“以房养老”在中国的可行性研究

目录
摘要 (1)
一、问题的提出 (2)
二、国内外研究现状 (2)
三、研究目的和意义 (3)
（一）研究目的 (3)
（二）研究意义 (3)
1.缓解有房老年人的经济困难 (4)
2.减轻子女养老的压力 (4)
3.推动不同行业之间的合作，开展混业经营 (4)
四、史密斯政策执行模型 (4)
五、“以房养老”政策执行的因素及问题分析 (5)
（一）理想化的政策 (5)
（二）政策执行机构 (6)
（三）政策的目标群体 (7)
（四）政策环境 (7)
六、“以房养老”政策试点的案例分析 (8)
（一）国内首个案例：汤山留园养老公寓 (8)
1.案例详情 (8)
2.案例分析 (8)
（1）缺少“理想化政策”的支撑 (8)
（2）缺少政策执行机构的配合 (9)
（3）目标群体对政策的认可度低 (9)
（4）实施的环境对政策执行阻碍 (9)
(二)国内“以房养老”第一人 (9)
1.案例详情 (9)
2.案例分析 (10)
七、结论及讨论 (10)
参考文献 (16)
“以房养老”在中国的可行性研究
——基于史密斯政策执行模型分析
摘要：“以房养老”作为一种新型养老政策,开始得到人们的关注，为了探究其在中国实施的可行性，本文运用史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标人群和环境因素四个方面入手，结合中国国情及试点案例，对“以房养老”政策在中国的可行性进行论证与分析。

本文所得结论认为，“以房养老”作为现有养老方式的补充而提出具有积极意义，但由于目前相应条件不完善使该政策的实施有一定的困难。

关键词：史密斯政策执行模型以房养老可行性
Feasibility study Reverse Mortgage in China
-- based on Smith Policy Implementation Process Model
Abstract: Reverse Mortgage as a new type of pension policy and people beginning to pay close attention to it. In order to explore the feasibility of the China Implementation, this text used Smith Policy Implementation Process Model, from the four aspects of ideal policy, the target population, implementation mechanism, and the environmental factors, be based on the Chinese conditions and pilot , to analysis and discussion the feasibility of Reverse Mortgage policy in China. The conclusion of this t text, the Reverse Mortgage as a supplement to existing pension which is of positive significance, but because of the imperfect conditions make the Implementation of the policy have certain difficulties.
Key words: Smith's Policy Implementation Process Model Reverse Mortgage Feasibility
一、问题的提出
目前，随着我国经济的快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，以及计划生育政策的贯彻执行，我国老年人人口数量不断增加。

我国在尚未进入发达国家之列的情况下已经进入了老龄化社会，但由于应对老龄化的能力较弱，养老制度较不健全，进而使我国面临着较大的考验。

老年人人口不断增加是符合社会发展规律的，伴随着经济的发展，人们可以拥有更好的衣食住行等生活条件，医疗技术的发展使人们在面对疾病困扰时治愈率大大提高，这些因素促使人口的寿命逐渐增加。

我国目前仍处于发展中国家的行列，人均GDP与发达国家仍有较大差距。

再加之人口众多、计划生育政策以及地区经济发展不平衡的多重影响，使我国的老龄化进程尤为迅速。

自20世纪90年代以来，我国社会养老保险制度，经历了从无到有、从城镇到农村、从职工到城乡居民的发展过程。

但从总体上来看，依然存在着缺陷和不足，比如我国的养老保障发展不平衡，存在城乡、区域和行业的制度性分割问题，不同群众之间养老待遇水平、政府投入等差异较大，基本养老保障水平偏低，多支柱养老保障体系尚不完善等问题，同时，近年来多次有媒体报道一些省市养老金入不敷出的现状，让人们不禁对养老制度表示担忧。

