我国政府采购管理模式及运行机制分析

我国政府采购管理模式及运行机制分析
摘要：本文立足于市场经济，以招标代理的角度对政府采购的管理模式与运行
机制进行了论述及分析，探讨了其中不足之处。

旨在相关部门能够从问题入手，
对存在的问题进行改革，改变我国政府采购单价高、效率低的现状。

关键词：政府采购；采购管理；运行机制
引言：数字经济背景下，政府采购受制度、管理、结构等多种因素的影响，已不
能很好的适应现有社会条件，采购进程中表现出采购价格昂贵、采购进程缓慢、
商品质量较差等问题，影响了政府工作的顺畅展开，政府采购的管理模式与运行
机制继续更新。

1 我国政府采购管理模式分析
1.1 我国政府采购模式
我国政府常见的采购模式有两种：第一为工程量清单，即通过清单的模式创
造一个平等的竞标环境，基本内容包含分部分项工程量清单、措施项目清单、其
他项目清单、规费税金清单等；第二为招投标模式，包含公开招标与邀请招标两
种形式，是一种吸引大量人群而后择优成交的商品交易行为。

其本质为追求低价、高质量。

我国政府体系下不同的采购项目由不同的部门管理，如工程建设项目管理权
限在发改委手中，而药品类采购管理权限则集中于卫生部门[1]。

同时，我国采购
相关法律并未规定政府采购行为直接负责的机构。

我国政府采购模式多带有较为
鲜明的地区特征，不同省市均采用不同的采购方案，大体可划分为四种：第一种
是以上海为代表的建立与行政机关无从属关系的集中采购机构；第二种是以北京
为代表的政府机构某个部门专门负责集中采购；第三种是以浙江省为代表的将集
中采购纳入国有资产交易行为统一管理；第四种是由多家社会中介组织分别完成。

不可否认的是，这四种采购模式对于地区政府采购成效的正面意义远大于负面，
但从长远角度来看，政府采购的权威性始终无法形成，不利于政府采购的长期发展。

针对我国现有政府采购模式而建立的采购管理模式主要可划分为两种：
1.2 严格分散管理模式
在管理模式探讨进程中，必须要明确的点是，我国没有采购管理专业部门，
政府采购监管权限归财政部门所有，行为管理由地区政府负责。

严格分散管理模式从字面意识上理解，是完全分散的管理模式，即政府采购
行为中各个分支机构，完全独立运行，拥有独立的人事、财务、事业部门，机构
运行受政府部门影响较小，不同责任的采购机构相互影响较小。

严格分散管理模式可以理解为我国财政分级制度在市场中的体现，是采管分
离制度的极端发展结果。

其在采购进程中，由于自身具备完全独立的结构，其行
为受外部因素干预较小，策略制定较为灵活，可以依据地区情况及市场情况针对
性的完成政府采购任务，是采购主体主观能动性价值的高度体现。

独立的管理机构还意味着其在人事管理进程中受政府条例影响较低，可以采
取更加市场化的激励手段，员工工作积极性更高，采购任务完成的效率更高。

从市场角度分析，严格分散管理最大的优势在于其采购任务执行进程中可以
在一定程度上忽略政府的指令，即在必要时，其可以通过完全市场竞争的手段来
完成采购任务，采购机构决策进程中不必承受政府压力，采购行为更加高效。

但过于独立的结构带来的是各个机构管理较为困难，除采购任务外，政令下
达难度较高，无法在政府采购行为中形成统一的制度与标准。

同时，独立的机构
运行机制也导致政府采购丧失了本应具有的大客户优势，议价权与全局统筹能力
明显降低，优势资源利用效率较低。

1.3 区域分散管理模式
区域分散管理模式是相对于严格分散管理模式而言，可以理解为不完全的分
散管理。

其不完全主要体现在，政府会在设立市级集中采购机构，而在市级以下
的区域依旧严格按照分散管理的模式进行[2]。

区域分散管理模式在我国使用范围较小，仅在安徽等少数几个区域中应用。

该种模式是在严格分散管理模式的基础之上发展而来，期望通过较为系统的管理
结构实现公共资源的统一调度。

但从管理结构角度进行分析，区域分散管理模式
中的结构仍不够完善，仅由公共资源管理统一划分采购任务，结构过于简单，存
在一定的制度风险。

不可否认的是，相较于严格分散管理，区域分散管理在资源统一调度层面有
着较为明显的效果。

其通过严格的采购任务下达流程实现了公共资源的统一调度，政府机构在采购行为中的话语权明显提升，各级采购部门必须按照政府的指令统
一开展采购，真正将政府采购的规模效应发挥出来，对于政府采购议价权的提升
有重大帮助。

此外，畅通市、区交流渠道与政府指挥通道避免了严格分散管理模
式中，对于采购主体自身决策能力的过度依赖，为政府采购行为提供基础成效保障，为公共资金使用社会效益的扩张提供了基础。

