(精品文档)自贡至泸州大件公路工程PPP项目实施方案

自贡至泸州大件公路工程PPP模式实施方案
自贡市交通运输局
二〇一五年九月
目录
一、项目概况.................................................................................................................... - 3 -
(一) 项目名称 (3)
(二) 基本情况 (3)
(三) 项目建设主要经济指标、技术标准表 (6)
(四) 项目进展情况 (7)
二、项目运作方式............................................................................................................ - 7 -
(一) 采用PPP模式运作的可行性和必要性 (7)
(二) 本项目运作的目标和意义 (9)
(三) 项目运作方式 (9)
(四) PPP模式特许经营期设置 (9)
(五) 建设管理内容分解 (10)
(六) 项目回报机制 (10)
三、项目实施机构.......................................................................................................... - 10 -
(一) 项目实施机构 (10)
(二) 项目管理公司 (10)
(三) 项目公司的组建 (11)
四、交易结构.................................................................................................................. - 11 -
五、采购方式.................................................................................................................. - 12 -
(一) 采购方式的选择 (12)
(二) 投资人的资格条件 (13)
(三) 投标保证金 (13)
(四) 项目招标标的（控制价）及否决指标 (14)
(五) 评标委员会的组建 (15)
(六) 评标办法及标准 (16)
(七) 中标侯选人推荐 (16)
(八) 中标人的确定及合同签订 (17)
六、项目投资及支出测算.............................................................................................. - 18 -
(一) 项目基本投资估算 (18)
(二) PPP模式项目估算投资 (18)
(三) 特许经营收益分年测算 (19)
(四) 项目公司当年可用于还贷金额分年测算 (24)
(五) 可行性缺口分年测算（政府支出责任） (24)
(六) 缺口补贴差 (26)
(七) 政府付费的调价机制 (27)
七、风险分配基本框架.................................................................................................. - 27 -
八、项目合同体系.......................................................................................................... - 28 -
(一) 特许经营协议关键条款 (28)
(二) 合资合同关键条款 (32)
九、项目的监管体系...................................................................................................... - 33 -
(一) 履约监管 (33)
(二) 行政监管 (33)
(三) 公众监管 (33)
十、项目进度计划.......................................................................................................... - 33 - 十一、项目推进责任分解.............................................................................................. - 34 - 附件：自贡至泸州大件公路工程可行性缺口补贴计算表.......................................... - 34 -
一、项目概况
(一)项目名称
项目名称：自贡至泸州大件公路工程项目（下称“本项目”或“项目”）
(二)基本情况
1、项目背景简介
自贡市、泸州市均为四川省《西部综合交通枢纽建设规划》中确定的区域性次级交通枢纽。

项目起于自贡市大安区北环路中段的大塘山，经贡井区、自流井区、沿滩区、富顺县后进入泸州境内，经江阳区止于泸州火电厂赵坝码头，项目所经区县工业正处于迅速发展阶段。

良好的发展环境给地方经济社会发展奠定了坚实的基础，同时，也对区域交通基础设施建设提出了新的要求。

项目区域内现状公路交通网络主要由成渝高速公路、内宜高速公路、成自泸高速公路、乐自隆高速及原S305（现G348）、S206、S307（现G247线）等构成。

但从整体路网看，区域内路网布局仍不合理，现状自贡通往泸州的普通公路仅原S207线，路网结构功能单一。

此外，自贡无大件公路的历史始终制约着地区机械装备制造业和社会经济的发展，现状公路无法不能满足大件物品的运输要求。

自贡作为老工业城市，在大型发电设备、大型冶金、化工设备、机车车辆、工程机械、石油钻井成套设备、现代化空中交通管制成套设备、数控机床等产品领域，形成了一大批具有较高技术水平的现代化装备的生产制造能力，在国内具有较为明显的竞争优势。

自贡的重大装备生产企业主要分布在市区附近，主要包括以下五个区域：北环路中段唐家山（东方锅炉、华西能源、硬质合金、四川玻璃）、贡井工业园区（长征机床）、舒坪工业园区（久大盐业、昊华西南化工）、板仓工业园区、富顺晨光工业园区。

但由于自贡受不靠大江大河，无大件码头、也无大件公路等外围条件的限制，一些本地大件生产企业将部分生产车间已迁到市外或省外，一些省外的大件生产企业也不愿落户自贡。

无大件运输通道的现实成为自贡装备制造业和经济发展的瓶颈，也成为影响和制约全省重大装备制造业进一步发展的主要问题之一。

同时，泸州港作为四川省内最大的内河港口之一，是四川港口南向开放的重要门户和通江达海的桥头堡，目前，长江航道已具有Ⅲ级通航能力，能实现枯水期1000吨船舶昼夜通航。

