怀宁县皖河生态农业有限公司、怀宁县自然资源和规划局其他行政管理二审行政判决书

怀宁县皖河生态农业有限公司、怀宁县自然资源和规划局其
他行政管理二审行政判决书
【案由】国家赔偿行政赔偿一并行政赔偿其他行政管理
【审理法院】安徽省安庆市中级人民法院
【审理法院】安徽省安庆市中级人民法院
【审结日期】2020.12.14
【案件字号】（2020）皖08行终149号
【审理程序】二审
【审理法官】李明徐珂可汪雨情
【审理法官】李明徐珂可汪雨情
【文书类型】判决书
【当事人】怀宁县皖河生态农业有限公司;怀宁县自然资源和规划局
【当事人】怀宁县皖河生态农业有限公司怀宁县自然资源和规划局
【当事人-公司】怀宁县皖河生态农业有限公司怀宁县自然资源和规划局
【代理律师/律所】张斌安徽振风律师事务所;程大伟安徽文法律师事务所
【代理律师/律所】张斌安徽振风律师事务所程大伟安徽文法律师事务所
【代理律师】张斌程大伟
【代理律所】安徽振风律师事务所安徽文法律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】怀宁县皖河生态农业有限公司
【被告】怀宁县自然资源和规划局
【本院观点】该文件适用于安徽省域范围内的建筑石料矿产勘查，与本案没有关联性，不予采纳。

根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第三十九条的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。

涉案含泥河砂系地质作用形成，具有利用价值，是呈固态的自然资源，虽然金联公司经测试认定砂（土）含泥量过高，不能直接用作建筑用砂，但只能说明其不符合建设用砂的质量要求，并不影响其属于矿产资源的认定。

【权责关键词】行政处罚合法违法罚款管辖第三人鉴定结论质证关联性证据确凿证据不足缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审听证
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【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审法院认定“2016年以来皖河生态公司对流转的沙滩地进行土地整治、改良土壤，以便土地复垦，其土地复垦项目于2016年、2017年均通过了怀宁县土地复垦整理中心的验收”事实不当。

上诉人提交的证据只能证明2016年、2017年石牌镇××村部分集体林地通过了怀宁县土地复垦整理中心的验收，但该林地是否为上诉人租赁的土地，该土地复垦项目是否由上诉人实施，均没有相应的证据证明。

本案争议的焦点是被上诉人对上诉人作出的怀国土执罚〔2018〕19号行政处罚决定是否合法。

【本院认为】本院认为：根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第三十九条的规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。

勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。

违反该法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。

根据查明的事实，本案中上诉人自2017年11月份以来在其承包经营的潘湾组沙滩地存在采挖河砂行为，并将挖出的河砂堆放在石牌镇华帆集团荒废土地上。

被上诉人认为上诉人
在未依法取得合法采矿批准手续的情况下，擅自挖砂行为违法，遂根据上述规定对其作出行政处罚决定。

但上诉人认为其开采的含泥河砂不属于矿产资源，其因土地复垦工程施工而动用砂、土，不属于以营利为目的非法开采矿产，其行为不能认定为上述违反矿产资源法的行为。

关于涉案含泥河砂是否属于矿产资源问题。

国土资函(1998）190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》第一条规定：“根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条‘矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源’的规定，砂、石、粘土及构成山体的各类岩石属矿产资源。

”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》所附的《矿产资源分类细目》将天然石英砂（建筑用砂）列入非金属矿产。

本案中金联公司接受被上诉人的委托，对涉案含泥河砂堆方量进行估算，并出具了两份估算说明书。

经审查，两份估算说明书涉案标的物均为同一物品，其估算结论堆放量40702立方米和含泥量7.29%是一致的，并且均认为“堆场堆放的砂（土）含泥量过高，不能直接用作建筑用砂。

