普安县人民政府、陈文友二审行政判决书

普安县人民政府、陈文友二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政补偿
【审理法院】贵州省高级人民法院
【审理法院】贵州省高级人民法院
【审结日期】2020.07.10
【案件字号】(2020)黔行终637号
【审理程序】二审
【审理法官】崔凤芹石佳宏伍席芳
【审理法官】崔凤芹石佳宏伍席芳
【文书类型】判决书
【当事人】普安县人民政府;陈文友;纪绍英;黔西南布依族苗族自治州人民政府
【当事人】普安县人民政府陈文友纪绍英黔西南布依族苗族自治州人民政府
【当事人-个人】陈文友纪绍英
【当事人-公司】普安县人民政府黔西南布依族苗族自治州人民政府
【代理律师/律所】李志辉泰和泰（贵阳）律师事务所;李国胜泰和泰（贵阳）律师事务所【代理律师/律所】李志辉泰和泰（贵阳）律师事务所李国胜泰和泰（贵阳）律师事务所【代理律师】李志辉李国胜
【代理律所】泰和泰（贵阳）律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【终审结果】二审维持原判二审改判
【字号名称】行终字
【原告】普安县人民政府
【被告】陈文友;纪绍英;黔西南布依族苗族自治州人民政府
【本院观点】本案争议焦点为：1、案涉房屋的用途认定问题；2、案涉房屋评估报告是否存在错误；3、案涉《房屋征收补偿决定书》及《行政复议决定书》是否存在程序违法、内容明显不当，应予撤销的情形。

【权责关键词】行政复议行政补偿合法违法合法性新证据证据不足行政复议改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】二审查明的其余事实与一审认定事实一致。

二审期间，上诉人与被上诉人均未提交新证据。

【本院认为】本院认为，本案争议焦点为：1、案涉房屋的用途认定问题；2、案涉房屋评估报告是否存在错误；3、案涉《房屋征收补偿决定书》及《行政复议决定书》是否存在程序违法、内容明显不当，应予撤销的情形。

【裁判结果】一、撤销安顺市中级人民法院（2019）黔04行初224号行政判决；二、驳回被上诉人陈文友、纪绍英的诉讼请求一审案件受理费50元，由陈文友、纪绍英承担；二审案件受理费50元，由被上诉人陈文友、纪绍英承担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-25 03:22:38
【一审法院查明】一审经审理查明，原告陈文友、纪绍英原共同共有坐落于普安县，该房屋的《房屋所有权证》证号为“普房权证盘水镇字第某某"、房屋性质为“私房"、规划用途为“商住"、建筑面积为“391.74㎡"，在《房屋所有权证》“附记"栏内记载：“该房于2012年自建取得四面均为自有墙共有人纪绍英土地使用权证号：普集用（xxx）字第xxx号土地使用权面积xxx.xxx平方米另一土地使用权证号：普集用（xxx）字第xxx号土地使用权面积9.01平方米该一层有商业门面192.01平方米"。

原告用其该房屋的一楼作小卖部经营，二
楼、三楼经营“普安县东街陈友旅社"。

普安县人民政府对原告房屋所在的片区作为2017年城市棚户区改造项目进行立项，并纳入该县国民经济与发展计划。

2016年8月16日，普安县政府办公室作出普府发［2016］167号《安置补偿方案》，其中第四条第（三）项第一款规定：“被征收房屋的现状用途与房屋所有权证所载用途一致的，以登记用途为准；未登记房屋一律按住房用途进行认定。

……商业用房：指证载用途为商业的房屋，分为商业门面房和其他商业用房。

（1）商业门面房：沿城市主次干道、巷道或市场沿边，临街面无围墙及其他构筑物遮挡的一进一层（即底层建筑的第一自然间）的商业用房；（2）其他商业用房：除商业门面房以外的商业用房……"。

2017年6月21日，普安县政府作出《被征收人协商选定房屋征收评估机构的通告》并进行张贴公示，将协商选定评估机构的有关事项通知房屋征收范围内的被征收人；2017年7月4日，普安县政府作出《选定房屋征收协商选定评估机构结果的通告》并进行张贴公示，告知被征收人协商选定评估机构的情况及最终选定的评估机构为瑞普事务所。

