解读我国的矿业权协议出让管理政策

解读我国的矿业权协议出让管理政策
解读《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》
北京德恒律师事务所范小强
2012年5月15日，《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号，下称80号文）明确指出：“《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号，下称12号文）和《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号，下称55号文）中关于矿业权协议出让的管理规定，凡与本通知不符的，以本通知为准。

”
因此，我们有必要对我国的矿业权协议出让管理政策进行一番梳理。

经过比较，笔者发现80号文有以下几个特点：
1.省级人民政府在协议出让项目的选择上提高了话语权
80号文与55号文相比，在允许协议出让的范围上都是五类，其中“国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的”三类项目的表述没有任何变化。

发生变化的有两类，第一类：“经省(区、市)人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目”的表达换成了“省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目”；第二类：“国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目”的表达换成了“为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目”。

笔者认为：第二类用语表达的变化，没有发生实质性变化；只是强调了老矿山（危机矿山）的接替资源找矿项目只有进入国家的专项规划或专项安排，才能采用矿业权协议出让方式。

第一类的变化具有实质性，根据12号文和55号文省级人民政府同意的大型矿产资源开
发项目才能上报国土资源部进行协议出让；而根据80号文，省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源项目都可以采用协议出让程序。

这种政策性变化反映了，国家矿权主管部门和资源所在地的主管政府的利益博弈，具有深刻的经济内涵。

近几年，受金融危机和国内宏观调控政策影响，地方政府运作土地资源的余地越来越小，而投资者对矿产资源的持续性热情，地方政府利用矿产资源进行招商引资热情，地方政府围绕矿产资源鼓励固定资产投资的热情，都在经济低迷时期显得尤为重要。

而地方政府需要借助矿产资源项目拉动投资，地方政府需要有一批自身能够控制的储量客观的矿产地，并且投资者为获取这种矿产地的代价还不能过高，否则投资者没有兴趣，而地方政府也会在招商引资过程中没有更多的招牌。

众所周知，矿业权出让如果采取招拍挂方式一般情况下竞争比较激烈，最终的矿业权人可能会付出更高的对价。

于是，地方政府如果获得了更多的可以控制的采用协议出让的矿产地，无疑对于地方政府开展矿产资源方面的固定资产投资更有利。

2.34个重要矿种以外其他矿种的协议出让审批统一由省级审批
《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》附录中所列34个重要矿种探矿权、采矿权的协议出让，由国土资源部批准。

这是55号文和80号文一致的地方。

但是根据55号文，34个重要矿种以外其它矿种协议出让的批准权限，由省级国土资源主管部门制定具体规定，报部备案后执行，这意味着，34个重要矿种以外其它矿种协议出让的批准权限是由省级国土部门规定的，可能由省级批准，也可能省级规定部分矿种由自身审批，部分矿种授权下级部门审批。

根据80号文，34个重要矿种以外其它矿种探矿权、采矿权的协议出让，由省级国土资源主管部门审批。

提高协议出让审批级别对于减少来自市县有关部门的非法干预及其逐步减少协议出让数量具有积极意义，但是对于省级主管部门的审批效率和工作压力也是一大挑战。

3.规范了协议出让的审批程序
协议出让审批类型申请人申请条件
国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地项目出资人
或者采矿权
人
由项目出资人或者采矿权人持有关批准文件提出申请
省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目省级人民政
府
按规定由国土资源部审批的，由省级人民政府向国土资源
部行文，提出协议出让申请。

省级人民政府向国土资源部
行文的主要内容包括：协议出让的依据，不宜招标拍卖挂
牌出让的理由，拟协议出让矿业权的勘查开采项目名称、
项目出资人、拟设勘查区块或者开采区的范围、坐标、面
积、勘查程度、资源储量、开发利用情况，是否符合矿业
权设置方案等。

为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目采矿权人采矿权人凭财政部下达的项目预算通知或者国土资源部下达的项目计划通知提出申请；异地实施危机矿山接替资
源找矿项目的，采矿权人还应提交项目所在地省级人民政
府出具的批准文件或者书面意见
已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域采矿权人采矿许可证原由国土资源部颁发的，由采矿权人持省级国土资源主管部门出具的书面意见，向国土资源部提出协议出让申请；其他情况由采矿权人向省级国土资源主管部门
提出协议出让申请
已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源探矿权人所扩范围超过现有勘查区块面积25%以上（含）且经省级及以上国土资源主管部门组织专家论证不宜单独另设
探矿权，由探矿权人向原登记管理机关提出协议出让申
请；所扩范围不足现有勘查区块面积25%的，由探矿权
人直接向原登记管理机关申办扩大变更登记
石油、天然气、煤成（层）气、页岩气和放射性矿产这类特殊矿种的探矿权、采矿权协议出让管理办法由国土资源部另行制定。

4.矿业权协议出让有关政策的比较
文件名称协议出让项目范围协议出让的审批条件备注
关于进一步规范矿业权出让管理的通知国土资发（2006）12号1.国务院批准的重点矿产资源开
发项目和为国务院批准的重点建
设项目提供配套资源的矿产地；2.
已设采矿权需要整合或利用原有
生产系统扩大勘查开采范围的毗
邻区域；3.经省(区、市)人民政府
同意，并正式行文报国土资源部
批准的大型矿产资源开发项目；4.
国家出资为危机矿山寻找接替资
源的找矿项目。

