检察机关统一业务应用系统的程序机理与功能完善

检察机关统一业务应用系统的程序机理与功能完善
作者：卞宜良许娟娟
来源：《西南政法大学学报》2014年第06期
摘要：检察统一业务应用系统作为案件流程管理的信息技术平台和载体，并非是一个纯粹的技术装置。

它在程序刚性、程序独立、程序自治、程序信息、程序效益、程序控权等方面还有着深刻的内在机理和重要的功能作用。

我们应立足业务系统运行的程序机理，着眼程序功能价值的实现，在管理范围、管理流程、管理权限、管理信息、管理人员、管理视野等方面进一步拓展和完善，以实现业务系统功能发挥的最大化。

关键词：检察机关；业务系统；程序机理；功能价值
中图分类号：DF83文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.06.14
程序公正作为司法公正的当然内容，是案件管理改革追求的重要目标之一。

2013年，检察机关统一业务应用系统（以下简称业务系统）正式上线运行，标志着案件管理由“手工作业”模式进入了“信息化”模式。

业务系统作为案件流程管理的信息技术平台和载体，通过法律程序与信息技术的有机融合，实质上构成了检察权运行和管理的一个纯粹的“技术性”程序系统。

程序法治化建设既是我国当前法治建设的最薄弱环节之一，也是努力方向。

厘清业务系统背后的程序机理，推动业务系统的深度应用和开发，对推进检察权的科学运行乃至中国法治程序化建设无疑大有裨益。

一、基本原理：法律程序与信息技术的共性从一般意义上说，事件的展开过程、节目的先后顺序、计算机的控制编码（program）、实验的操作手续、诉讼的行为关系都统称为程序。

从法学的角度来看，法律程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系[1]。

即法律行为所必须遵循或履行的法定时间、空间上的步骤和方式。

从广义上说，法律程序包括法律意义上的程序、具体的程序规则和组织内部的程序规范。

具体到检察机关刑事诉讼来说，《刑事诉讼法》是法律意义上的程序，《人民检察院刑事诉讼规则》是具体的程序规则，检察系统内部关于执法标准和要求是内部的程序规范，这三者构成了检察权运行的程序系统。

尽管法律意义上的程序有不同于一般意义上程序的内涵，但都呈现出形式性、技术可操作性的“形式合理化”特征。

即：形式化的符号体系；逻辑一致的演算（广义的运算，包括一切形式的推理）规则；运算结果（结论）的精确性和可重复性[2]。

同样，程序正义作为形式正义，形式性也是法律程序的重要特征，只不过法律程序是“一种带有独特形式主义色彩的活动过程” [3]。

不仅法律程序构成的时间、空间、步骤等基本要素具有鲜明的技术特征，通过程序的时空要素来指引人们的法律行为按照一定的指向和标准在时间上得以延续，在空间上得以进
行[4]。

而且程序系统也具有把一段段、一节节的沟通过程加以衔接递进的中继技术的特征[5]。

信息技术（Information Technology，简称IT），作为管理和处理信息所采用的各种技术的总称，主要是应用计算机科学和通信技术来设计、开发、安装和实施信息系统及应用软件。

它在给定的空间和预设步骤下，通过计算机语言的“形式化”符号，运用计算机语言的语法规则加以“标准化”的编辑和处理，确定在不同情况下所应采取的行动，从而实现过程的控制和运行。

由此可见，程序的形式合理性特征、技术性构成要素与信息技术具有高度的吻合性和融合性。

通过信息技术引入，将案件流程管理中，从受理案件到作出决定的检察机关日常化的诉讼行为过程，用计算机语言加以“节点式”的虚拟、固化和连接，从而实现程序运行的固化和自动化。

这是业务系统设计和运行的基本原理。

但运用信息技术虚拟的业务系统并不仅是于对现行程序的简单复制、模仿，而且还无形中借助信息技术的特点，形成了一个有序控制和自动运行的“程序场域”场域（field）是布迪厄精心经营的一个学术概念，它不简单地等同于“场”或者“领域”，而是有其特定的概念内涵和逻辑结构。

简而言之，“场域”就是一种依循特定逻辑而构建的结构化空间，是场域内的权力关系主体行动的结构背景。

（参见：布迪厄.法律的力量：迈向司法场域的社会学[J].强世功，译.北大法律评论，1999，（ 2）：496-546.），从而将检察权的运行始终纳入到这一结构化的空间里，并严格遵循业务系统设定的程序规则和运行逻辑。