2017年8月21日城委会作出了《普安县城市棚户区改造项目（烟酒公司片区）被征收房屋确权结果公示表（私人自建部分）》，对原告陈文友户原房屋确权用途确定“住改其它商业房199.73平方米、其它商业房192.01平方米"，9月12日并对该确权结果进行了复核公示。

2017年9月6日，城委会作出《普安县2017年城市棚户区改造项目烟酒公司片区、教育局2017年新增片区被征收房屋市场价格初步评估结果公示》并进行张贴公示，该公示表载明原告陈文友的房屋，确权用途为住宅的评估单价是2210元／㎡，确权用途为商业的评估单价是3470元／㎡。

2017年9月11日，普安县政府作出《补充规定》，对《安置补偿方案》第四条第三项商业用房的认定补充规定如下：“商业门面房的定义调整为沿城市主次干道，临街面无围墙及其他构筑物遮挡的一进一层（即底层建筑的第一自然间）的商业用房"。

2017年9月13日，普安县政府作出普府发［2017］33号《房屋征收决定》并进行张贴公示，原告所有的以上房屋在被征收范围内。

2017年9月14日瑞普事务所作出了《房地产估价报告》，在该《房地产估价报告》的“被征收房屋评估明细表"中注明陈文友的房屋确权用途为住宅的评估单价是2210元／㎡，确权用途为商业的评估单价是3470元／
㎡。

2017年9月22日，瑞普事务所提交了陈文友《房屋征收估价分户报告》，该《房屋征收估价分户报告》价值时点为2017年9月13日，估价结果为：商业用房建筑面积192.01㎡，评估单价为3470元／㎡；住宅用房建筑面积366.89㎡，评估单价为2210元／㎡；评估总价1477102元。

2017年11月1日，普安县政府对原告陈文友作出《房屋征收补偿决定书》，该决定书载明原告房屋基本情况：已登记商业房192.01㎡，住宅199.73㎡，未登记住宅167.16㎡，经瑞普事务所评估，原告住房框架评估单价2210元／㎡，商业用房框架3470元／㎡。

次日，城委会将该《房屋征收补偿决定书》送达原告，原告拒绝签收。

2017年12月29日，原告陈文友不服该《房屋征收补偿决定书》，向黔西南州政府申请行政复议。

2018年2月12日，黔西南州政府作出州府行复决字［2018］第4号《行政复议决定书》，维持了普安县政府作出的《房屋征收补偿决定书》（普府发〔2017〕39号）。

原告不服，提起行政诉讼，提出如前诉请。

【一审法院认为】一审法院认为本案的争议焦点是:被告普安县政府对原告陈文友作出的《房屋征收补偿决定书》是否合法公平，该《房屋征收补偿决定书》和黔西南州政府作出的州府行复决字［2018］第4号《行政复议决定书》应否撤销。

原告陈文友、纪绍英被征收房屋属于集体土地上的房屋，但该房屋所在土地已纳入普安县城市棚户区改造项目范围，属于城市规划区内，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费"，被告普安县政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿合法有据。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换"，被告普安县政府在房屋征收补偿决定书中提供了货币化安置补偿及回迁安置补偿两种方式供原告选择，符合该条规定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

"
本案中，原告提供的证据《房屋所有权证》（普房权证盘水镇字第某某）登记的规划用途为“商住"，在“附记"栏内记载“该一层有商业门面192.01平方米"，且原告举证证明其房屋一部分用于经营旅社，一层192.01平方米房屋的现状为正在进行经商的门面，依照被告提供的证据《安置补偿方案》第四条第（三）项第一款的规定“被征收房屋的现状用途与房屋所有权证所载用途一致的，以登记用途为准"，被告普安县政府应当按照原告持有的《房屋所有权证》登记的用途对原告作出补偿决定。

但被告普安县政府设立的城委会在没有证据证明原告的“该一层商业门面"属于“其他商业用房"的情况下，即按照“其他商业用房"对原告的“商业门面房"进行确权公示，并以该确权公示结果作为瑞普事务所评估的依据，导致瑞普事务所对原告作出的《房地产估价报告》、《房屋征收估价分户报告》错误。

被告以该《房地产估价报告》、《房屋征收估价分户报告》对原告陈文友作出《房屋征收补偿决定书》，该《房屋征收补偿决定书》证据不足，认定事实错误，显失公平，且与《安置补偿方案》不符。

