政府机构改革之浅见

论文提纲
一、对建国以来七次机构改革的简单回顾
二、改革要以转变政府职能为主导
三、机构改革的动向及趋势
（一）推进以审批改革为基础的政府规制改革
（二）政府组织体系调整重在加强监管
（三）加强行政法规的建设，实现依法行政
（四）由政府主体理念到人大主体理念，重视人大的监督作用
【摘要】作为政治体制改革的突破口，政府机构改革的成败得失直接关系到政治体制改革、经济体制改革乃至整个国家宏观发展战略的成败得失。

建国以来，我国先后进行了七次政府机构改革。

在我国全面向小康社会迈进这一经济社会发展的关键时期，如何总结过去经验，指导政府机构改革向正确的方向前进，对政府机构改革是十分必要的。

政府机构改革之浅见
【摘要】作为政治体制改革的突破口，政府机构改革的成败得失直接关系到政治体制改革、经济体制改革乃至整个国家宏观发展战略的成败得失。

建国以来，我国先后进行了七次政府机构改革。

在我国全面向小康社会迈进这一经济社会发展的关键时期，如何总结过去经验，指导政府机构改革向正确的方向前进，对政府机构改革是十分必要的。

【关键词】政府职能机构改革体制改革
2002年11月8日十六大报告在第五部分政治建设和政治体制改革的第五点深化行政管理体制改革中提出：按照“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。

按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。

”可以说是明确提出了我国第八次机构改革的目标。

与十五大关于机构改革的论述比较，这次关于机构改革的提法、目标都明显深化了，是站在第七次机构改革成果的基础上，适应社会主义市场经济的深入推进的需要，党中央作出的科学决策。

我们发现，政府机构改革一次又一次的进行，但每次都少不了“精简”的字眼，这不能不让我们考虑政府机构的数量与政府的大与小是否存在必然的联系；我们到底要建立起一个什么样的政府，即政府机构改革的方向和趋势是什么的问题。

我们认为有必要对这些问题做一个粗浅的分析和说明，使机构的改革跟上社会发展的步伐。

一、对建国以来七次机构改革的简单回顾
（一）1952-1953年，第一次机构改革。

当时的背景是因为从1953年起要执行第一个五年计划，完成计划中的大型建设项目，而地方政府缺乏组织管理能力。

故这次机构改革以加强中央集权为中心。

与此相适应，政务院的部门由1949年的35个增加到42个，机构数净增加20%，其中经济部门增加到22个，这是一个较小的膨胀。

1954年，国务院成立，机构增加到64个，其中部委机构35个，直属机构20个，办公机构8个，一个秘书厅。

与1953年相比，净增24个，增幅为57%。

经济管理部门也增加到35个，增长66%，这是一次较大的膨胀。

1955年到1956年，由于社会主义改革进入高潮和工农业生产迅速发展，国务院扩充机构，其中部委机构48个，直属机构24个，办公机构8个和秘书厅一个。

这样到第二次机构改革前期，国务院机构总数为81个。

（二）1958-1959年，第二次机构改革。

这时“一五”计划提前完成，社会主义改造也基本完成。

我国的生产资料所有制结构趋向单一化，国家直接计划的领域增多，同时建设规模不断扩大，社会化大生产和专业化迅速发展。

在这种情况下，经济体制中集权过多，统得过死，国家机构臃肿庞大，办事效率低，不适应生产力发展的矛盾逐渐突出出来。

同时，机构的膨胀照常中央高度集权，地方失去了自主权，要求放权。

于是，从1958年开始，中央开始对机构进行精简合并。

总共撤消了9个部委，10个直接机构及两个办公室，共计21个部门。

这样，到1959年底，国务院共设60个工作部门。

（三）1960-1965年，第三次改革。

1959年由于受“大跃进”的影响，中央宏观调控失控，为了收回下放权力，中央重新强调集中统一，到1965年底，国务院已有了79个部门，成为建国以后第二次高峰。

其中经济部门的变化最大，数目由36个增加到53个，与此同时，中央和地方进行了干部的精简运动，共精简干部81万人。

后由于“文化大革命”的影响，到1970年，权力大下放，国务
院机构32个，但实际上19个。

1971-1975年，国务院在改革中恢复，机构增加到52个。

其中恢复建立部委机构29个，直属机构19个，办公机构4个。

1978年，国务院增加机构到76个，其中部委机构37个，直属机构32个，办公机构7个。

1979-1981年底，由于1978年12月十一届三中全会作出把全党工作重心转移到社会主义现代化建设的轨道上来，提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针，被撤并的机构被恢复，又增设了新的机构。