所堆砂（土）不能满足建设用砂质量要求”。

本院认为，涉案含泥河砂系地质作用形成，具有利用价值，是呈固态的自然资源，虽然金联公司经测试认定砂（土）含泥量过高，不能直接用作建筑用砂，但只能说明其不符合建设用砂的质量要求，并不影响其属于矿产资源的认定。

上诉人认为其开采的含泥河砂含泥量过高不是建设用砂，不属于矿产资源的理由不能成立。

关于上诉人在其租赁的皖河村潘湾组开采含泥河砂是否需要办理采矿许可证问题。

根据国土资函(1998）190号《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》、国土资函(1999）404号《关于解释工程施工采挖砂、石、土等矿产资源有关问题的复函》《最高人民法院行政审判庭关于在已取得土地使用权的范围内开采砂石是否需办理矿产开采许可证问题的答复》的相关规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。

“因工程施工”和“就地”是指在工程建设项目批准占地范围内，因工程需要动用或采挖砂、石、土用于本工程建设，目的是鼓励建设单位在建设中充分利用已批准占地范围内的矿产资源，减少
异地开采，以利于保护环境。

但建设单位在上述范围内采挖砂、石、土进行销售或用于其他工程建设项目的，必须依法办理采矿登记手续并缴纳矿产资源补偿费。

本案中上诉人租赁皖河村潘湾组沙洲地从事农业综合开发，虽然其向怀宁县林业局报告准备对该林地进行低效林地改造，但其并未提供怀宁县林业局等相关部门的批准文件，也未提供证据证明其属于上述规定中的因工程需要动用或采挖河砂，用于本工程建设的情形，因此上诉人开采河砂应当依法办理采矿登记手续。

综上，上诉人未取得采矿许可证擅自采挖河砂，违反了矿产资源法的规定，被上诉人对其作出责令停止开采，没收采出的矿产品的行政处罚有事实和法律依据。

另生效的（2019）皖0822刑初174号刑事判决，已经认定上诉人在未取得采矿许可证的情况下擅自开采河砂，并销售给他人，违反矿产资源法的规定，情节特别严重，构成非法采矿罪。

上诉人对该刑事判决未提起上诉。

虽然该刑事判决不是被上诉人作出行政处罚的依据，但可进一步证明上诉人认为其开采河砂非以营利为目的，其行为未违反矿产资源法的上诉理由不能成立。

另需指出的是，根据被上诉人的行政处罚决定记载，其采信的证据有《同发村估算说明书》，但一审审理中被上诉人提交的是《双一村估算说明书》，被上诉人的举证不符合规定。

考虑到一审审理中上诉人已提交了《同发村估算说明书》，二审审理中被上诉人也补充提交了《同发村估算说明书》原件，且金联公司的工作人员已出庭说明其出具两份估算说明书，主要是由于第一份估算说明书记载的堆放地点有误，两份估算说明书并无实质性区别。

据此，被上诉人的举证虽不符合规定，却并不影响其行政处罚决定所认定的事实。

但被上诉人今后应进一步规范应诉行为，依法进行举证。

综上，上诉人要求撤销被诉行政处罚决定的上诉请求不能成立。

一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人怀宁县皖河生态农业有限公司负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-01-26 23:27:36
怀宁县皖河生态农业有限公司、怀宁县自然资源和规划局其他行政管理二审行政判决书
安徽省安庆市中级人民法院
行政判决书
（2020）皖08行终149号上诉人（一审原告）怀宁县皖河生态农业有限公司，统一社会信用代码91340822688145645Y。

法定代表人陈义结，该公司董事长。

委托代理人唐竹南，该公司工作人员。

委托代理人张斌，安徽振风律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）怀宁县自然资源和规划局，。

法定代表人汪传虎，该局局长。

出庭负责人朱家胜，该局党组成员、总工程师。

委托代理人董玉明，该局工作人员。

委托代理人程大伟，安徽文法律师事务所律师。

上诉人怀宁县皖河生态农业有限公司（以下简称皖河生态公司）诉怀宁县自然资源和规划局行政处罚一案，不服安徽省怀宁县人民法院（2019）皖0822行初20号行政判决，向本院提起上诉。