被告称原告被征收房屋未坐落于城市主次干道，故对原告的一层房屋不应认定为商业门面房的辩解理由。

首先，本案对原告被征收房屋的补偿标准应该适用《安置补偿方案》第四条第（三）项第一款的规定：“被征收房屋的现状用途与房屋所有权所载用途一致的，以登记用途为准"，原告的被征收房屋在用途上不存在争议，被告适用“商业门面房"和“其他商业用房"的解释对原告的房屋进行确权错误；其次，被告所举的证据《补充规定》未经过公示、征求意见的程序，其将经过公示、征求过意见的《安置补偿方案》中确定“商业门面房：沿城市主次干道、巷道或市场沿边，……"补充规定为“商业门面房的定义调整为沿城市主次干道，……"，程序违法，对该《补充规定》，一审法院不予采纳。

且被告所举证据不能证明原告的房屋未坐落于城市的次干道、巷道上。

第三，原告举出的证据证明其房屋坐落于城市道路旁，房屋周围居民居住密集，其二楼以上的房屋正在经营旅社，一楼房屋正在作商业经营。

对被告的该辩解理由，一审法院不予采纳。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）
违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

"，普安县政府作出的普府发［2017］39号《房屋征收补偿决定书》主要证据不足，补偿决定明显不当且显失公平，依法予以撤销。

被告黔西南州政府作出的州府行复决字〔2018〕第4号《行政复议决定书》维持该决定不当，也应依法予以撤销，并可以判决被告普安县政府依法重新对原告的被征收房屋作出补偿决定。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为"。

依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一款、第二款的规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

"被告普安县政府在重新对原告的被征收房屋作出补偿决定时，应当按照《安置补偿方案》中确定的“住房"、“商业门面房"、“其他商业用房"的标准分别对原告坐落于普安县的房屋重新作出补偿决定。

据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十一条的规定，判决：一、撤销被告普安县人民政府作出的普府发〔2017〕39号《普安县人民政府房屋征收房屋征收补偿决定书》。

二、撤销被告黔西南布依族苗族自治州人民政府作出的州府行复决字〔2018〕第4号《行政复议决定书》。

三、限被告普安县人民政府于本判决生效之日起三十日内重新对原告陈文友、纪绍英被征收的原坐落于普安县的房屋作出补偿决定。

案件受理费50元，由被告普安县人民政府负担25元，被告黔西南布依族苗族自治州人民政府负担25元。

【二审上诉人诉称】普安县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销（2019）黔04行初224号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一二审诉讼费由被上诉人承担。

事实及理由：1、一审认为上诉人对被上诉人陈文友作出的《房屋征收补偿决定书》证据不足、认定事实错误，该认定与一审判决确认的证据相互矛盾，属于认定事实错误。

上诉人于
2017年9月13日下达案涉《普安县人民政府关于2017城市棚户区改造项目（烟酒公司片区、教育新增片区）房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》）并公示后，包括被上诉人在内的征收范围内所有被征收人均未提起行政复议或行政诉讼，该《房屋征收决定》及其附件，即普府办发[2016]167号《安置补偿方案》和普府办发[2017]199《补充规定》均发生法律效力。

贵州瑞普房地产资质评估事务所系本案棚户区改造项目征收范围内被征收人依法选取的房屋价值评估机构，其出具《房屋征收估价分户报告》对案涉房屋价值进行评估，上诉人于2017年10月12日向被上诉人送达该报告，被上诉人虽拒绝签字，但并未对评估确定的案涉房屋价值提出异议或申请复核，上诉人依据该报告下达征收补偿决定，并不构成行政违法；2、关于案涉《房屋征收补偿决定书》对被上诉人的补偿是否显失公平的问题。

因案涉房屋所处位置在被征收前是在一条断头路尽头，同位置的房屋一层极少用于商业经营，该地段商业氛围不高、商业价值低，一审判决引用的“被比较户"虽未处于城市主干道，但其位于道路互连的次干道，这些房屋所处街道商业氛围浓厚，行人、车辆流通量大，商业价值高。