到1981年底，国务院机构大膨胀，达到100个，达到建国以来的高峰。

（四）1982年，第四次机构改革。

与当时的经济体制改革相适应，将国务院机构减到了61个。

1983-1984年，又增加到65个。

1985-1986年底，继续膨胀，机构达到72个。

其中部委机构45个，直属机构22个，办事机构4个和国务院办公厅1个。

（五）1988年，第五次机构改革。

这次改革是为了适应政治体制改革和进一步深化经济体制改革的需要，将机构精简到65个。

与前一次相比，这次机构改革第一次明确提出了“以转变政府职能为关键”。

1989-1993年，机构再次膨胀，达到86个。

（六）1993年，第六次机构改革。

机构减为59个。

这次机构改革主要是要减轻财政负担，提高政府机构办事效率。

（七）1998年，第七次机构改革。

是改革幅度最大的一次改革，也是建国以来规模最大的一次，历时五年。

国务院部委机构由40个减少到29个，机关干部编制减少近一半。

在1998年完成了国务院各部门的机构改革工作后，1999-2002年间进行了中央部门的机构改革以及省、市、县、乡级的政府机构改革、事业单位的改革等。

根据中央编制委员会办公室的统计，从1998年到2002年10月的5年间，全国各级党政群机关编制共精简115万名，市县乡在机构改革中清退超编人员约43万人。

省级政府机构设置平均由55个减少到40个，市地级政府机构平均由45个减少到35个，县级政府机构由平均28个减少到18个。

在人员编制方面，党中央和省级党委各部门精简20%，国务院各部门精简47.5%，省级政府精简48.2%市县乡各级党政群机关精简19.4%。

通观这七次改革，特别是80年代以后的几次改革，大体与政府换届同步。

政府不停地进行较大规模的机构改革和人员精简，因此形成了世界现代史上独特的国家现象：机构改革几乎成为了每一届中国政府催生的动因之一和首要任务，并随之形成了“减而复胖，消而复肿”的怪圈，而且机构改革基本上是政策调整而非制度创新。

“精简、统一、效能”一直是机构改革的指导原则，因而也给人造成了一种印象，似乎机构膨胀的原因就在于政府把不该管的都管了，并且由于机关人员长期以来形成的“官本位”心理，办事效率低下，人浮于事，因此机构改革就是要减部门减人员。

按照帕金森定律：行政人员或多或少是注定要增长的。

而为了安置这些人员，机构的膨胀也就成了政府机构的可怕顽症。

既膨胀是不可避免的，这也就牵扯到了政府的大与小的问题。

自80年代初至今，关于大政府与小政府之争一直是中国政府机构改革的中心议题之一。

进入21世纪以来这种争论仍然余音未了。

“小政府”这一说法可以追溯到斯密的“守夜人”理论，既管的越少的政府越是好政府。

政府管的少了，机构和人员自然就少了。

反之，就是“大政府”了。

实际上，政府的大与小是一个相对的概念，需要有一个具体的衡量标准。

按照国际公认的衡量标准，主要有三个，其一是政府预算占GDP的比例。

现今美国是35%，发达国家一般是40%以上，我国是20%左右；其二是政府就业占整个社会劳动力
的比例，发达国家为15%—20%，美国15%左右，我国只6%左右；其三是公务员或政府支薪人员与人口的比例，欧美等发达国家一般每千人口中财政支薪人员大都在60个左右，我国是28个左右。

发达国家，特别是美国政府规模巨大显然有其原因，这也是其新公共管理主义运动提倡要“重塑政府”，要求减小政府规模，提高政府效率，建立一个“小政府，大社会”的新的政府与社会关系运行模式的原因。