从20世纪70年代开始，计划生育政策的全面推行，使我国的家庭规模不断缩小，“四二一”结构的家庭不断增加，已经成为我国目前主要的家庭结构。

两个孩子需要共同赡养四位老人以及抚养一个孩子，对当今的年轻人而言无疑是压力巨大的。

二、国内外研究现状
“以房养老”最早起源于荷兰，现多以住房反抵押贷款形式存在于许多西方发达国家。

纵观国外关于“以房养老”的相关文献，我们发现国外更多的是对于“以房养老”所涉及或相关联的专业领域有着较多、较全面的研究。

中国与其他发达国家相比，对于“以房养老”仍处于探索阶段，理论和实践的研究
均起步较晚。

我国学者开始逐渐研究住房反向抵押贷款是从20世纪90年代开始，最早引入反向抵押贷款的学者是曾祥瑞、胡江涛，他们较为详细地介绍了美国住房反向抵押贷款养老模式的贷款要素、种类、贷款市场情况、贷款风险及防范对策。

在文章的最后总结到，虽然住房逆抵押贷款存在消费者知晓度底，成本费用高，参与机构少，专门的会计处理方式及对消费者保护法规不完善等问题。

①
浙江大学柴效武教授从我国人口老龄化问题日益严重、“四二一”家庭大量出现、家庭空巢化日益加剧和我国社会保障体系尚不健全等方面论述了反向抵押贷款在我国开展的迫切性，从大部分家庭拥有独立产权住房，金融法规的完善与出台能够起到联结住房与养老的纽带的功用，各项相关法规制度不断建立健全为反向抵押贷款的推出提供了法律保障，以及居民思想观念的改变使他们能够较快地接受这一新型养老模式等多个方面论述了反向抵押贷款在我国的可行性。

②
李智芬认为，住房反向抵押贷款可以在社会养老问题上实现老年人与青年人之间的代际双赢，可以改变理财观念，体现“财富为人服务”而不是“人为财富服务”，同时有利于激活沉淀资产促进经济发展。

③
三、研究目的和意义
（一）研究目的
目前我国养老问题逐渐凸显，家庭养老和社会养老的负担不断加重，在这种状况下,我们应当在不断提高原有养老保障的同时积极开拓养老的新渠道，不断完善养老方式。

我国近年来提出的“以房养老”模式，可以在一定程度上缓解养老难的问题，为我国养老保障提供新的思路。

为了了解和探索“以房养老”政策在中国的可行性，是否适应中国现有的国情以及能否发挥应有的作用，因此通过史密斯政策执行模型对我国的“以房养老”政策进行研究与分析。

（二）研究意义
①曾祥瑞，胡江涛.住房逆抵押贷款研究[J].中国房地产,1995,6:61-64.
②柴效武.反向抵押贷款在我国开办的迫切性和可行性的评析[J].城市,2008,1:61-64.
③李智芬.以房养老:加固养老保障[J].时代金融,2006,8:129-130.
1.缓解有房老年人的经济困难
自1980年邓小平同志提出住房商品化的房改构想，1988年开始分期分批推行房改实施方案到1994年国务院下发房改决定再到今天，拥有自主产权住房的城市老年人比例不断上升。

在这样的一个前提下，“以房养老”政策作为养老方式的一种补充，给予有房老年人一种新的选择，可以在一定程度上缓解养老资金不足的困境。

2.减轻子女养老的压力
计划生育政策使我国家庭规模不断缩小，随着老年人医疗和生活的开支不断加大，青年人的养老负担也日益加重。

“以房养老”政策增加了老年人的收入，房屋反向抵押所得的资金很好的填补了老人的日常开支，这在很大程度上减轻了子女的养老经济负担。

3.推动不同行业之间开展合作
对于银行业，保险业，房地产等多个部门而言，“以房养老”政策的提出为其提供了一定的机会，在国家政策的引导和鼓励下，不同行业之间相互合作，不断加强各部门的业务往来和经济联系。

四、史密斯政策执行模型
如何正确地制定和如何有效地执行公共政策，一直以来是备受关注的问题。

各国政策研究者从各个不同角度研究影响公共政策执行的因素，政策执行模型对政策执行过程中相关重要因素彼此之间的关系进行了理论上的概括与总结。

但对于公共政策的研究重点大多数集中在如何制定理想化的政策，以及如何优化政策规划及分析的方法，而史密斯政策执行模型更多的从目标群体、执行机构及环境因素方面对政策执行的影响进行了分析。

