国外住房制度借鉴

他山之石，可以攻玉。公租房制度在起步探索阶段，有必要借鉴国际上一些己经建立了较为成熟的住房保障制度的国家和地区进行了解，汲取它们的优秀经验。

但是，需要注意的是，借鉴的方式不应该以照搬的形式直接移植，需要事先认清国情国力，认清社会保障体系的异同，“中国是个很特殊的国家，既是大国，起点又是穷国，还是一个转型国家，又是一个社会主义国家。这些特征结合在一起，就导致了中国对于国际上先进经验的借鉴比如是大拼盘似的。

我们先来看一下，比较的前提。即对异同点的梳理。

相似处：

第一,社会保障基金的筹资方式基本相同。除少数福利国家和强制储蓄型国家,世界上大多数的国家都采取由社会各方共同承担的方式筹集社会保障基金,即国家、单位、个人三方共同承担的方式。

第二,社会保障制度的主要内容基本相同。这一点从各国的社会保障体系划分就一目了然,各国社会保障体系都包括了社会保险、社会救助、社会福利等内容。

第三,社会保障制度的主要原则基本相同。社会保障制度是保证社会全体成员基本生活的"安全网",是社会发展的"安全阔"和"稳定器",它的目标是促进人的自由与全面发展,以实现文明社会的公平性。

区别处：

第一,社会保障制度的制度基础不同。发达国家特别是西方国家的社会保障制度改革不会遇到诸如怎样培育资本市场、怎样建立劳动力市场、怎样适应对外幵放等问题,而这些是我国社会保障制度改革的必然障碍。因此,我国社会保障体系改革的深度和难度比西方国家更大。

第二,社会保障制度的经济基础不同。在各西方发达国家经过工业化进入到后工业社会的发展阶段之时,我国仍处在努力实现工业化的进程当中,经济的二元结构还很明显,加之城市化进程远落后于工业化进程。所以,在就业、收入、国际竞争等方面都存在着更大的压力,自然对于我国社会保障制度的要求也会有所区别。

第三,社会保障制度的覆盖面不同。目前发达国家的社会保障制度基本覆盖了其全体社会成员。我国受生产力水平不高的限制,国民经济还处在转轨时期,社会保障制度的覆盖面还局限在城镇居民,少于制度开始向农村居民蔓延。离全民覆盖的距离还有一大截。

基于以上前提，以下对于国际相关的住房保障制度经验做简要介绍，“公租房”是中国根据自己当下政策内容订立的名称，其性质即由国家提供以出租的公共住房，各国对此的命名不同，但是其运营方式、制度性质都是一致的。

根据对各国住房保障制度的观察，美国在公共住房的法制建设上最为完善，新加坡是住房保障制度的典范国家，亦是我国借鉴最多的国家，相较而言是与我国住房保障制度内容最为相似的国家，香港的“以房养房”“以商养房”模式值得借鉴。故以下，我们分别对美国、新加坡、中国香港3个国家和地区的公共住房保障经验进行分析，探讨其可能借鉴之处。

美国的公共住房起源于20世纪30年代，城市化使得城市涌入大量人口，其中包括大量的廉价劳动力，他们的住房成了问题，从而逐渐形成“贫民窟”，引发不少社会问题为了应对此问题，美国政府进行了不少尝试，但是当时的目的都是在于发展经济、解决就业和挽救衰弱的住房工业。

1937年，美国国会通过了瓦格纳住房法，人道主义才被作为公共住房建设的主要理念，这也是正式的美国公共住房政策的开始。二战后，美国城市面临着内城衰败、贫民窟恶化，同时城市黑人移民增加、大量复员军人和军工企业工人的失业都加剧了住房短缺问题。为此，1959年，美国国会通过了“1949年住房法”，首次强调政府在住房领域的重要责任，成为美国住房政策的里程碑。

1968年，美国国会又通过了新的“住房与城市发展法”，订立未来10年内新建2600万套住房的新目标，并提供了充足的资金，使得美国的补贴住房建设量大大飘升。然而，这些努力却遭到了美国民众的斥责，因为进入70年代以来，美国广大低收入者面临的主要矛盾是收入的严重不足而非住房短缺，同时兴建的住房因为低劣的建造质量和频繁的行政腐败，导致大量新建住房空置，结果不得不被终止。

1973年尼克松政策的转变，成为了美国低收入住房政策发展中的分水岭。政策导向从联邦政府为低收入者提供公共住房援助，转变为向低收入者提供补贴，鼓励他们在私人市场寻找住房。

具体措施是，把城镇居民收入分三个级别:高、中、低，其中收入水平占美国平均家庭收入37%的定为最低收入家庭，这些家庭可以申请政府提供的廉租房，其他家庭则通过领取住房补贴的方式在市场上自行解决住房问题。廉租房的租金水平约为市场租金的50%-80%，住房补贴标准为市场租金与家庭收入的30%之间的差额。