美国信奉凯恩思主义50年，福利国家实行了50年，政府的膨胀是在所难免的。

里根政府从80年代开始，信奉新自由主义的经济理论，经济政策来了一个180º的大转弯。

里根说：“政府不是解决问题的途径，政府就是问题本身。

”因而大力推行新公共管理改革，一直到克林顿政府都是要求缩减政府规模，要把管事太多，花费太多的大政府转变为“服务型”的小政府。

与美国相比，我国的政府显然是“弱小”的，但为什么仍要进行机构精简的改革呢？
显然，“小政府，大社会”的理念不符合政府理性规模的要求。

机构的数量与政府的大与小之间不存在必然的关系。

也就是说，机构改革的主要问题不是数量问题，而在结构性的不合理：一是传统的管理体制使机构设置结构不适合市场经济体制改革发展的要求，并由此导致了公务人员的部门分布不合理；二是在层级分配上，地方政府人员比例过大；三是部门内部后勤服务人员比例过大，而行政决策执行人员过少；四是公务人员总体文化和管理素质偏低，造成了行政管理效率低下；五是目前的管理体制形成了一切趋向“行政职位”看齐的管理方式，一切单位和公务人员比照行政单位的行政级别进行相应的福利分配，造成了一切趋向行政权力的价值取向和“官本位”；六是传统管理体制形成的福利“单位化”和社会服务的“单位化”，造成我国有限的政府公共消费更多地用于人员福利工资消费和资源配置的“单位化”，人员福利消费和资源配置的“单位化”造成了公共支出的低效率。

因此我们要进行机构改革，并不是因为政府太大的缘故，政府的“大”与“小”没有绝对可划分的界限，机构改革所要做的就是依据政府职能的转变，调整其结构，把政府不该管的，不是政府的职能的放出去，就是人们习惯上常说的“政事分开”、“政企分开”。

把政府应该管的承担起来，让政府及各种社会、经济组织的职能各归其位。

二、改革要以转变政府职能为主导
综合审视七次机构改革，我们发现指导机构改革的理念是不同的。

改革开放前的三次机构改革，基本以“分权—放权，提高效率”为主导。

改革开放后，随着对市场经济认识的不断深化，政治体制改革的深入，早在1986年5月国务院确定辽宁丹东、广东江门等16个中等城市为“中国第一批机构改革试点城市“时首次提出了“转变政府职能”这个概念。

1988年的第五次机构改革明确提出了“要以转变政府职能为关键”的主导理念。

这可以说是对机构改革本质的科学认识。

职能是机构设置的依据，机构是职能的载体。

一方面，政府机构的增减是以政府职能的调整为前提和基础的；另一方面，机构改革是实现职能转变的组织保证。

机构改革的主要目的是保证政府内部协调运转，有利于提高行政效率。

转变政府职能是机构改革的主要矛盾，只有抓住了这个主要矛盾，才能推动机构改革顺利展开。

但是，对于转变政府职能而言，认识是不足的，力度上是不够的。

事实上，仍然满足于机构编制的精简，在相当程度上只是权力在上下级之间、同级政府不同部门之间放放收收，政府的全能角色并没有根本改变。

机构撤了，微观管理的职能还在，机构还会重建，人员减少了还会增加。

所以在转变政府职能方面，不是要单纯的简化政府职能。

由于现代社会关系日趋复杂，政府职能也成
扩张的趋势，一方面，政府在主观上希望做一个称职的政府，希望把政府应当做的事情做的尽善尽美，如果工作存在着问题和不足，那么政府做出的第一个选择就是通过扩大机构，增设部门和增加人员来解决这些问题和不足。

这也是政府机构规模的主观动因。

另一方面，社会对政府的要求是无止境的，任何时候的政府所为都不是太好了，而总是太不足了；而且社会是一个动态发展着的过程，在它的每一个前进的步伐中都会对政府提出许许多多的要求。

这也是政府规模膨胀的客观原因。

因此在一定程度上，政府机构的膨胀是合理的，是和职能相适应的。

即使人们通过强制机构改革的方式在一定时期大大缩小了政府规模，其政策效果也极不可靠，很容易进入精简——膨胀的怪圈。

由于政府职能界定不清，而导致了政府机构非科学的不合理的膨胀。

这就要求在实践的不断发展中，不断深化对政府职能的认识，建立与职能相称的机构，限制政府规模不合理的膨胀。

在转变政府职能方面，1、应该倡导服务型政府的理念，坚持以社会为本位，在市场经济条件和政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。