美国学者史密斯（T.B.Smith）在《政策执行过程》一书中提出了公共政策执行过程的模型，称为“史密斯模型”。

史密斯模型包括四大因素：理想化的政策、执行机构、目标群体以及环境因素。

同时，各要素之间也相互作用，共同影响着政策的执行效果。

图1-1史密斯政策执行模型①
运用“史密斯模型”从“以房养老”政策的理想化政策，执行机构，目标群体，环境因素四个方面进行分析，可以在满足系统整体性的前提下，将政策执行中的要素进行个别和综合的分析，更好地解决政策执行中的实际问题，促进政策的实践意义。

五、“以房养老”政策执行的因素及问题分析
依据史密斯模型有关政策执行研究的方法，将“以房养老”政策执行划分为四个变量进行分析，通过对这四个变量的分析及之间的影响效果，来研究“以房养老”政策在我国的可行性。

（一）理想化的政策
史密斯模型中理想化的政策，指合理、正确的政策。

“以房养老”在我国首次进入人们的视野、引起人们的重视是在2003年，时任中国房地产开发集团总裁孟晓苏曾提议设立“反向抵押贷款”保险。

但目前为止，我国“以房养老”政策尚未有具体的规定，由于牵扯的部门较多，需要不同部门和机构共同制定具体的政策和细则才可能得到开展。

对于该政策中所涉及到的房屋产权，老年人的寿命，房屋价格等具有不确定和较大变化的因素，保险机构和金融领域对此普遍担忧，虽然“以房养老”可能会给这些机构带来一定的经济利益和混业经营的机会，但由于不可控的因素太多，目前大都持观望态度。

“以房养老”是为缓解
①Thomas B. Smith. The Policy Implementation Process[J], Policy Sciences4(1973):197-209
当今我国社会的养老压力，作为现有养老保障政策的补充而提出的，是一种新模式的尝试和方法上的创新。

尽管目前已在北京、上海、南京等城市逐步开展试点工作，但由于该政策属于涉及私人物品的政策，政策所适用的人群具有局限性——有房的穷人，使用该政策所需达到的标准较高、条件较复杂，使民众对于该政策更多的是讨论和观望，正真参与和实践的人少之又少。

通过以上分析我们可以看出“以房养老”政策有着良好的制定初衷，虽然开始进行试点工作，但尚未有有力的法律法规来为该政策的运行保驾护航。

保险业和银行业属于不同的行业，开展跨行业的混业经营同样需要有关的法律法规予以约束和指引方向。

在缺少完备法律制度的前提下开展“以房养老”的工作，为各个部门业务的开展和政策的良好运行都增加了难度。

（二）政策执行机构
政策的执行机构包括政府机构中负责政策执行的组织。

“以房养老”政策实际上是政府出台相关的规定和法律条文，并对老年人和涉及的相关部门与相关行业进行鼓励与引导。

政策有效开展的前提是拥有完备的法律条文和规章制度为其保驾护航，但就当前情况而言，虽然“以房养老”得到了政府部门的批准和支持，试点方案也已进入商讨和确定阶段，但原定于2014年第一季度公布的实施方案迟迟没有公布。

“以房养老”在真正实施的过程中需要住建、民政、财政等多部门的配合，单独靠某个部门的单独运作肯定肯定会有障碍。

除了执行机构的操作难度，各保险、银行机构的信誉也是影响“以房养老”政策能否顺利开展的重要因素。

目前，我国市场上还缺少成熟、专业化的商业机构来开展这一业务，毕竟该政策属于涉及私人物品的政策范围，如何保障老年人在将房屋抵押贷款之后权益能够得到保障，相关机构在支付能力不足时如何保证养老，如何提供更好的养老服务，这些都都需要政府机构予以设计和解决。

虽然“以房养老”政策的制定和实施面临着一定的困难，我国在此之前也没有相关的经验，但该政策的制定初衷是顺应我国当前养老负担不断加重的现状，是符合我国发展前景，也是被政府有关部门所看好的，在制定和实施方面可参考国外较为成熟和成功
的经验作为参考。

