办事处、2个管委会、123个村、21个社区，国土面积1357平方公里。

（一）人口分布
宜都市是全省38个山区县市之一，该市总人口39.4万人，其中农业人口28.83万人，占总人口的73%。

在农业人口中，20岁至60岁18.97万人，占农业人口的65.8%，60岁以上5.39万人，占农业人口的18.7%；全市共有农村劳动力17.23万人；外出务工人员7.43万人，其中乡外县内2.11万人，县外省内1.5万人，省外3.82万人；2007年人口出生率7.99‰，死亡率6.42‰，人口自然增长率1.57‰；全市人口人均寿命75岁；一孩家庭集存率75%。

图1. 宜都市农民人口年龄分布情况
（二）综合经济与财政状况
1、社会经济发展概况
2007年，全市完成地区生产总值843813万元，比上年增长16.5%，一、二、三次产业比例为13.6：50.9：35.5；完成农业总产值191075万元，比上年增长27.6%，农、林牧渔及农业服务业在农业总产值中所占比例分别为43.3%：0.6%：50.2%：5.6%：0.3%。

2007年全市农村人均生活消费支出3734.8元，比2006年3377.87元增加356.92元，上升10.57%。

农村居民恩格尔系数39.9%。

2、财政收入完成情况
2005年完成财政总收入4.271亿元，完成地方一般预算收入2.0164亿元；2006年完成财政总收入5.469亿元，完成地方一般预算收入2.6772亿元；2007年完成财政总收入7.32亿元，完成地方一般预算收入3.7954亿元。

收入（单位：亿元）
年 度人均收入（单位：元）年 度
图2. 宜都市近三年财政收入与农民家庭总收入情况 图3. 宜都市近三年农民人均收入情况
（三）近三年农民收入情况
2005年农民家庭经营收入总额298890.24万元，农民人均纯收入3491元；2006年农民家庭经营收入总额328811.7万元，农民人均纯收入4009元；2007年农民家庭经营收入总额
378969.96万元，农民人均纯收入4860元。

其中农民人均纯收入在2500-3000元的村数1个、3000-3500元的村数7个、3500-4000元的村数26个、4000-4500元的村数53个、5000-10000元的村数40个。

2007年农民人均纯收入增加绝对额和增速均位居宜昌各县市第1位，2007城乡居民收入比从2006年的2.3：1缩小为2.1：1。

二、农民缴费及财政补贴资金测算
1、全市共有农业人口28.83万人，其中：20——60岁18.97万人，60岁以上5.39万人。

全市上年度（2007年）农民人均纯收入4860元，以上年度农民人均纯收入为缴费基数，费率按10%、15%、20%、25%分别为486元、729元、972元、1215元。

2、新型农保财政补贴：宜都市农村60岁以上居民人口为5.39万人，对60岁以上人员不缴纳养老保险费，财政按标准每人每月给予50元养老补贴，全年发给养老补贴3234万元；财政对参加新型农村社会养老保险农民养老保险缴费补贴，参保人员缴费补贴标准按2007年农民人均纯收入4860元为缴费基数，按最低标准10%测算年缴费额为486元，财政补贴标准为上年度农民人均纯收入的2-5%，如财政给予2%、3%、4%、5%的缴费补贴，每人每年补贴分别为97.2元、145.8元、194.4元、243元，总所需补贴分别为1844万元、2766万元、3688万元、4610万元。

以上两项按照最低标准测算，财政全年共需补贴5078万元。

表1. 宜都市农民缴费与财政补贴情况
备注：综合表1中20-60岁与60岁以上养老补贴标准，按最低标准测算，财政全年补贴金额为5078万元，此补贴额是以应参保人数测算的。

在新型农村养老保险的宣传阶段，农民的积极性、思想认识还有待提高，所以实际参保人数预计为应参保的10%左右，此时测算的财政全年所需补贴为507.8万元，占上年度财政收入的0.7%。

三、宜都市农村社会养老保险的主要做法
宜都市从2005年1月以来，逐步实施和完善了被征地农民保障制度、农民工保障制度，同时，创造性开展村干部养老保险，农村居民养老保险等工作，目前，参加农村基本养老保险人数已达2.39万人。

（一）积极探索，不断完善被征农民社会保障制度
按照“低水平覆盖，多元化保障，多渠道扶持，优质化服务”的要求，会同劳动保障等部门通过多方调查，积极探索，率先在全省建立了“三个三”的社会保障制度，即：三方筹集资金：政府—村集体—个人；三位一体推进：养老保险—医疗补助—就业服务；三个层次衔接：16岁以下、16岁至60岁（女55岁）、60岁（女55岁以上）以上政策，让被征地农民实实在在得到了基本社会保障的覆盖。

这一保障制度自2005年1月正式实施，经过两年的运行，初步建立起了被征地农民的基本社会保障机制。

全市共有8个乡（镇）处30个村5100户15136人被认定为首批被征地农民基本社会保障对象，共有1924人办理了基本养老保险，754人开始享受基本养老保险待遇，2394人享受基本养老生活补助。