西南政法大学学报卞宜良，许娟娟：检察机关统一业务应用系统的程序机理与功能完善二、内在机理：业务系统程序机理的展开根据法律程序的一般理论，业务系统并非只是用计算机信息系统模拟手工处理的一个纯粹技术问题，其背后还有着丰富的内在机理，对强化法律程序的功能价值具有重要意义。

一是业务系统与程序刚性。

“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。

”[1]96而这一切的实现在相当程度上建立在程序刚性的基础上，取决于程序能否得到严格遵守和执行。

尽管目前我国法律体系和司法机关的内部规章制度中，并不缺乏程序，但受我国传统“重实体、轻程序”制度理念和“重人情、轻规则”文化背景的影响，程序缺少应有的拘束力，刚性不强，造成“一旦司法人员意识到违反或规避程序不会承担不利后果，就会滋生了轻蔑程序的心理动机，那么，刑事诉讼程序被规避甚或被违反将不可避免”[6]。

特别是司法机关内部的规章程序，往往逃离社会公众的监督，更容易在功利主义和机会主义的驱动下随意的裁剪和规避，以“法外程序”或“隐形程序”来“软化”或虚置法定程序。

如以期限为例，为延展办案时间，实践中经常出现公安、检察相互“借时间”的问题。

通过信息技术的固定化、控制化的程序操作系统，使程序的运行客观物理化、非人格化，排除了执法人员任意选择，从而保证程序被不折不扣地执行。

二是业务系统与程序独立空间。

独立性是程序内在价值的必然要求。

程序的独立性要求程序依法独立运行，“通过排除各种偏见、不必要的社会影响和不着边际的连环关系的重荷，来营造一个平等对话、自主判断的场所。

”[1]88但法律并非生活在真空中，不可避免地受到来自现实的干扰和影响。

特别是在我国法治发展不成熟的现阶段，许多非正式的权力、人情、习惯等潜规则仍或明或暗地渗入到程序的运行中，侵蚀了程序独立的空间。

以不起诉为例，基于绩
效考核等因素的影响，实践中普遍存在着以撤案代替不起诉的潜规则。

通过业务系统，设定程序准入的边界和流转的条件，不仅将法定程序与各种非正式规则区分出来，而且将程序的运行锁定在系统设定的“网络空间”里，从而排除各种非正式规则的侵入和不当干扰，塑造了程序自我运行的独立空间，有助于破解司法实践中“程序变形”的困境。

三是业务系统与程序功能自治。

程序的功能自治是指“在程序分化和独立的基础上，为了达成一定目的而进行的活动，经过不断反复而自我目的化”[1]87。

程序的功能自治性是限制恣意的基本的制度原理。

程序参加者在角色就位（role taking）之后，通过程序分化与职能分离，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然受到压缩[1]88。

在传统的案件管理模式下，程序分化和职能分离的程度较低。

一方面，专业化分工、部门化管理的“分段包干”方式，把程序运行基本被简约为“办理—审核—审批”三个环节；另一方面，程序管理权与实体办理权相混同，造成部门自我管理，相互之间缺乏相应制约。

在这种管理模式下，我们尽管不乏程序（实际上各个执法环节都有严密的规章程序），但在缺乏程序分化的情况下，程序自治不足，难以摆脱沦为“摆设”的尴尬处境。

通过业务系统对传统业务流程进行再造，打破以往职能分工的部门化界限，不仅把原先的“办理—审核—审批”进一步分化为受理、分案、办理、流转、审批、结案等环节，而且将流程管理权与实体办理权适度分离，从而各司其职、相互制约，形成了“作茧自缚”的效应，在系统自动运行中将恣意擅断、任意裁量排除在外，使程序的功能自治得以有效实现。

四是业务系统与程序信息的整合。

程序是交涉的制度化。

在交涉中，通过各类信息表达、整合、分析、归纳，从而保证理性选择的作出[1]90。

从这个意义上说，程序信息是程序价值实现的基础。

在传统的案件管理模式下，信息不仅分散于各个部门，而且传递的链条长，速率慢，在业务部门之间，上下级之间，管理部门与业务部门之间存在着严重信息不对称。

正如美国学者拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书中所指出的，“我们的高度组织化、官僚化的机构到处构筑了无形的墙壁，这些墙壁对部门内部的信息实行封锁，而对其他部门的信息则实行绞杀。