因此，结合四川省大件运输通道备选方案，根据自贡、泸州两市公路和水运港口资源及发展规划，考虑两市经贸往来、产业布局及经济互补良性发展，修建一条自贡至泸州的大件公路是十分必要的。

自贡至泸州大件公路建成后，将目前4个小时的行车时间，减至2个小时，将节省时间成本达50.0%。

此外，修建大件运输通道，利用长江水运廉价优势，将极大的改善自贡市的工业投资环境，更好地承接国际、国内产业转移，打通工业原料、产品特别是大宗物品的便捷运输通道，降低物流成本，提高产品市场竞争力和市场占有率，将成为自贡推进新型工业化进程的重要支撑。

同时项目建设有利于增强川南城市间的合作，促进川南经济一体化进程。

自贡市工业园区位置图
2、项目建设的必要性
提升路网结构功能，加快构建区域性次级交通枢纽的建设步伐
满足自贡地区大件物品通江达海，促进自贡装备制造业全面发展的需要
加速推进川南一体化，共融成渝经济区的需要
改善沿线交通环境，推动区域经济社会快速发展的需要
开放南向水运通道，打通出川大通道的需要
服务于四川省大件运输通道整体规划的需要
自贡至泸州大件公路区位图
3、项目线路走向及建设内容
推荐方案起于自贡市大安区北环路中段的大塘山（K0+000，东方锅炉厂区附近），路线由东向西至草学堂附近与S305线相交，经贡井区艾叶镇、长土镇、自流井舒坪工业园区、沿滩工业园区外围、邓关镇西侧，接上原S206线后，沿着既有道路方向前行，经永年镇马家村、赵家坪后，沿着S207线于K62+480到达刘家坝村，经横溪河大桥、临江大桥于K68+100到达观音溪隧道，然后继续沿着S207线前行，经安溪镇、赵化镇、石道乡后到达泸州境（K89+880），进泸州境后，路线过石寨乡后横穿S207线（K90+960）,根据地形走势，布设新线，于K97+340过通滩镇中心村，K103+070经过丹林乡东侧，K109+400经过江北镇西侧，最后到达路线终点——泸州火电厂赵
坝码头（K114+780）。

(三)项目建设主要经济指标、技术标准表
附表一、本项目主要经济指标表（摘自可研报告）
附表二、本项目公路主要技术标准表（摘自可研报告）
(四)项目进展情况
目前，本项目可研报告已进入审批阶段，拆迁工作未开始。

预计投资人确定后，90天内可开工建设。

二、项目运作方式
(一)采用PPP模式运作的可行性和必要性
1、采用PPP模式运作的可行性
（1）中央至地方都发布相关文件，鼓励政府项目采取PPP模式实施，2014年以来，作为政府项目投融资模式改革方向的PPP（Public-Private Partnership）模式越来越得到重视，尤其是以下文件：
A《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）;
B财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）;
C关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预〔2014〕351号）;
D《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）;
E《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）;
F《四川省“政府与社会资本合作”项目管理办法（试行）》（川财金[2014]86号）;
G《自贡市人民政府办公室印发关于推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》自府办发〔2015〕19号等文件明确提出了PPP模式的实施要求.
2015年4月国家发改委、财政部等六部委联合下发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，交通部下发了《交通运输部关于开展全面深化交通运输改革试点工作的通知》（交政研发〔2014〕234号），从这些文件的指导思想看，政府投资项目已经从过去的“补建设”向后续的“补运营”逐步转变，即采取PPP投融资模式，政府需要从过去的“还本付息”转变为“公私合作、给予收益补贴”。

（2）有利于政府减少当期负债，加快本项目建设进程
PPP模式引入社会资本可以突破政府资金、负债等瓶颈，高质量地加快项目建设速度，尽快产生社会综合效益，提升政府形象。

该模式对本项目主要优点在于：
①缓解政府短期资金压力
项目投资近期资金将主要由社会资本方筹集，政府仅需对本项目建设注入一定数额的资本金与长期的运营补贴，大大缓解近期政府资金投入压力。

②避免因举债建设项目带来政府新增债务、避免政府平台公司因举债建设本项目而增加负债。

采取PPP投融资模式，政府方对本项目通过财政补贴（包括资本金注入、运营补贴等）进行支持，不会产生新增债务；在项目公司中由社会资本控股，项目的融资建设也不会引起参股的政府平台公司的负债增加，因此采取PPP模式实施本项目有利于政府控制负债规模。

③减少人员配备，有利于项目运营成本控制
社会资本方委派工程类专业人员充实到PPP项目公司，加强项目公司专业力量，减轻政府专业人员配备的压力，有利于项目的快速推进。