评估机构对案涉房屋综合考虑其证载用途以及所在位置的商业价值等，评估其价值为3470元/平方米公平合理。

一审判决认定案涉房屋坐落于城市道路旁，但被上诉人没有提交证据证明该情况，一审认定事实没有依据。

综上，案涉房屋征收过程适用法律正确、程序合法，补偿标准合理，黔西南州人民政府作出的州府复决字[2018]第4号《行政复议决定书》正确，一审判决认定事实错误、适用法律错误，恳请二审依法撤销并改判。

普安县人民政府、陈文友二审行政判决书
贵州省高级人民法院
行政判决书
(2020)黔行终637号
当事人上诉人（原审被告）普安县人民政府。

法定代表人龙强，该县县长。

委托诉讼代理人李志辉，泰和泰（贵阳）律师事务所律师。

委托诉讼代理人李国胜，泰和泰（贵阳）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）陈文友。

被上诉人（原审原告）纪绍英。

一审被告黔西南布依族苗族自治州人民政府
法定代表人杨永英，州长。

审理经过上诉人普安县人民政府（以下简称普安县政府）因与被上诉人陈文友、纪绍英及一审被告黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔西南州政府）房屋行政补偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院(2019)黔04行初224号行政判决，向本院提起上诉。

本院受理后依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。

一审法院查明一审经审理查明，原告陈文友、纪绍英原共同共有坐落于普安县，该房屋的《房屋所有权证》证号为“普房权证盘水镇字第某某"、房屋性质为“私房"、规划用途为“商住"、建筑面积为“391.74㎡"，在《房屋所有权证》“附记"栏内记载：“该房于2012年自建取得四面均为自有墙共有人纪绍英土地使用权证号：普集用（xxx）字第xxx号土地使用权面积xxx.xxx平方米另一土地使用权证号：普集用（xxx）字第xxx号土地使用权面积9.01平方米该一层有商业门面192.01平方米"。

原告用其该房屋的一楼作小卖部经营，二楼、三楼经营“普安县东街陈友旅社"。

普安县人民政府对原告房屋所在的片区作为2017年城市棚户区改造项目进行立项，并纳入该县国民经济与发展计划。

2016年8月16日，普安县政府办公室作出普府发［2016］167号《安置补偿方案》，其中第四条第（三）项第一款规定：“被征收房屋的现状用途与房屋所有权证所载用途一致的，以登记用途为准；未登记房屋一律按住房用途进行认
定。

……商业用房：指证载用途为商业的房屋，分为商业门面房和其他商业用房。

（1）商业门面房：沿城市主次干道、巷道或市场沿边，临街面无围墙及其他构筑物遮挡的一进一层（即底层建筑的第一自然间）的商业用房；（2）其他商业用房：除商业门面房以外的商业用房……"。

2017年6月21日，普安县政府作出《被征收人协商选定房屋征收评估机构的通告》并进行张贴公示，将协商选定评估机构的有关事项通知房屋征收范围内的被征收人；2017年7月4日，普安县政府作出《选定房屋征收协商选定评估机构结果的通告》并进行张贴公示，告知被征收人协商选定评估机构的情况及最终选定的评估机构为瑞普事务所。

2017年8月21日城委会作出了《普安县城市棚户区改造项目（烟酒公司片区）被征收房屋确权结果公示表（私人自建部分）》，对原告陈文友户原房屋确权用途确定“住改其它商业房199.73平方米、其它商业房192.01平方米"，9月12日并对该确权结果进行了复核公示。

2017年9月6日，城委会作出《普安县2017年城市棚户区改造项目烟酒公司片区、教育局2017年新增片区被征收房屋市场价格初步评估结果公示》并进行张贴公示，该公示表载明原告陈文友的房屋，确权用途为住宅的评估单价是2210元／㎡，确权用途为商业的评估单价是3470元／㎡。

2017年9月11日，普安县政府作出《补充规定》，对《安置补偿方案》第四条第三项商业用房的认定补充规定如下：“商业门面房的定义调整为沿城市主次干道，临街面无围墙及其他构筑物遮挡的一进一层（即底层建筑的第一自然间）的商业用房"。

2017年9月13日，普安县政府作出普府发［2017］33号《房屋征收决定》并进行张贴公示，原告所有的以上房屋在被征收范围内。

2017年9月14日瑞普事务所作出了《房地产估价报告》，在该《房地产估价报告》的“被征收房屋评估明细表"中注明陈文友的房屋确权用途为住宅的评估单价是2210元／㎡，确权用途为商业的评估单价是3470元／㎡。