但需要明确的是，区域分散管理模式中，采购主体的权限被限制较为严重，
很多地区性问题无法得到针对性解决，除市级管理机构外，各级人员在采购行为
中权限过小，员工及采购主体的主观能动性难以发挥，政府采购的效率会出现一
定程度的下降。

同时，区域分散管理模式的主要目的为以完善的结构实现资源统
一规划，但现有方案仅是将结构问题向下级部门压缩，省、市级问题得以表面解决，但地区性问题被搁置，未得到彻底解决。

2 我国政府采购运行机制分析
政府采购模式与管理制度不断发展变迁，但对其深层运行机制进行分析，不
难发现的是，我国政府采购运行机制自建立起，就未发生过本质性的改变，虽然
相关制度有所完善，参与部门有所增多，但其运转流程仍与96年建立的模式有
高度相似性[3]。

2.1 计划机制
计划机制主要指政府采购行为的采购项目、采购数量、采购资金、采购时间、采购执行部门等一切与政府采购行为相关的规划。

可以说，除采购主体外，所有
政府采购行为的直接参与部门都是在制定计划与完善计划。

计划是政府采购开展
的前提条件与行动纲领，是政府采购工作效率与成果的基础保障。

行政事业部门将自身运营所需的各种物资进行统一汇总，并制定总体采购项目，依据市场情况确定采购预算，编撰出采购计划的基础模型。

而后，对采购计
划进一步完善，包括政府采购组织形式、资金交付形式、采购方式等。

通过完善
的采购计划实现公共资源的统一管理，避免了各级部门运营进程中无计划采购行
为或者横向关联部门之间的重复采购行为，对于公共资源使用效率的提升有重大
价值。

2.2 组织机制
组织机制即确定在政府采购进程中，不同部门所担负的不同责任，确保采购
行为稳定、有序的展开。

组织机制的完善可以在政府采购进程中形成较为有效的
牵制结构，保证各级部门及人员严格按照已有计划与制度开展工作，对于员工不
规范行为的约束与政府采购最终的成效有重大价值。

在我国法律及制度体系下，
组织机制中明确的是财政部门担任政府采购中的监管角色。

但与其它国家的监管
工作不同，我国财政部门在监管工作权利行使的方式较为多样：首先，其是采购
计划的审批部门，在采购项目与采购责任人决定中有较大的话语权；其次，其会
参与采购计划中采购资金的确定，对于资金使用有着直接权利；最后，其负责对
采购结果进行查看，甚至要处理部分政府采购申诉案件。

该种模式虽然确保了政
府采购监管的有效性，有效避免多种风险的产生，但在权利执行进程中，财政部
门自己审批自己，许多制度上的漏洞得不到解决，政府采购的专业性难以保障。

2.3 协调机制
协调机制是一项经济行为中所必须的机制。

可以说，在现代市场背景下，所
有交易行为与经济管理行为的本质都是协调，政府采购也不例外。

其从计划的制定、实施，到监管都是在对采购中不同对象的权限及利益进行协调。

但较为遗憾
的是，我国现有采购运行机制中，协调机制处于空白状态。

所有行为都以相关法
律作为直接解决依据，这种机制的必然结构为政府采购进程中各个部门之间权责
冲突普遍存在，且解决难度较高，政府采购管理工作长期维持在基本运行状态，
效率的提升均较为困难。

2.4 控制机制
我国政府中保有一套较为完善的控制机制，其具备在各个政府项目中推广使
用的可能。

政府采购工作的控制机制是从这套通用机制中演变而来，其具体内容
为分别对执行主体与监管主体进行控制。

执行主体中的计划制定由人大控制；政
府采购中的市场行为由审计部门控制；纪检与监察部门会对监管主体控制，但当
执行主体出现法律层面上的违规行为，纪检与监察部门将同样会介入调查。

2.5 现行机制的问题分析
第一，局部监管缺位，无论在何种管理模式下，政府采购的市场行为主体都
处于自我控制状态下，缺乏必要的监管机制，其行为的规范性得不到保障。

第二，计划制定随意，我国各级行政单位在采购计划制定进程中多为在往年
计划基础上稍作更改，只要自身运营没有受到影响，闲置公共资源是否被浪费不
在考虑范围内。

第三，权责分配出现问题，具体表现为实际物资采买权利掌握在采购人手中，而制度层面的责任主体是集中采购机构，这也就导致了控制机制落实难度较高，
政府采购的规范性得不到保障。

结论：我国政府采购管理模式与运行机制经过了长时间的发展与完善，得到了长
足的进步，管理体系与运行机制已能支撑政府采购的进一步发展，但其中仍存在
多种问题，需要相关部门及人员继续努力，进一步完善管理体系与运行机制。

参考文献：
[1]王春和.财务管理视角下的政府采购问题研究[J].中外企业家,2020(11):62.
[2]高双鹤.对当前政府采购档案管理工作的思考[J].财经界(学术版),2020(06):3.
[3]沈桑阳.落实深改精神压实主体责任推动政府采购科学发展[J].中国政府采
购,2020(03):29-32.。