本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

上诉人的委托代理人唐竹南、张斌，被上诉人的出庭负责人朱家胜及委托代理人董玉明、程大伟到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

皖河生态公司诉称：怀宁县自然资源和规划局于2018年10月15日作出怀国土执罚〔2018〕19号行政处罚决定，认定皖河生态公司自2017年11月份以来，在未依法取得合法采矿批准手续的情况下，擅自在怀宁县××××组沙滩地挖砂的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第三款的规定，属违法开采，并处罚如下：1、责令皖河生态公司停止开采；2、没收采出的矿产品。

皖河生态公司认为，首先，该公司已经依法取得涉案地块的土地承包经营权，其因土地整治复垦而动用沙滩地上的砂系因改良土壤的需要，没有将该砂投入流通领域以获得营利。

根据《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产品资源适用法律问题的复函》第二条之规定，皖河生态公司因土地整治复垦而动用砂的行为，不办理采矿许可证，怀宁县自然资源和规划局认定皖河生态公司违法开采，属事实错误。

其次，皖河生态公司取出的砂不属于矿产品，怀宁县自然资源和规划局适用《中华人民共和国矿产资源法》进行处罚，属适用法律不当。

综上，怀宁县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，认定事实错误，适用法律不当，请求依法应予撤销。

一审法院经审理查明：2009年12月28日皖河生态公司与怀宁县××××村反帝组、反修组、永红组、新凤组、跃进组、丰收组（当地俗称潘湾组）等六村民组签订了《土地租赁协议》，流转沙滩地209.14亩用于承包经营，从事综合农业开发。

2016年以来皖河生态公司对流转的沙滩地进行土地整治、改良土壤，以便土地复垦，其土地复垦项目于2016年、2017年均通过了怀宁县土地复垦整理中心的验收。

2017年12月12日怀宁县国土资源局（后变更为怀宁县自然资源和规划局）巡查发现，皖河生态公司自2017年11月份以来在其承包经营的潘湾组沙滩地存在挖砂行为。

该公司将挖出的河砂堆放在石牌镇华帆集团荒废土地上。

经估算，其挖出的含泥河砂堆放量为40702立方米（合50553吨），含泥量为7.29%，原矿价格认证为67565.32元。

该含泥河砂按照ＧＢ／Ｔ14684-2011国家标准若筛选后含泥量小于5%，其质量可满足市场一般需求，符合建
筑类用砂标准，矿种名称可定义为建筑用砂。

据此，怀宁县国土资源局认为，皖河生态公司在未依法取得合法采矿批准手续的情况下，擅自在怀宁县××××组沙滩地挖砂行为违法，遂于2018年10月15日作出怀国土执罚〔2018〕19号行政处罚决定书：1、责令皖河生态公司停止开采；2、没收采出的矿产品。

另怀宁县人民法院生效的（2019）皖0822刑初174号刑事判决书查明事实如下：
2009年12月28日，皖河生态公司与怀宁县××××村潘湾点（反帝组、反修组、永红组、新风组、跃进组、丰收组）签订《土地租赁协议》，合同约定由皖河生态公司租用潘湾点沙洲地（面积约209.14亩）从事农业综合开发，租期20年。

2017年8月1日，皖河生态公司向怀宁县发展改革委员会进行生态农业基地建设项目备案，怀宁县发展改革委员会要求该公司依法办理城乡规划、土地使用、环境保护等相关手续后方可开工建设。

2017年11月份左右，皖河生态公司在未取得采矿许可证以及相关土地使用、环境保护等相关手续的情况下，被告人陈义结、陈义安与陈少华协商约定，皖河生态公司在怀宁县××××村潘湾点租用的约200亩沙质林地交由陈少华进行土地平整及沙土置换开发，并将该地块高于相邻田地的砂全部交由陈少华处理，陈少华支付皖河生态公司400万元综合管理费和200万元保证金，皖河生态公司负责协调政府相关部门的关系。