经验借鉴

首先，基于美国的公共住房发展来看，公租房首先应该为了保证公民基本住房需求的制度，如果只是将其作为促进经济发展的手段，忽略“以人为本”，只会像美国历史上那样，赔了钱，也赔了效用。

再者，对于中低收入人群，美国政府并非“一刀切”地提供住房来解决，而是根据不同的贫困状况划分进不同的保障方式，对于最贫穷的家庭，直接提供廉租房，对于其他个人和家庭提供租金补贴，鼓励他们在市场上寻找住房，这将会降低对公共住房存量的需求，也就相应降低了政府提供房源的压力。

另外，美国政府虽然极力支持市场解决住房的方案，但是联邦及地方政府在需要继续财政支持的地方支持力度是很大的。这和财政实力有关，但更是和政府姿态有关。再者对于税收的优惠额度也非常大。这一点是中国政府很需要警示的，目前在住房保障的财政支出上，地方政府很不积极，能少出就少出，这并不利于公租房制度的长远发展。福利性质的商品是很难吸引企业的，如果政府不愿意从自身分出一些利益补给给相关企业，却又完全依赖鼓励市场上私人建设，由于利益的趋势，很可能在公租房的质量、面积等方面出现“寻租”现象。最后，在融资渠道上，政府也采取了积极配合的姿态。发行债券，则由联邦政府支付本金和利息;承建公共住房的私人企业，贷款由政府给予优惠部分的贴息。极大调动了企业参与的积极性。

建国初期，新加坡面临着住房严重不足，居民居住环境恶劣，“贫民窟”四处蔓延等状况，住房情况异常严峻。为了解决此问题，1960年，新加坡成立建屋发展局，专门负责建造公共组屋，该组屋定位为低标准、小户型住房，出租或出售给中低收入人群。

到1964年，住房政策的导向转变为促进住房自由化，宣布实行“居者有其屋”计划，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买组屋，且政府会给予相应的租金和买房补贴。此计划影响长远，到现在仍有87%的新加坡人住在组屋当中。出售组屋的价格比商品房便宜很多，但正是因为间屋发展局对组屋定价不以成本为考量的方式，使得其不断亏损，据统计2006-2007年，政府建屋发展局亏损了7.4亿新元(约合37亿元人民币)。

新加坡政府对国民的承诺是确保组屋价格维持在多数国民能负担得起的水平，并按照人口增长速度适时增建组屋，以满足人们不断提高的住房需求。

具体而言，只要月薪不超过8000新元的国民都可以申请购买组屋。另外，新加坡政府制定了一系列优惠政策:

第一，制定公积金制，实行强制性储蓄。规定雇主和雇员各按雇员工资收入的一定比例逐月缴纳公积金，分别用于未来各项生活保障方面，居民的购房能力得到大幅提高。建屋发展局将根据购房者收入情况发放贷款，确保购房者每月还款额比例不会超过其收入的四成，房屋

的分期付款最长期限可为30年。此外，购房者同时还可以申请商业贷款。

第二，在组屋的建设中，政府坚持小户型低房价原则，以保证绝大多居民能够负担的水平(当地房价按套计算，因而控制户型就能基本控制房价)。

第三，政府对国民购买组屋行免税优惠措施。如购买三室以下组屋，出售价格低于半价;购买四室组屋，价格约降巧%。如果购买二手组屋，政府将视买房家庭的收入状况，提供1万至7万新元不等的津贴，存入买房者的公积金户头。为强调东方家庭价值观，新加坡政府规定，若购房者选在靠近父母居住地点购买“二手”组屋，将额外获得1万新元津贴。

配套的监督管理机制也很严格:

第一，购买的组屋不能闲置，否则将面临高额罚款及牢狱之灾。

第二，规定一个家庭同时只能有一套组屋，若要购买新房，必须将旧组屋腾退出来;如果是未婚，申请资格将有年龄限制;5年内不得转让组屋，也禁止用于商业性经营。

第三，购买不足1年的组屋出售的话，需缴高额房产税。任何人在买卖组屋时，若提供虚假资料，一旦被发现，将面临高达5000新元罚款，或6个月监禁，严重者将两者兼施。

从上面的梳理显现出来的新加坡住房保障政策，基本是由政府包办实现下来的。前期由政府组织专门建造机构—建屋发展局，为国民建造大量居所，缓解住房问题。继而用财政补贴一直亏损的间屋发展局，坚持以低价出售或出租组屋于国民，过程中给予各种住房津贴，与中央公积金制。新加坡政府将这个四百多万人口的岛国照管得井井有序。但是，中国是否能够照搬其经验需要迟疑，无论从国土面积、社会差异、政府财政实力、人口数量上，中国和新加坡都是存在巨大差异的，单纯从人口总量上测算，新加坡实行全民住房补贴，中国政府就需要支付约280万倍的财政支出才能实现全民补贴。不过，新加坡在住房保障执行过程中的一些手段对我国亦是有启发的。