”造成信息的利用率比较低，信息失真、数据失实现象大量存在，不仅阻碍了理性决策的做出，而且信息作为“个人行为受到监督的基础” [7]，信息不对称还导致监督的成本高昂，容易滋生投机性功利行为。

根据制度经济学的委托代理理论，检察官是接受检察机关、检察长委托的代理人。

在这些场合，如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着理性的无知，因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。

如果委托人要想发现代理人实际上在干什么，就需耗费很高的监督成本。

（参见：柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2002：77-78.）通过业务系统的应用，从程序运行的起点到终点，信息同步录入、同步传输，在程序动态运行和流程相互衔接中，实现了信息的有效整合和彼此分享，不仅保证科学评估和理性决策的最大化实现，而且还降低了监督成本。

五是业务系统与程序效益。

法谚曰：“迟来正义即非正义”。

正如波斯纳所言：“正义的第二种意义，简单地讲，就是效益”。

最大限度地减少法律实施过程中的经济耗费是评价和设计法律程序时所应考虑的重要价值，也是司法活动所应达到的价值目标。

根据美国学者贝勒斯对程序效益的分析，程序成本包括直接成本、经济损害的错误成本、道德损害的错误成本，程序
效益就是实现程序成本与收益之间差额的最小化[8]。

在手工作业模式下，程序的流转和信息
交换主要依赖于文来文往，不仅消耗不菲的时间和金钱，而且程序流转基本都在检察机关内部封闭运行，公众难以知晓。

造成不仅程序的直接成本较高，而且还会因不公开产生道德损害成本。

程序心理学的研究成果表明，对处理过程公正性的感受是决定人们对结果满意度的最重要因素。

程序不公开，必然导致当事人和公众的不满和质疑，损害了司法公信力。

（参见：戴昕.心理学对法学研究的介入[J].法律与社会科学，2007，（2）：1-25.）业务系统的应用，以信息化替代手工作业，一方面，大大降低了程序运行成本和信息搜集的时间；另一方面，通过业务系统生成信息向社会提供查询、公开公布，扩大了检务公开的内容，增强了公开的时效，防范了因当事人和公众不知情所带来的误解和质疑。

六是业务系统与程序控权。

米尔伊安·R·达玛什卡在《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》中将司法权力组织和法律程序划分为科层式理想型权力组织和协作式理想型权力组织。

他指出，“在科层式制的法律程序中，上级审查不仅是常规的，而且还是全面深入的。

下级机构决策的方方面面都难以避免上级的监督：事实、法律和逻辑都可能受到仔细的复审和纠正。

”[9]检察机关“上命下从”的阶层式、一体化的组织体系，是典型的科层式司法组织科层制又称理性官僚制或官僚制，是由德国社会学家马克斯·韦伯提出的概念。

科层制具有专业化、等级制、规章制度、非人格化的特征。

与域外大陆法系的检察机关相比，我国检察机关等级制更为明显，科层制更为坚固。

，上下级之间的审查监督构成了检察权内部监督的基本形式。

但由于科层制中存在着不完全控制定律、控制递减定律以及协调递减定律三大定律，不仅下级有试图通过提供虚假信息来逃避监督的动力如职务犯罪逮捕上提一级改革后，市级院为逃避省级院的审查监督，降低逮捕的标准、难度及障碍，往往采用技术性的处理手段变相的改变管辖层级，将市级院侦办的案件移交到基层院办理。

，而且也容易滋生上级以指令权干预执法办案的弊病，这些在实践中屡见不鲜，导致监督效果大打折扣。

业务系统的应用，将案件流转的程序、信息和处理结果公开透明，从本院、上级院直至最高人民检察院，从检察官到检察长，都置入全程“可视化”的动态监控下，实现了检察权透明运行，全程留痕。

从而通过业务系统的过程控制，既约束了下级的“任为”，也防范了上级的“乱为”。

三、拓展完善：现行业务系统的缺陷与改进从应然层面看，业务系统对强化和凸显程序价值具有重要作用。

当前，检察机关业务系统的建设和运行尚处于起步阶段，还不可避免的存在着诸多局限和不足，制约了其功能的发挥。

根据实践中反映的问题和需要，2014年4月，最
高人民检察院又推出了2.0的升级版本，从技术层面对相关问题加以修正，并增加了“案件查询、电子案卷”等功能。

但从实现程序价值的角度来看，尚需立足业务系统运行的内在机理，从以下六个方面加以拓展和完善。

一是在管理范围上，应向价值性程序规则适当拓展。

按照哈贝马斯以“劳动和相互作用之间的根本区别为出发点，将技术社会中行为导向的规则体系分为技术规则和社会规范两类”的思路，法律程序规则也大致可分为技术性程序规则和价值性的程序规则。