2017年12月11日，皖河生态公司实际负责人陈义结同意决定后，由陈义安代表皖河生态公司与陈少华签订《皖河村沙地平整工程合同》，合同上加盖皖河生态公司公章。

合同签订后，被告人陈少华明知未取得采矿许可证的情况下仍组织对皖河村潘湾点含泥河砂进行开采，并对外销售，从中获利。

2017年12月13日，怀宁县国土资源局依法责令皖河生态公司立即停止非法采砂行为，并送达《责令停止违法行为通知书》。

之后，皖河生态公司及被告人陈少华仍继续非法开采。

2018年4月份左右，被告人陈少
华将潘湾点挖取的含泥河砂装运至怀宁县石牌镇华帆集团旁边进行堆放，并安装分砂机进行砂土分离，将分离出来的河砂对外销售，直至2018年10月份左右结束。

期间，怀宁县国土资源局于2018年5月28日对皖河生态公司非法开采行为进行立案调查，于2018年9月29日向皖河生态公司送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，责令该公司停止开采、没收采出的矿产品。

2018年10月17日，怀宁县国土资源局对皖河生态公司送达《行政处罚决定书》。

2019年3月12日怀宁县国土资源局将没收的含泥河砂以1894690元价格拍卖。

2018年1月至2018年10月，被告人陈少华将开采的河砂对外销售，共获利人民币1055901元。

2017年11月至2018年4月，被告人陈少华依据合同向皖河生态公司支付保证金200万元、综合管理费60万元。

2018年5月23日，经安徽金联地矿科技有限公司(以下简称金联公司）鉴定，堆放在华帆集团旁边的含泥河砂堆方量为40702立方米（54134吨）。

2019年5月9日，经安徽省地质矿产勘查局311地质队鉴定，开采的含泥河砂为非金属矿产中的天然石英砂。

2019年5月31日，经怀宁县价格认证中心认定，开采的含泥河砂共价值人民币1735990元。

一审法院另指出需要说明的问题：1、怀国土执罚〔2018〕19号行政处罚决定书认定违法事实发生地点为怀宁县××双一村××组。

经核查，石牌镇××村无潘湾组，潘湾组实属石牌镇皖河村。

2、关于皖河生态公司采出的含泥河砂堆放地点，双方当事人提供的证据发生矛盾，皖河生态公司提供的证据证明是在石牌镇××××村，怀宁县自然资源和规划局提供的证据证明是在石牌镇××村，询问笔录中皖河生态公司陈述堆放地在华帆集团荒废地上。

但双方估算结果40702立方米（合50553吨），含泥量为7.29%意见一致。

一审法院认为：一、《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款规定：
“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。

”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款规定：“设区的人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理，依法保护探矿人、采矿权人的合法权益。

”据此，怀宁县国土资源局具有对本行政区域内未取得采矿许可证擅自采矿行为具有法定监督管理职责。

二、皖河生态公司采挖含泥河砂行为是否违法问题。

皖河生态公司于2017年11月份以来至其被行政处罚之间，在其承包经营依法取得土地使用权的怀宁县××××组采挖含泥河砂。

对此采挖河砂行为是否需要办理采矿许可证，怀宁县国土资源局未针对性提供相关法律、法规、规章及相关规范性文件、批复、解释依据。

《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（1998年8月12日国土资函190号）规定：一、根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”的规定，砂、石、粘土及构成山体的各类岩石属矿产资源。

二、建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。

三、需异地开采砂、石、土用于上述公益性建设的，应按规定办理采矿许可证，矿产资源补偿费原则上应按法规规定酌情减免。

四、凡以营利为目的开采上述及其他矿产资源的单位、个人，均应按照矿产资源法及其配套法规的有关规定办理采矿登记手续，领取采矿许可证；矿产品均应按照《矿产资源
补偿费征收管理规定》的相关条款缴纳矿产资源补偿费。

