27178640_欧盟碳边境调节机制及对中国的影响

Vision
作为一项欧盟推出的单边机制，人们冠之“碳关税”之称谓，但CBAM的现有方案并不可称为关税。

碳边境调节机制与既定成型的世界贸易组织规则框架存在融合上的一些障碍，然而凡事非绝对，全球气候治理的背景之下对于贸易规则的解释已悄然改变，多边贸易协定、区域协定对于环境因素的重视亦反映出气候环境治理已逐渐成为国际共识。

欧盟碳边境调节机制及对中国的影响文＝倪受彬 马一鸣
作为《欧洲绿色协议》的核心部分，CBAM机制的推出除了促使欧盟内部工业体系内部逐步“去碳化”外，亦将强制性要求非欧盟地区国家和地区的经济体的企业承担与欧盟内部企业
同等的碳排放成本，具有明显的保护欧洲工业意图。

作为一项欧盟推出的单边机制，虽然人们
冠之“碳关税”之称谓，但CBAM的现有方案并不可称为关税。

故从目前来看新鲜出炉并且站
在“道德制高点”的碳边境调节机制与既定成型的世界贸易组织规则框架存在融合上的一些障
碍，然而凡事非绝对，全球气候治理的背景之下对于贸易规则的解释已悄然改变，多边贸易协
定、区域协定对于环境因素的重视亦反映出气候环境治理已逐渐成为国际共识。

2021年7月14日，为了保证《欧洲绿色协议》在未来的实现，欧盟委员会正式向欧盟理事会和欧洲议会提出了Fit for 55（承诺在2030年底温室气体排放量较1990年减少55%）的一揽子气候
计划，其中就包括碳边境调节机制这一立法议案。

作为一揽子计划中影响最大、最受世界各国
关注的碳边境调节机制，又称“碳关税”（以下简称CBAM），欧盟指出这项机制的出台是为了
防止“碳泄漏”。

欧盟在此碳排放治理方面目前走在世界的前列，早在2005年欧盟碳排放权交
易体系（EU-ETS）便已经启动，是世界上参与国最多、规模最大（直到中国2021年推出全国性
碳市场）、最成熟的碳排放权交易市场。

根据世界银行的报告，欧盟碳排放权交易体系目前覆
盖了全球3.2%的温室气体排放量；2007年，欧盟又提出了“20-20-20”目标 ；2011年欧盟就制
定了2050能源路线图。

立法背景：欧盟为什么要推出CBAM
所谓“碳泄漏”，其原理在于如果一个国家或者地区的温室气体排放政策导致该国家/地区工业生产成本上升，这就会导致其他排放政策较为宽松的国家/地区获得贸易上的成本优势，在
对于工业产品需求总量维持现有水平的情况下，部分“高碳”或者“碳排放敏感”行业的生产活动便会转移至碳排放要求较低、碳价格较低的区域，从而使采取严格气候政策的国家遭受损失，但从全球整体来看并未产生任何的环境效益。

欧盟的“碳泄露”担忧主要原因在于两个方面，其一是目前国际上实施或者计划实施碳排放权定价市场机制的国家或者地区数量仍处于较低水平，根据世界银行发布的Carbon Pricing Dashboard，截至2021年，目前全球实施碳定价体系的国家/地区共有65个，包括欧洲经济区（欧盟27国加上冰岛、列支敦士登以及挪威）、中国、日本以及韩国等世界主要经济体均已启动区域内碳定价，这些碳市场总共覆盖了全球21.5%的温室气体排放，然而这远远不够，世界最大经济体美国虽然紧随欧盟在参议院、众议院提出了FAIR法案以确定美国企业在未来所应承担的环境合规成本，但目前却仍未有任何启动碳定价市场迹象。

其二是目前除了欧洲经济区的EU-ETS以外，其他国家或者地区的碳定价市场仍然不够成熟，在碳排放权价格和成交量上与EU-ETS存在较大的差距，此外各国的碳交易体系各自独立，比如欧洲经济区的EU-ETS仅仅适用于其组织内30个国家的生产所产生的温室气体排放，而日本的碳税则只针对日本境内企业的生产活动。

立法过程：通过和实施时间表以及立法变数
欧盟对于“碳泄漏”问题的关注由来已久，欧盟在2005年正式启动EU-ETS以后，出于对“碳泄漏”的关注，欧盟内部早在2007年就已经开始了对进口产品征收碳税的讨论，其中包括一份针对欧盟碳市场第三阶段（2013-2020）对进口产品设定碳配额的非正式提议。