同时，建立了被征地农民免费培训，享受再就业优惠政策等制度，发放被征地农民《再就业优惠证》1976本，1345名被征地农民实现了就业，为760名从事个体经营的被征地农民减免税费91万元。

1、分类确定保障对象
从1982年5月14日《国家建设征用土地条例》实施至2003年12月31日，实施统一征地同时符合有关条件的被征地农民，以及2004年1月1日以后，由国土资源部门实施统一征地，被征地时持有《土地承包经营权证》的在册且履行了相关义务、征地后占有耕地不足0.3亩的被征地农民，分别确定为已征地失地农民和新征地失地农民。

2、发放基本养老生活补助
对男满60周岁、女满55周岁的已征地失地农民，按每月50－80元的标准发放基本养老生活补助。

具体发放标准由各村根据实际情况申报核准执行。

具备相关条件但没有达到享受年龄的被征地农民达到规定享受年龄后即可申报办理。

同时鼓励经济条件好的村（居），提高发放养老生活补助的标准，超过市政府、乡（镇、街办）补贴基本养老生活补助标准的，由村（居）承担，2007年按季累计发放人数6319人次，年发放养老生活补助164万元。

3、实行失地农民基本养老社会保险
对于符合条件的保障对象，按土地被征用当年我市城镇企业职工基本养老保险最低缴费基数，灵活就业人员基本养老保险缴费比例计算，一次性缴纳十五年，参加被征地农民基本养老社会保险。

以村（居）为基础，由市、乡两级政府、村（居）集体、个人共同出资多渠道筹集被征地农民基本社会保障资金。

在进一步探索被征地农民社会保障制度的过程中，特别是2007年以来，我市加大了对被征地农民养老保险向城镇职工基本养老保险逐步过渡的研究。

一是修订了《宜都市被征地农民基本养老保险试行办法》，、建立被征地农民基本社会保障制度的对象、形式和办法。

（一）保障对象
根据征地时间的不同，保障对象可以分为以下两类：
1、已征地失地农民
经政府批准，从1982年5月14日《国家建设征用土地条例》实施至2003年12月31日，实施统一征地同时符合以下4个条件的被征地农民：（1）被征地时持有《土地山林使
用证》或《土地承包经营权证》；（2）现在占有耕地在0.3亩（含0.3亩)以下；（3）现在户口在征地村且履行了相关义务；⑷没有参加劳动部门统一招工和享受城镇职工基本养老保险。

2、新征地失地农民
对2004年1月1日以后，由国土资源部门实施统一征地，被征地时持有《土地承包经营权证》的在册且征地后占有耕地在0.3亩（含0.3亩）以下的被征地农民。

（二）基本生活保障的形式
1、对于已转为非农户口的被征地农民，因生活困难达不到城镇居民最低生活保障标准的，由本人申请经民政部门审核后纳入城市低保，享受城镇居民最低生活保障。

2、对被征地失地的农民，分类建立基本生活保障机制。

鼓励经济条件好的村（居）和个人，对于选择实行基本养老社会保险的，增加缴费额度，提高养老保险的享受标准：（1）已征地失地农民
已征地失地农民可在以下两种方式中选择一种方式，建立被征地农民的基本生活保障。

一是实行基本养老生活补助。

对男满60周岁、女满55周岁的被征地农民，按每月50－80元的标准发放基本养老生活补助。

具体发放标准由各村根据实际情况申报、乡（镇、街办）同意、报市国土资源局、劳动社会保障局审核，市民政局核准。

基本养老生活补助所需资金由市乡村共同承担，其中市政府、乡（镇、街办）补贴发放标准的50%，村（居）承担发放标准的50%。

具备相关条件但没有达到享受年龄的被征地农民达到规定享受年龄后即可申报办理。

鼓励经济条件好的村（居），提高发放养老生活补助的标准，超过市政府、乡（镇、街办）补贴基本养老生活补助标准的，由村（居）承担。

已由村（居）办理了农村社会养老保险或发放了养老生活补助的，不重复享受。

二是实行基本养老社会保险。

对于符合条件的被征地农民，按2002年城镇职工最低缴费基数，参加基本养老社会保险。

保险金的筹措由市、乡（镇、街办）、村（居）、个人共同承担，其中市、乡两级补贴30%（其中乡级补贴10％），村（居）和个人出资70%，村（居）和个人承担的具体比例根据各村的实际情况且经村民代表大会决定，但个人承担的比例不得少于保险金总额的40％。

实行基本养老社会保险的办法按照《宜都市被征地农民基本养老社会保险试行办法》执行。

办理基本养老社会保险的截至时间为2004年12月31日。

（2）新征地失地农民
新征地失地农民可在以下三种方式中任选一种，建立被征地农民的基本生活保障。

第一、积极推行基本养老社会保险
征地补偿费和安置补偿费按土地管理的有关规定补偿到村（居）和被征地农民，被征地农民按征地时城镇职工最低缴费基数参加城镇养老社会保险。

养老保险金由市政府奖励补贴10%，村（居）从土地补偿费中补贴5%,个人缴足85%。

村土地补偿费全部用于被征地农民补偿安置的，被征地农民按90％的比例缴足养老保险金。

第二、实行一次征地，分期补偿。