五、其他类似情况可参照本文件精神办理。

《最高人民法院行政审判庭关于在已取得土地使用权的范围内开采砂石是否需办理矿产开采许可证问题的答复》（〔2006〕行他字第15号）答复精神亦是建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，无须办理矿产开采许可证及缴纳资源补偿费。

皖河生态公司采挖出的含泥河砂已经本院生效的刑事判决书认定，其部分已经对外销售，进入了流通领域。

因此皖河生态公司采挖含泥河砂的行为并不符合上述两份文件规定的情形。

其行为不仅违法且已被生效刑事判决书认定为犯罪。

综上，一审法院认为，怀宁县国土资源局于2018年10月15日作出的怀国土执罚〔2018〕19号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回皖河生态公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由皖河生态公司负担。

上诉人上诉称：一、一审判决认定金联公司出具的两份估算说明书虽然名称不一致,实际的涉案标的物均为同一物品，上诉人没有异议。

被上诉人委托金联公司出具的第一份估算说明书《怀宁县石牌镇××××村含泥河砂堆放量估算说明书》（以下简称《同发村估算说明书》）中明确阐述了涉案含泥河砂不符合建筑用砂标准。

由于该结论被上诉人不能作为行政处罚的证据使用,被上诉人不得不再次委托金联公司出具第二份估算说明书即《怀宁县石牌镇××村含泥河砂堆放量估算说明书》（以下简称《双一村估算说明书》）,未对涉案含泥河砂做出结论,仅仅对堆方量进行了计算。

被上诉人行政处罚决定书载明的证据显示为第一份估算说明书。

被上诉人要求金联公司于2019年3月18日作出了《双一村估算说明书》补充说明，案件经过被上诉人移送追究刑事责任后,怀宁县人民法院作出了（2019）皖0822刑初174号刑事判决书。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定，金联公司于2019年3月18日作出的补充
说明，系行政行为作出后收集的证据,不能作为认定被诉行政行为合法的依据。

同理,上述刑事判决也是在被诉行政行为作出后形成的证据,也不能作为涉诉的行政行为合法的依据。

一审法院以行政行为作出后形成的证据认定涉诉的行政行为合法，属于认定事实不清。

且在本案一审过程中,被上诉人未提交第一份估算说明书。

二、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条规定，对被告在行政程序中采纳的鉴定结论,原告或者第三人提出证据证明有下列情形之一的，人民法院不予采纳：（一）鉴定人不具备鉴定资格；（二）鉴定程序严重违法;(三)鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。

被上诉人就同一标的物进行了两次委托鉴定,对上诉人有利的鉴定结论不采纳,而采用了不明确的鉴定结论作出行政行为,属于认定事实不清。

三、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条第二款规定，矿产资源的矿种和分类见本细则所附的《矿产资源分类细目》。

新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。

上述条款系对于属于矿产资源法管辖的矿产资源进行的准确定义,且说明了不属于《矿产资源分类细目》的新矿种报国务院批准后公布。

涉案含泥河砂被定义为《矿产资源分类细目》中天然石英砂中的建筑用砂,适用的标准为GB/T14684-2011，该标准的术语和定义3.1天然砂的定义及后续的含泥量标准均有严格的要求。

涉案含泥河砂已被金联公司鉴定为“不符合该建筑用砂标准”。

经过筛选后就不能定义为天然砂,更不能定义为天然石英砂,不在《矿产资源分类细目》内。

故此,涉案含泥河砂不应当受矿产资源法来调整，上诉人的行为就不能认定为违反矿产资源法的行为。

被上诉人作出的处罚决定适用法律错误。

综上，一审判决认定事实不清,适用法律错误。

请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处罚决定。

被上诉人答辩称：一、关于行政程序中证据采信问题。

答辩人在对上诉人行政处。