业务系统作为现代信息技术装置，体现的一种技术理性。

这决定了法律程序中那些容易客观测量、技术性色彩更浓的规则，能更好地契合到业务系统中来，现行的业务系统也主要围绕办案的手续和期限等技术性操作规则来设计和展开，如办案的期限和手续等。

而法律程序中那些难以客观测量、价值性
色彩更浓的规则则难以直接纳入到业务系统，如不起诉的公开宣布、刑事申诉案件的公开审查等，而这类程序规则对于程序价值的实现更具有直接的意义。

从检察实践看，相比技术操作规则，价值性程序规则由于容易逃脱内部的监督，往往被搁置或被选择性执行。

如不起诉决定的公开宣布、刑事申诉案件公开审查没有得到严格的落实，变通的“黑数”很大，更需施以严密的控制。

尽管价值性的程序规则无法在业务系统中直接纳入和完整体现，并不意味着无法运用业务系统加以管理。

具体可在业务流程对这些程序环节加以标识，并通过上传相关程序材料的方式来加以完成和监控。

如不起诉公开宣布应上传公开宣布的笔录；刑事申诉案件公开审查的，应上传公开审查基本情况的记录，从而最大程度实现业务系统通过流程监控保障程序刚性的功能。

二是在管理权限上，理顺自由管理与严格控制的关系。

在业务系统的后台管理上，始终存在着自由管理与严格控制的张力。

美国法学家庞德指出：“几乎法哲学的全部问题都集中在一个基本问题上：自由裁量还是严格规则……，两者都是司法行政必不可少的要素。

整部法学历史似乎就是宽松的自由裁量上严格的具体规则，无法司法和严格依法司法之间不断循环反复的运动过程。

”本文从管理的角度对此加以借用，以此描述管理中放权与控制之间的关系。

一方面，业务系统作为“虚似化”的程序运行装置，程序的刚性、独立在很大程度上取决于业务系统的稳定性。

需要对后台管理加以严格控制，以保证系统的安定性；另一方面，由于案件信息在诉讼进程中存在着不确定性，再加上初期阶段还不可避免地存在许多错误操作，为保证业务系统的顺畅运行，还须赋予一定自由管理权，以便于对错误的信息加以及时修正。

这决定了在后台管理上，要做到严格控制与自由管理相兼顾。

根据《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法（试行）》的规定，在征求各地意见的基础上，确定了“案件信息修改自由管理，案件、线索删除严格控制”的原则，以期实现效率与监控的统一。

在征求意见中，有的地方基于管理的方便，主张管理权下放到省级院，由各省级院根据具体情况制定权限管理规定。

高检院认为，系统权限管理是一个非常重要的工作，高检院不仅应制定基本原则，而且对各类主体的基本权限也应当予以明确，以确保系统规范、安全运行。

（参见：王晋，刘志远.全国检察机关统一业务应用系统使作管理办法（试行）解读[J].人民检察，2013，（22）：21-25.）总的来看，这种处置是妥当的。

但以修改、删除作为自由管理和严格控制的界线，存在自由管理权较大，控制面过小的问题，容易导致下级院基于自身利益追求而任意修改的危险，特别是业绩考核数据均出自业务系统的情况下，更容易激发功利投机行为，采用人为影响程序的方法来操纵司法运转或者司法统计。