服务型政府也有着自己的政府职能，但一个为人民服务的政府，有着随时根据社会的要求改革自我的积极性。

一旦一项职能不再存在，它就会中止这项职能，与这项职能相伴的机构也会被撤消，不是继续存在而成为社会发展的阻力和负担。

这样一来，就从根本上消除了管理型政府因僵化和被动变革而造成的不可避免的政府机构膨胀。

2、要树立“强政府”的理念。

所谓“强政府”，就是在一定的“政府强度”的基础上，能够有效地发动经济增长和减缓由此产生的各种社会经济压力，并且在一定时期内（主要是经济赶超和跳跃发展时期）以较高的“政府质量”，克服或约束政府机体的种种弊端，使之最大限度和最大效率地服务于经济增长。

在现阶段中国具有整体发展水平低下，人口众多，发展不平衡等国情特征，人们有理由认为，在可以预见的未来，“强政府”仍然是中国继续实现跨越式发展的模式选择。

三、机构改革的动向及趋势
政治体制的改革要适应经济体制改革发展的要求，市场经济的建立是一个长期的过程，所以政治体制改革的重点—机构改革也必然是一个长期的过程。

随着我国对市场经济认识的不断深化，机构改革也必然呈现出许多新的特点。

新一轮政府机构改革既是1998 年政府机构改革的继续和深化，又是中国加入世界贸易组织和十六大召开以后的第一轮政府机构改革。

改革开放以来历次政府机构改革的总体方向是促进传统政府职能的变化，从实质上改变高度集权的政府管理模式。

改革开放以来的四次较大的机构改革逐步体现对传统管理体制、管理方式、管理职能的变革要求，根本目的是要改变政府权力与市场的关系，以及由此主导的政府与企业部门、与事业部门、与社会的关系。

1998 年机构改革基本上改变了传统计划经济体制下形成的政府机构设置的格局和模式，完成了政府机构改革的“脱计”阶段。

2002 年启动的新一轮政府机构改革标志着与市场经济体制相适应的政府机构设置的格局和模式将逐步形成。

与前几次行政体制改革和政府机构改革相比较，新一轮行政体制改革和政府机构改革具有以下几方面的特点：1、建立新的行政体制；2、明确政府职能；3、健全政府权力运行机制，强化监管职能；4、突出了体制的创新。

可以看出这次国务院机构改革的重心不再是机构撤并，而是行政管理体制创新以及政府职能转变。

这充分说明了我国政府的改革观念早已从单纯机构数量的增减，机构工作人员的压缩转变到机构创新和政府机构职能转变上来。

精简过后，机构改革的关键问题就是如何使机构与职能相适应，
也就是“强身”的问题。

以此为指导，并结合目前我国社会发展和行政改革的实际状况，来确定机构改革的未来发展方向，具体说来，还应该朝着以下几个目标去努力：
（一）推进以审批改革为基础的政府规制改革
政府机构改革的核心任务是进一步转变政府职能，而转变政府职能的关键是要在审批改革的基础上进一步推行规制改革。

中国加入WTO，就需要按照WTO 的要求来进行政府职能改革。

政府规制改革的推进在总体上应当继续朝着放松规制的方向发展。

经济规制改革的重点是要撤销和废除现行大量的审批项目和环节。

社会规制改革则要在坚持必要的最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。

政府规制改革要逐步实现规制方法的合理化，规制内容的简明化，规制过程的公开化，规制手续的迅速化，从而最终实现与国际规制的基本准则保持一致。

政府规制改革的推进要侧重于从以下几方面进行。

一是进入规制的改革。

在这一方面，要根据世贸组织规则的要求对现行各种进入规制进行放松、调整、撤消和废除。

特别要努力排除那些阻碍国外企业和产品进入我国市场的限制。

要对涉及进入领域的供需规制、设备规制和费用规制等进行全面调整。

二是许可认可等制度的改革。

要取消大量不必要的许可认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申请申报制度转变。

对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化、具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限。