在确立了防止“碳泄露”的目标以及机制设计需要遵守WTO贸易规则的要求后，欧盟在2020年3月发布了初步影响评估报告（Inception Impact Assessment），报告中明确了CBAM设计需要考虑的要素以及CBAM影响评估的框架,欧委会在其中共计提出了六种CBAM实施机制方案（Options），其中方案一和方案六比较简单粗犷，直接以税收的形式来提高含碳产品的成本，方案一提出直接对进口商品按照碳排放量课以关税，方案六则考虑按照产品的碳含量在价值产业链条的终端征收消费税；方案二至方案五基本逻辑思路相同，其中方案二主张直接按照进口产品碳排放强度默认值要求进口商购买CBAM电子凭证 ，方案三则主张根据产品碳排放强度的实际值，方案四，也就是目前的议案版本，则将实施机制进一步细化，在方案三的基础上提出了CBAM实施的全部免费配额期、配额退坡期，也就是说CBAM机制的实施并非一蹴而就，而是以缓冲过渡期、配额逐渐退出期和最终零配额期组成，其中2023年至2025年为缓冲过渡期，在此期间内欧盟内部产业将获得百分之百的免费配额，与此相对应的是欧盟以外的国家和地区产品进入欧盟时仅需要履行碳排放强度申报义务，而无需额外负担任何碳成本。

后续有什么变数？从立法程序上来看，欧委会所提出的立法议案必须经过代表欧盟公民利益的欧洲议会和代表欧洲各国利益的欧盟理事会通过方能正式生效成为法律，故CBAM议案需经过欧洲议会的一读程序（Single Reading）并提出修正意见或者全部采纳后再由欧盟理事会对欧洲议会的一读文本进行一读，或继续修正进入二读程序（Two Reading）或直接采纳，2021年11月，欧洲议会国际贸易委员会（INTA）针对CBAM提案作出了修改的意见，这预示着CBAM的实施机制可能会发生一些变化。

2022年3月15日，欧盟27国财长在欧洲理事会的经济和金融事务委员会会议上一致采纳了欧盟理事会轮值主席国法国的碳边境调节议案，虽然这并
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不代表CBAM已经完成立法程序，但足以说明欧洲各国已经就CBAM的实施达成了一致。

立法影响：实施机制以及对世界整体与中国贸易影响程度和范围
（一）具体实施机制解读
根据欧盟委员会CBAM提案，目前该方案覆盖钢铁、铝、水泥、电力、化肥这五类原材料在生产过程中产生的直接碳排放 ，间接碳排放 并不会被计算在内，关于覆盖的行业目前欧洲环境委员会提出应当增加有机化工产品、氢和聚合物，但是该意见最终能否得到支持以及后续是否会追加玻璃、造纸等其他高碳行业存在较大不确定性。

该意见仍停留在原材料层面，截至目前仍不涉及下游产业，如汽车、机械零件以及铝制品等。

除欧洲经济区（EEA）以外的国家或地区向欧盟进口上述被覆盖商品时，进口产品所含的每一吨碳均需要购买一个CBAM电子凭证，该电子凭证的价格由EU-ETS决定 ，在确定进口商品所应负担的碳成本后并不需要直接向相关部门进行支付，而是在每年的5月底前对上一年度的应缴纳碳税进行申报和结算。

具体实施可以被归纳为三个步骤：
第一步，测算进口产品的碳含量，如进口商没有申报该进口产品的实际碳排放量，则使用默认值划定该产品的排放强度。

第二步，在确认进口产品的碳排放量后，需要依据欧盟给予其内部企业配发的免费碳排放配额进行相应扣减，以确保给予“国民待遇”。

第三步，以CBAM机制旨在使进口商品与欧盟同类产品承担同等碳成本为出发点，在最终确认进口商品所应购买的CBAM电子凭证前还需要扣除该产品在原产国已经支付的碳成本。

CBAM提案只认可欧盟模式下的碳市场定价机制（Trading Scheme）以及其他部分国家采取的碳税(Carbon Tax）所带来的碳支出可以作为扣减对象，即只扣减原产国的显性碳成本。

（二）碳边境调节机制对世界的影响
联合国贸易和发展会议（UNCATD）于2021年7月14日发布了《碳边境调节机制对于发展中国家的影响报告》，该报告对于不同的欧盟碳价（44美元/吨以及88美元/吨）背景下实施碳边境调节机制对于二氧化碳排放、国际贸易、就业以及各国家/地区贸易收入的影响。

如碳价在44美元/吨的背景下，如果以欧盟和非欧盟地区进行划分，实施碳边境调节机制将使得欧盟每年增加收入45.91亿美元，其他国家降低收入79.73亿美元，也就是世界收入整体下降33.82亿美元。