新加坡设置专门的建屋发展局，独立管理和运营保障性住房，这有助于分离政府因税收等于商品房市场产生的利益联结，使得住房保障的运营尽可能减低“腐败”现象。中国现在正缺乏如是的专营机构，特别是现在中国的土地财政比例过大的情形下，由政府主导公租房的建设用地筹集，可能会为了获得高额税收而故意避免将好地段的土地用作福利性住房建设，而提供给开发商进行利润高涨的商品房建设。

新加坡的监管机制主要用严厉的惩罚来进行控制。任何出现资料造假、违规使用公共组屋等行为，都会受到高额的罚款或是牢狱惩罚，将违规风险最大化，亦是的有力方法。在我国投机行为盛行的社会风气下，更需要建立这样的法制方式，用严格的惩罚警醒公租房的主体和客体避免出现违规、造假行为。

另外，新加坡综合考虑了低收入者和老年人等特殊群体的需求，并根据不同群体需求，设计了从1室到5室、大型公寓和专为老年人设计的小型公寓式组屋，满足了多元化的需求;在组屋建设中，积极应用新科技、新技术，建造各种智能化的组屋，使居民可以进行远程控制家务劳动、老年人的居家照看等便利生活，为公共住房建设提供不少宝贵经验。

因二战后难民的涌入等原因,"房荒"成为困扰香港社会经济的首要问题。于是,1953年香港政府设计了公共房屋计划,目的是为灾民与贫困人群"提供临时性、低租金、高补贴的房屋或公共屋村。"1973年,开始实施"十年建屋"和"居者有其屋"计划,覆盖面从贫民扩大到广大低收入人群。此时出售的公屋价格比市场价格低30%-40%。1979年引入了私人机构参建的公房,于1987年推出了长远房屋策略,1998年幵始实行"租者置其屋计划"。目的是为了实现所有没有能力租住商品住房的人都能够获得合适的居所。

在香港,这种公营房屋分为两类,一类是公屋,指出租型的公共住房;另一类是居屋,指出售型公共住房。这两类住房是针对不同需求的人群设定的。对于公屋的申请,香港有着严格的审查和门槛限制。一般都需要排队等候2-3年才能获租。准入制度规定申请人在18岁以上的香港公民,对家庭成员组成、在港居住年限、住房情况、收入水平等都做了严格的限制。在公

屋的布局上,是较为均勾的。在保障性住房选址上,适当避开城区中心的"黄金地段",以避免土地用途的冲突,且建造成本过高。但选址要相对均衡,不能只考虑地价而走向"边缘化"。公屋的建设采用标准化建造与大规模的工业化生产,实现统一设计标准,以保证房屋质量,且可以降低建设成本。香港的公营房屋保障标准具有层次性。对于不同的人群,香港政府采取了灵活多变的补贴标准,房屋委员会建立了一套"可加可减"的租金调整方案,根据居民和社会的整体情况调整公屋租金。对于公房的建设用地,香港严格把关土地的划拨,任何土地,应发展成哪一类房屋,都要经用地督委会批核。对于公房的资金方面,香港着重于市场资源的充分利用。其中最有效的就是以房养房,自负盈亏。公屋租金价格低,由房委会进行补贴,而房委会通过售卖居屋赢取一定的利润。香港的公共房屋政策有效地对房地产市场实施了调控的作用:一方面抑制房地产市场的个人垄断行为产生的暴利;另一方面,在楼市因总体的经济原因下滑时,便通过减少公共住房的供给来恢复楼市。

香港这个"高度自由、高度市场化和国际化的经济体",擅长使用市场与政府结合的方式来解决基住房问题,公营房屋目前的供应已达到了住房单元总量的半数,有效地解决了中低收入居民的居住需求。

通过市场的盈利项目,在公屋周围配置的学校、娱乐、福利设施等等,房屋署都会以招标的形式向社会公幵竞价出租,收取租金和相应的管理费。这一方面激活了公租房周围的生活设施,另一方面又增加了公房的筹集资金,一举两得。这种"以商养房"的模式值得我国借鉴,这同时还能够创造更多的就业机会。

香港有着严格的土地用途审核制度,将审核集权于一个固定机构,有助于其根据全港情况进行综合考量和布局,在公房的选址上,采取适度原则,既避开低价过高的"黄金地段",又不能过于"边缘化",以便利人们的生活为指向标。

美国的经验让我们看到住房保障中对于住房正确定位的重要性，且保障性住房应该实行混建的方式以避免“贫民窟”等的形成。新加坡的公共组屋制度，是由政府全权操办的模式，并不一定适用于人口压力大的中国，但是其在惩罚上的严惩不贷制度，也是中国目前各种“寻租’，“钻空子”现象百出可考虑的借鉴方式。香港的公营房屋制度获得了世界好评,关键在于其稳定的资金来源,"以房养商"的模式值得借鉴,另外,对土地用途的严格审核与管制也是不错的方式。