申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制。

对于许认可项目和事前申请申报的批准和处理要坚持尽可能减少行政相对人负担的原则。

批准和处理的时间要尽可能缩短。

申请手续逐渐向简明化、电子化、无纸化和网络化发展。

三是资格制度的改革。

对于涉及资格条件和业务范围等方面的资格制度要从有利于保障行政相对人自主性的立场出发进行调整。

要逐步放宽资格认证方面不必要的限制。

四是标准检查制度的改革。

在涉及行业及生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接规制，尽量采用民间自主检查制度。

要逐渐鼓励行业协会和公益法人等积极建立自主确认、自主保安和自主检查制度。

同时，要积极采用国际上通用的数据标准和规范，利用相互承认制度，努力实现各种标准和规格能与国际规范的要求相一致。

五是新设规制的审查。

对于新设规制必须采取严格的审查程序和审查标准。

新设规制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性。

新设规制要附加规制的成本效益分析报告，并符合听证程序和其他决策程序及审查程序的要求。

推进政府规制改革也是保障公民权利和反腐败的需要。

腐败最根本的就是公共权力的扭曲，是公权力的异化，并在以公权力的异化方式运行过程中谋取私利或是集团利益、部门利益、单位利益，牟取额外的收入和资源。

谈腐败，一定不要忘记权力平衡。

当政府的权力和公民的权力失去了平衡，政府权力的性质发生了扭曲，政府权力行使的方式脱出了法律的轨道，公民的权力处于一个毫无抵抗、毫无保障的状况的时候，这个腐败就是最严重的腐败了。

(二)政府组织体系调整重在加强监管
新一轮政府机构改革要调整归并业务相近的机构、联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构。

进一步减少政府组成部门，加大社会管理和政务管理部门的改革力度。

重点调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线的执法力量。

明确界定和规范政府各部门的职能分工。

需要相关部门共同办理的，明确主办协办关系。

将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府及其组成部门（中央）或本级政府及其综合部门（地方），增强
政府整体运作功能，形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存，分工合作、协调有效的政府组织体系。

同时要加强中央监管，避免多头为政，机构改革的调整趋势是逐步实现统一监管。

要通过进一步精简机构减轻政府财政压力。

（三）加强行政法规的建设，实现依法行政
回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于不重视组织法的作用，没有实行依法定机构，依法定编制。

历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求有很大的差距。

政府机构设置不依法进行的结果是严重损害法律的尊严。

《国务院组织法》第8条规定国务院各部各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大批准。

其中没有提到中国人民银行和审计署。

1998 年机构改革将这两个部门列入国务院组成部门，而《国务院组织法》也不做修改。

按照十六大要求，今后必须逐步实现政府机构组织、职能、编制的法定化。

做到行政机构及内设部门的设立、撤并，机构职能的确定及人员编制的增减均依法定程序进行。

展望过渡期的政府改革，关键是要坚持依宪治国和依法行政的原则。

要将政府行为和执政党的执政行为逐渐纳入法治化轨道。

政府行政体制改革急需政治体制改革相配套。

政治体制改革的任务之一是实现执政党的执政行为的法定化。

要实现政府行政体制的转变，必须大力推进政治体制改革。

执政党的执政行为必须受到宪法和法律的约束。

执政党的执政行为如果违反宪法和法律，应当有相应的司法救济途径加以解决。

（四）由政府主体理念到人大主体理念，重视人大的监督作用。

政府机构改革，始终由政府这支看的见的手在进行探索，政府既是改革的主体又是改革的客体。

所以，我国的政府机构改革在其整体目标设计和推进力度上，都显得要沉重、艰巨的多。

政府机构改革缺乏人大有效的预算监督。

政府机构改革要充分发挥政府机构的内驱力，同时，政府是理性的“经济人”，总是追求最多的行政预算、最高的行政权力和最大的行政机构，而财政预算是政府的生命。

因此，政府的这种自我膨胀趋势可以概括为“预算最大化”趋势。

在历次机构改革过程中，政府往往没有充分重视人大所享有的预算表决和预算监督的权力，而是让人大仅仅履行一种形式上的法律程序，视之为“橡皮图章”或“表决机器”。

虽然我国宪法和法律对人大的预算监督已经有了一些原则性的规定，但对于预算监督的内容、范围、程序和方法的规定仍然过于笼统，可操作性仍待于加强。

这就要求在以后的机构改革中，人大要成为改革的主体，使机构改革引入人大的重要议事日程，使之纳入经常化、法制化的轨道。

人大要始终居于主导地位，并且全程跟踪监督，发现问题立即解决，同时还要赋予人大对政府改革方案的否决权，这样才能确立人大的改革主体地位，从而使改革获得根本的推动力，最终保证改革获得成功。