（三）政策的目标群体
政策的目标群体受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体。

目前我国60岁以上的老人约有1．94亿人，据估计2050年将突破3亿人，这意味着约4个人中就有一位老人，养老压力可想而知。

“以房养老”政策对于缓解社会和子女的养老压力，给予老年人更多的资金和更好的生活保障可以起到一定的作用。

它并不是一种全民性的养老政策，也不是对养老保障体系的代替，而是对现有养老保障体系和养老方式的一种补充。

真正适合“以房养老”是拥有产权房的老年人。

这部分老年群体大都文化知识水平不高，对于新鲜事物的接受程度不大，对于要把居住的房屋抵押出去以此来换取养老金的方式充满疑虑，担心赔了夫人又折兵。

对于很多老年人而言，很少会愿意把自己奋斗一辈子的成果交给银行。

所以，取得更多人的认同和接受，是“以房养老”政策在我国顺利开展下去的前提条件。

（四）政策环境
政策环境是指影响政策执行和受政策执行影响的要素，包括政治的、经济的、文化的、历史的。

随着我国人口老龄化速度不断加快，养老问题也得到国家和人民也越来越多的重视，近几年，国家不断扩大养老保险制度覆盖面，填补城乡养老保险制度的空白。

在这样的一种社会背景下，“以房养老”作为一种现有养老保障制度的补充而被提出。

虽然我国经济不断飞速发展，但由于人口众多，地区发展不平衡，导致我国在养老方面的公共财政投入有限，这预示着我们要寻求现有养老方式之外的其他方法，来缓解当下社会和子女的养老压力
在“以房养老”政策的实施过程中，传统文化的影响对该政策的推行造成了一定的阻碍。

中国的传统观念是“养儿防老”，老年人都想把财产留给子女，尤其是作为财产象征的房屋，更是习惯性地留给后代，这也是中国传统家庭文化的体现。

另外，在很多
子女看来，老人把房子留给子孙也是天经地义的事情，因此许多老人不愿以牺牲亲情来换取年老时相对富裕生活的。

①
六、我国“以房养老”政策试点的案例分析
（一）国内首个案例：汤山留园养老公寓
1.案例详情
2005年4月初，江苏省南京市汤山留园养老公寓，推出了一套“以房换养”的操作方案，被人们称作国内“以房养老”的首次尝试，引起了多方关注。

但是两年之后据相关媒体报道，从南京民政部门了解到该养老公寓即将进行工商注销。

汤山留园养老公寓保留老人对房产的所有权，将自有的房产使用权让渡给老年公寓，除为签订协议的老人提供日常的养老看护外，留园老年公寓还许诺可按医保的标准，负责老人的医疗支出费用。

②而留园养老公寓通过对老年人房产的经营，主要是房产出租获得收入维持入住老人的生活费及部分医疗费用的支出，在老人过世之后，房产的所有权则归养老公寓所有。

汤山留园公寓进行了“以房养老”的尝试，但最终由于各种原因最终并没有老人与该公寓订立“以房换养”合同。

2.案例分析
运用史密斯政策执行模型的四个要素进行分析，南京汤山留园养老公寓进行的“以房养老”试点失败主要有以下几点原因。

（1）缺少“理想化政策”的支撑
南京汤山留园养老公寓的尝试是在2005年，而“以房养老”政策在中国的首次提出是2003年，两年的时间内国家没有出台任何指令和文件，“以房养老”在政策支持上尚处于一片空白的状态。

在这样的背景下，汤山留园养老公寓的尝试孤立无援，必将已
①刘楠楠.“以房养老”模式在中国受挫的原因及其政策建议研究[J].劳动保障世界(理论版), 2013, 6:185-186.
②尹娟.作为一种新型养老模式以房养老会否水土不服[N]. /a/20071009/00116
1.htm,2007-10-09.
失败而告终。