协议出让探矿权采矿
权，必须通过集体会
审，从严掌握。

协议出
让的探矿权采矿权价
款不得低于类似条件
下的市场价。

各省(区、市)国土资源
主管部门可结合本地
区情况，根据当地矿产
勘查的深度、地质构造
条件等因素，对矿业权
出让方式作适当调整，
制定具体管理办法，并
报部备案。

其他特殊情
况需要另作专门规定
的，报国土资源部批准
后执行。

国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知国土资发〔2011〕55号除按照12号文规定可以协议出让
的四种情形之外，已设探矿权需
要整合或因整体勘查扩大勘查范
围涉及周边零星资源的，可以协
议方式出让探矿权。

矿业权协议出让须经
国土资源主管部门批
准后，再按照规定的发
证权限颁发勘查许可
证采矿许可证。

34个重
要矿种的协议出让，由
国土资源部批准。

其
中，因矿业权整合或扩
大勘查开采范围需要
协议出让，属于授权省
级国土资源主管部门
发证权限范围的，由省
级国土资源主管部门
批准。

34个重要矿种以
外其它矿种协议出让
的批准权限，由省级国
土资源主管部门制定
具体规定，报部备案后
执行。

本通知自发布之日起
执行，有效期八年。

12
号文附件“矿产勘查开
采分类目录”的调整要
求及第五条规定以本
通知为准。

国土资源部1.国务院批准的重点矿产资源开《矿产资源勘查区块《关于进一步规范矿
关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知国土资
发〔2012〕80号发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;
2.省级人民政府批准的储量规模
为大中型的矿产资源开发项目;
3.为列入国家专项的老矿山（危机
矿山）寻找接替资源的找矿项目;
4.已设采矿权需要整合或利用原
有生产系统扩大勘查开采范围的
毗邻区域;
5.已设探矿权需要整合或因整体
勘查扩大勘查范围涉及周边零星
资源的。

登记管理办法》和《矿
产资源开采登记管理
办法》附录中所列34
个重要矿种探矿权、采
矿权的协议出让，由国
土资源部审批；附录中
所列34个重要矿种以
外其它矿种探矿权、采
矿权的协议出让，由省
级国土资源主管部门
审批；国土资源部和省
级国土资源主管部门
分别依照本通知规定
的审批权限，对协议出
让申请进行审查，对符
合条件的出具批准文
件。

业权出让管理的通知》
（国土资发〔2006〕12
号）和《国土资源部关
于进一步完善矿业权
管理促进整装勘查的
通知》（国土资发
〔2011〕55号）中关于
矿业权协议出让的管
理规定，凡与本通知不
符的，以本通知为准；
本通知自印发之日起
施行，有效期五年。

5.新矿业权协议出让政策的影响
（1）对于国土资发〔2003〕197号文第十条的影响
《关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)>的通知》（国土资发〔2003〕197号）第十条规定：“有下列情形之一的，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予：(一)探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权；(二)符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域；
(三)为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产；(四)探矿权采矿权权属有争议；(五)法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。

”
我国的矿业权出让分为：申请在先方式、协议出让方式和招拍挂方式五种。

存在“为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产”的情形，按照上述规定不可以采用招拍挂方式出让，又不可能采用申请在先方式，因此，采用协议出让方式是最佳方式。

这种推测与80号文规定的“为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地”具有一致性。

但是，80号文的规定更具有科学性和宽泛性，因为“重点建设项目”比“基础设施建设项目”更宽泛，“配套资源的矿产地”比“建筑用矿产”更具有概括性。

但是，80号文提高了协议出让的审批级别，至少为省级，这可能对获得为国务院批准的重点建设项目提供
配套资源矿产地的办事效率产生影响。

（2）对于协议方式取得探矿权的转让方面的影响
《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）第十条规定：“在协议方式取得探矿权的，5年内不得转让。

特殊情况确需转让的，按协议出让审批程序另行报批。

”
如果探矿权人以协议方式取得探矿权，当探矿权人持有该探矿权不足5年就将其转让的，则探矿权人应该履行报批程序。

需要注意的是，探矿权人取得探矿权时的协议出让审批机关及程序可能与80号文规定的协议出让审批机关及程序不同，此时，探矿权人应该依据何种程序报批？笔者认为，按照“新法优于旧法”原则及“严格控制和规范矿业权协议出让”的精神，应该按照80号文规定的程序再次审批。

（3）对于协议方式取得采矿权的转让方面的影响
《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）第二十二条规定：“除母公司与全资子公司之间的采矿权转让外，以协议出让方式取得的采矿权投产未满5年不得转让，确需转让的按原协议出让程序办理。

”
根据该规定，母公司与全资子公司之间的采矿权转让，可以不受“协议出让方式取得的采矿权投产未满5年不得转让”的限制；以协议出让方式取得的采矿权不足5年另行转让的，应另行办理协议出让审批程序。

需要注意的是，采矿权人经协议出让方式取得采矿权时的审批机关及审批程序可能与80号文规定的协议出让审批机关及程序不同，笔者认为，应该按照现行政策另行办理审批程序。

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