如果以发达国家与发展中国家区分，包括欧盟在内的发达国家收入增加24.85亿美元，其他发达国家降低收入21.06亿美元，发展中国家降低收入58.67亿美元。

而根据目前的EU-ETS交易价格（在90欧元/吨碳价浮动）以及欧洲议会贸易委员会的最新《修订意见稿》 ，UNCATD所模拟的88美元/吨碳的情形可能会更加符合现实和未来趋
业中对于中国具有实质性影响的莫过于钢铁和铝，水泥和化肥目前中欧贸易量很小。

对欧盟钢铁贸易方面，因为产业结构、能源结构和技术因素的影响，中欧之间贸易所隐含的碳排放量其实是极为不对称的，就钢铁生产而言，目前中国90%的粗钢生产仍然采用传统的铁矿石长流程（高炉/转炉，BF/BOF）工艺，而欧盟采用此流程生产的粗钢比例仅占到60%，在该流程下中欧生产钢铁的吨钢碳排放量差距并不明显，均在2吨二氧化碳/吨粗钢左右。

但是目前欧盟已经推广的电炉加工废钢的短流程炼钢工艺则在碳排放强度方面有着极大的优势，其中每吨钢铁的平均碳排放量仅为0.4吨至1吨左右。

但中国对欧盟的钢铁出口量其实是处于波动、下降趋势中，一方面原因是我国在过去一段时间内的“去产能”等内部原因，另一方面则是欧盟的贸易壁垒高筑，从2010年至2020年，十年内钢铁净出口量大幅下滑。

有学者也指出 ：“欧盟碳税的实施会导致俄罗斯、土耳其进口来源地国的钢铁成本增加，届时国际钢材市场价格被抬升，我国对欧盟钢铁出口仅占欧盟进口全部份额的3%，且欧盟对我国钢材制裁频出，我国普碳钢材出口欧盟本来机会就十分渺茫，欧盟出台碳边境税对我国钢铁行业的直接影响有限（未来能对含钢产品也会有影响）。

欧盟碳边境税实际影响最大的是俄罗斯、土耳其、印度等国家”。

但对于欧盟的碳边境调节机制所带来的贸易负面影响仍需要谨慎待之，虽然目前欧委会的提案中只包含钢铁、铝、水泥、化肥、电力五大行业，但大概率在后续正式立法或者实施过程中会纳入其他行业以及下游行业（如铝制品、汽车配件、其他化工产品等），届时该调解机制对于贸易大国的中国来说便会带来更多的挑战，其影响将会是广泛并且深远的。

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（作者分别为同济大学上海国际知识产权学院教授，同济大学上海国际知识产权学院2021级硕士研究生）
势，在88美元/吨碳价的情形下，碳边境调节机制将使得欧盟每年增加收入59.29亿美元，其他国家降低收入142亿美元，世界收入整体下降82.71亿美元。

如果以发达国家与发展中国家区分，包括欧盟在内的发达国家收入增加19.37亿美元，其他发达国家降低收入39.92亿美元，发展中国家降低收入102.08亿美元。

如果进一步细分，联合国报告指出CBAM机制的引入对于那些最不发达国家（LDCs）在收入方面会产生积极作用，因为这些国家可能会被豁免 ，澳大利亚、印度、塞尔维亚与波黑、俄罗斯、乌克兰、南非、沙特、中东其他国家将遭受一定程度上的损失，巴西、加拿大、中国与土耳其也将在较轻的范围内受损。

在对于全球减排的贡献方面，UNCATD的报告指出，44美元/吨的碳价背景下，欧盟碳排放权管理与交易可以使得欧盟减排4.34亿吨，但同时会通过产业转移和外包等方式，使非欧盟区域增加排放5800万吨，这5800万吨碳排放即“碳泄漏”，泄漏比例为13.3%。

CBAM机制生效之后，欧盟区域外“碳泄漏”比例将下降为5.2%，与此同时，欧盟引入CBAM将使得全球减排2700万吨，相当于全球排放的0.1%。

而在碳价增加到88美元/吨的情境下，引入CBAM之后，“碳泄漏”比例将从15.1%降低到6.9%，全球减排4500万吨，相当于全球排放的0.167%。

总的来说，根据UNCATD的分析，CBAM确实对于全球减排有一定积极影响，但可能并不能达到人们想象的程度，略有些聊胜于无的味道。

（三）碳边境调节机制实施对中国贸易的可能影响
具体到中国，目前我国是全球最大的货物出口国，也是欧盟最大的贸易伙伴。

2020年度，中国对欧盟的货物出口总额达到3800亿欧元，占据我国出口总额的15%以上以及欧盟进口货物总额的22%以上。

按照目前的CBAM议案，钢铁、铝、水泥、化肥以及电力五大行。