过去绩效考核教训也深深说明了这一点。

如过去在自侦工作考核中存在的充数案、人为拆分案等数字造假问题。

时任最高人民检察院检察长贾春旺2003年10月21日在全国检察机关查办职务犯罪案件工作会议讲话中也指责了这种现象。

“在查办职务犯罪工作中，决不能违背实事求是原则，搞欺上瞒下、弄虚作假那一套。

现在有的地方在统计和立案上动心思、做文章，搞数字游戏。

有的地方立‘凑数案’，把一个案件分作几个来立，甚至立假案。

”对此，应根据案件信息的性质和重要性的差别，以是否直接关涉案件程序和实体的办理为标准，区分案件表面信息和重要信息，作为界定自由管理与严格控制的界线。

对表面信息如案件的当事人姓名、家庭住址等，由各级人民检察院自由管理。

而对重要信息如涉嫌罪名、办案期限等，则实行严格控制。

必要时，由最高人民检察院统一管理。

同时，所有案件的信息修改、删除的记录和说明均在后台留存，以备后续的审查监督。

三是在管理流程上，应体现一定的差异性。

程序经济是支撑程序良性运转不可或缺的重要支柱。

由于国家司法资源投放的有限性，如果不对程序运行的成本加以节制，再好的程序也必将不堪重负。

为了节约诉讼成本，减轻司法负担，程序经济的一个基本要求就是通过繁简分立，程序分流，实现程序的繁简与司法效益相均衡。

程序分流是指在审判程序上对那些所涉罪行比较严重、社会影响较大的案件，应该设立相对繁琐、复杂的诉讼程序；而对那些所涉罪行较轻、案情简单、证据充分的案件，则应考虑适用简易程序审结。

（参见：吴卫军，任永芳.刑事诉讼中的效益原理——以审前程序为视角的比较分析[J].社会科学研究，2006，（3）：26-33.）刑事诉讼中简易程序的规定，以及检察机关轻微刑事案件快速办理的机制均是程序经济理念的体现。

目前业务系统基本上还是不分轻重大小、适用所有案件的通用模块，在不区分案件性质和繁简程度下，整齐划一的诉讼程序和法律文书要求，必将背离程序经济原理和检察实践的需求，带来一定程度上的低效。

“效率总是依赖于制度结构，是制度结构赋予成本和收益以意义并决定这些成本和收益的发生率。

” [10]对此，应改变目前业务系统效率主要停留在技术层面的局限，通过深度开发，向制度结构层面迈进。

具体可在通用模块的基础上，根据最高人民检察院关于轻微刑事案件办理的范围、程序和法律文书等方面的要求，设置专门的轻微刑事案件快速办理系统，最大限度发挥业务系统的程序经济效能。

四是在信息管理上，应进一步强化信息整合功能。

从信息论的角度看，信息既是正确决策的基础，也是个人接受监督的前提。

业务系统作为一个案件信息管理系统，其保证“理性选择”的决策功能和监督功能在很大程度上取决于信息质量的高低。

信息质量越高，决策的科学性越强，反之亦然。

目前业务系统的应用，尽管在一定程度上实现了信息的整合和分享，信息数量也呈现出几何级增长。

但总体上，信息质量层次较低，主要是对案件信息简单录入和使用，缺乏深层次的归纳分析和加工处理，还存在着数字化、简单化的局限。

从实践看，基于业务系统形成的案件情况分析，也更多是统计学意义上数字分析，直接服务执法办案的信息价值较少。

一线检察官对信息利用更多还只是撰写法律文书上的便利，对执法办案的辅助作用极为有限。

从经验观察看，与传统办案方式相比，业务系统的应用客观上带来了录入、操作等工作量的增加，而确没带来与此相当或更大的好处，这是当前执法一线干警对业务系统在心理上抵制的一个重要原因。

对此，应在业务系统中增设专门的案件信息管理模块，进一步提升业务系统信息处理能力。

具体可借鉴美国检察机关案件信息管理系统来设计。

美国案件管理信息系统包含了有关被告人的数据资料、所犯案件、前科记录；检察官助理所办的所有案件、办案方式、在起诉过程中的不同观点以及该类案件在不同的起诉环节所受到的处理等。

通过信息系统，可以输出办案信息、后勤支持信息、管理控制信息、问题分析信息、战略计划信息、总体研究信息等六大类信息，在执法办案、检察管理、政策决策等方面发挥全方位的信息服务[11]。

五是在管理人员上，培养胜任业务系统运行管理型检察官。

从程序的运行原理看，职业主义是程序有效运行的一个异常重要的功能要件。

在程序的内部功能要件中，需要特别强调职业主义（professionalism）。

程序的有效运作，需要专门职业人员应用其经过长期教育、训练所获得的知识和技能，为当事人提供必要的代理、辩护、咨询以及其他服务。

同时，也要求这些职业者具有成体系的专业知识、普遍的业绩指向和高度的自律精神。

这种职业观、职业伦理和职业纪律对于程序的功能贡献具有重要的意义。

（参见：季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[M].北京：中国法律出版社，2009：62.）所谓的（法律）职业主义。