（2）缺少政策执行机构的配合
一项政策的落实与实施与领导者的指引和各部门之间的密切配合是息息相关的。

“以房养老”会涉及到银行、保险、地产等多个部门和机构，而养老系统本身需要巨大的资金支撑，资金链的运作是“以房养老”顺利运行的必要保证。

（3）目标群体对政策缺少认同感
政策执行效果的好坏，很大程度上取决于政策作用目标的反应。

汤山留园养老公寓的试点没有在当地进行广泛的宣传，同时又因为2005年时国家在“以房养老”上也未明确的表示支持与鼓励，使得人们对于该政策没有认同感。

另外，由于作用的目标群体具有一定的局限性——南京有房的老年人，这样的一部分群体愿意并且接受汤山留园养老公寓“以房换养”项目的人数就更加少了。

（4）实施的环境阻碍政策执行
史密斯政策执行模型的政策环境因素包括了政治，经济，文化和历史条件。

在汤山留园养老公寓的案例中，受到文化条件的影响比较大。

虽然南京的经济发展还可以，人们对于新鲜事物的接受度也不低，但作为“以房养老”的目标群体，老年人受传统观念和对执行机构不放心双重因素的影响，不愿将房屋进行抵押来换取养老保障。

将财产留给子女和养儿防老的传统理念让很多年轻人和老年人不会采取通过吧房子抵押换取养老金的方式。

这样在思想上的一个巨大障碍使汤山留园养老公寓“以房换养”项目成功的可能性微乎其微。

(二)国内“以房养老”第一人
1.案例详情
成都的钟大爷被媒体称为“以房养老第一人”。

与当地社区管理机构签订协议后，由社区安排人员照顾钟大爷，管好他的衣食住行，帮其看病就医。

①在记者采访中钟大
①成都以房养老第一人称后悔：自己的钱都难支[N]./n/2014/0222 /c1001-24434125.html,2014-2-22
爷表示，签订协议后他的生活质量并没有得到明显改善，自己的钱也很难支取。

但是社区却并不这么认为，社区表示帮钟大爷进行了住房赔偿、“公改私”等手续，同时社区为钟大爷做了专账，每笔收入和开支都有详细记录。

2.案例分析
该案例中所涉及的协议目前仍处于履行状态中，对于社区钟大爷虽有牢骚，但是他表示日子过一天算一天，反正也习惯了，并未打算撕毁与社区的协议。

虽然社区管理者并没有把照顾钟大爷当做“以房养老”的尝试，但该事件被报道后人们都习惯称钟大爷为我国“以房养老”的第一人。

在本案例中，钟大爷会感觉后悔的主要原因有二。

一是政策的执行机构较为单一。

“以房养老”更多的可以被看做是一门“生意”，是由多家金融机构相互合作而成，而社区并没有较多的资金，资金链随时可能出现问题，导致无法兑现承诺。

社区资金的紧缺使钟大爷并未感觉生活质量与之前相比有较大改善。

二是缺少理想化政策的支持。

对于“以房养老”，无论是参与机构还是目前群体，国家目前都没有出台统一的政策规定，这就导致在协议履行的过程中，无论是钟大爷还是社区均处于没有相关法律可以依据的状态，对双方而言缺少必要的保障。

七、结论及讨论
在我国人口老龄化的背景下，家庭养老的负担不断加重，“以房养老”作为现有养老方式的补充，是一种探索和新思路的运用。

通过史密斯政策执行模型对我国“以房养老”的现状进行分析我们可以发现，在该政策的制定和实施过程中的确面临着一些困难，而这些困难是影响“以房养老”政策可行性的主要障碍。

政策执行模型的四个要素，无论在哪个方面都存在着不确定的因素，都对政策的实施多多少少产生着阻力。

“以房养老”能够顺利实施，前提是要有明确的政策出台，并且要有相关的法律进行规范与提供保障，只有在法律完备和政策支持的情况下，该养老方式才能拥有较为坚强的后盾支撑。

与此同时，由于该政策所涉及的领域和部门较多，不同行业之间的密切
配合是该政策得以顺利实施的关键，而就中国目前已实施的试点来看，绝大多数参与机构过于单一，能力有限，风险过高，大大降低了成功的可能性。

另外，每个国家都有不同的国情与文化，虽然该政策在国外有较成功的案例，但是中国的国情和文化传统不容忽视。

将房屋留给儿女和养儿防老的传统观念成为老年人这个政策目标群体参与其中的主要障碍。

我认为，我国的“以房养老”要想成功，既要学习国外经验，又要使政策本土化，既要出台完备的政策制度，又要加强不同机构间的协调与配合。

在具体实施之前，还有很长的路要走。

参考文献
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