2017年9月22日，瑞普事务所提交了陈文友《房屋征收估价分户报告》，该《房屋征收估价分户报告》价值时点为2017年9月13日，估价结果为：商业用房建筑面积192.01㎡，评估单价为3470元／㎡；住
宅用房建筑面积366.89㎡，评估单价为2210元／㎡；评估总价1477102元。

2017年11月1日，普安县政府对原告陈文友作出《房屋征收补偿决定书》，该决定书载明原告房屋基本情况：已登记商业房192.01㎡，住宅199.73㎡，未登记住宅167.16㎡，经瑞普事务所评估，原告住房框架评估单价2210元／㎡，商业用房框架3470元／㎡。

次日，城委会将该《房屋征收补偿决定书》送达原告，原告拒绝签收。

2017年12月29日，原告陈文友不服该《房屋征收补偿决定书》，向黔西南州政府申请行政复议。

2018年2月12日，黔西南州政府作出州府行复决字［2018］第4号《行政复议决定书》，维持了普安县政府作出的《房屋征收补偿决定书》（普府发〔2017〕39号）。

原告不服，提起行政诉讼，提出如前诉请。

一审法院认为一审法院认为,本案的争议焦点是:被告普安县政府对原告陈文友作出的《房屋征收补偿决定书》是否合法公平，该《房屋征收补偿决定书》和黔西南州政府作出的州府行复决字［2018］第4号《行政复议决定书》应否撤销。

原告陈文友、纪绍英被征收房屋属于集体土地上的房屋，但该房屋所在土地已纳入普安县城市棚户区改造项目范围，属于城市规划区内，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费"，被告普安县政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿合法有据。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换"，被告普安县政府在房屋征收补偿决定书中提供了货币化安置补偿及回迁安置补偿两种方式供原告选择，符合该条规定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

"本案中，原告提供的
证据《房屋所有权证》（普房权证盘水镇字第某某）登记的规划用途为“商住"，在“附记"栏内记载“该一层有商业门面192.01平方米"，且原告举证证明其房屋一部分用于经营旅社，一层192.01平方米房屋的现状为正在进行经商的门面，依照被告提供的证据《安置补偿方案》第四条第（三）项第一款的规定“被征收房屋的现状用途与房屋所有权证所载用途一致的，以登记用途为准"，被告普安县政府应当按照原告持有的《房屋所有权证》登记的用途对原告作出补偿决定。

但被告普安县政府设立的城委会在没有证据证明原告的“该一层商业门面"属于“其他商业用房"的情况下，即按照“其他商业用房"对原告的“商业门面房"进行确权公示，并以该确权公示结果作为瑞普事务所评估的依据，导致瑞普事务所对原告作出的《房地产估价报告》、《房屋征收估价分户报告》错误。

被告以该《房地产估价报告》、《房屋征收估价分户报告》对原告陈文友作出《房屋征收补偿决定书》，该《房屋征收补偿决定书》证据不足，认定事实错误，显失公平，且与《安置补偿方案》不符。

被告称原告被征收房屋未坐落于城市主次干道，故对原告的一层房屋不应认定为商业门面房的辩解理由。

首先，本案对原告被征收房屋的补偿标准应该适用《安置补偿方案》第四条第（三）项第一款的规定：“被征收房屋的现状用途与房屋所有权所载用途一致的，以登记用途为准"，原告的被征收房屋在用途上不存在争议，被告适用“商业门面房"和“其他商业用房"的解释对原告的房屋进行确权错误；其次，被告所举的证据《补充规定》未经过公示、征求意见的程序，其将经过公示、征求过意见的《安置补偿方案》中确定“商业门面房：沿城市主次干道、巷道或市场沿边，……"补充规定为“商业门面房的定义调整为沿城市主次干道，……"，程序违法，对该《补充规定》，一审法院不予采纳。

且被告所举证据不能证明原告的房屋未坐落于城市的次干道、巷道上。

第三，原告举出的证据证明其房屋坐落于城市道路旁，房屋周围居民居住密集，其二楼以上的房屋正在经营旅社，一楼房屋正在作商业经营。

对被告的该辩解理由，一审法院不予采纳。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条。