在当前的政策环境中PPP合作模式是本项目比较可行的运作方式。

2、项目运用PPP模式运作的必要性
根据自贡市财政资金的收入及支出安排，短期内不能满足本项目建设投入的需要，本项目采用PPP模式运作既符合政策要求，又能够快速完成本项目建设，使其早日为自贡经济建设发挥积极的促进作用。

为了快速建成自贡至泸州大件公路工程项目，在充分分析政策可行性和项目建设必要性的情况下，采取PPP模式完成本项目是必要的。

(二)本项目运作的目标和意义
通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决自贡市政府在交通基础设施建设方面的投资、建设、运营管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有利的成本为公众提供高质量的产品和服务。

(三)项目运作方式
本项目属于交通基础设施新建工程，从财政部主导的PPP试点和出台的有关政策文件来看，结合《交通运输部关于开展全面深化交通运输改革试点工作的通知》（交政研发〔2014〕234号），本项目可以采用PPP模式中的建设-经营-移交的运作方式，项目收益来自使用者付费+可行性缺口补贴+（资源补贴：或有）。

自贡至泸州大件公路资产属于政府，项目竣工后授予项目公司20年（或超过20年）特许经营权，特许经营期满后，项目公司按照特许经营权合同的约定，将政府资产无偿移交给自贡市交通运输局和泸州市交通运输局（下称“市交通运输局”，后面如不带“两”字特指自贡市交通运输局）或市政府指定的其他财产接收人。

本项目提供公共产品和服务内容：
本项目建设完成后，主要提供的公共产品——大件公路，主要提供公路通行服务。

项目直接产出物属性：
(四)PPP模式特许经营期设置
本项目PPP模式特许经营期暂定为23年，其中：建设期暂定为3年，运营期不
低于20年。

(五)建设管理内容分解
1、政府部门：负责立项审批手续办理，负责项目监督管理。

2、项目管理公司：项目实施机构通过政府采购公开招标方式确定项目管理公司，
负责工程项目管理、造价咨询、监理等工作。

3、投资人和政府授权单位组建的项目公司：负责项目投融资、建设、特许经营
和养护、移交，该部分内容纳入PPP项目包。

(六)项目回报机制
项目公司在约定时间内完成本项目投资、建设并经验收合格后，对公路收费权进
行特许经营，并自行负责公路经营和保养，对经营收入扣除经营成本、约定投资回收
及投资收益后的不足部分由政府按照特许经营协议约定分期向项目公司进行补贴。

项
目公司通过获得施工利润、车辆通行费收费、可行性缺口补贴、资源补贴（或有）等
来偿还债务，并获得合理回报。

特许经营期满时，项目公司应将项目完整无偿移交给两市交通运输局或两市政
府指定的其他财产接收人。

三、项目实施机构
(一)项目实施机构
自贡市人民政府、泸州市人民政府（下称“市政府”，后面如无特别说明特指自贡
市人民政府）分别授权自贡市交通运输局、泸州市交通运输局为本项目的项目实施机
构（下称“市交通运输局”），具体工作由自贡市交通运输局承办。

(二)项目管理公司
市交通运输局根据《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》建
市[2014]92号、《四川省人民政府关于促进建筑业转型升级加快发展的意见》（川府
发〔2014〕30号）等相关文件要求要求，通过政府采购（公开招标）方式选择工程项
目管理公司，全过程管理本项目。

项目管理公司要求同时具备政府采购、招标代理、工程造价、工程监理等相应资质或资格（可组成联合体）。

项目管理公司承担本项目社会投资人的采购（公开招标方式）、编制工程量清单及控制价、全过程造价管理、工程监理等服务工作，其服务费由采购竞争确定，由项目实施机构支付。

(三)项目公司的组建
本项目将组建项目公司（SPV），负责项目的投资、建设、运营和移交。

中标的
投资人（社会资本）应与自贡市交通投资开发公司（下称“市交投公司”）成立项目公
司实施本项目（含特许经营）。

社会资本持有项目公司70%股权，市交投公司持有项
目公司30%股权，合资双方均以现金出资，资本金按此比例出资到位。

根据“国发〔2009〕27号”文《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，铁路、公路、城市轨道交通项目，最低资本金比例为25%。

建议本项目的项目
公司注册资本金至少为项目投资总额的30%（暂定为人民币22.5亿元），项目建设的
其他资金采用收费权贷款筹集，不足部分由中标的社会资本方筹集，资金的筹集成本
要求不高于央行同期贷款基准利率，高于部分由社会资本方承担，不计入本项目公司
成本，资金筹集方案必须经过项目公司股东大会通过。

政府投入的项目资本金来源：本项目可获得交通部、省交通厅各类补贴合计800
万元/公里，共计9.2亿元，其中政府应投入资本金=22.5*30%=6.75亿元，使用该资金
支付，但在该部分资金未到位前，市财政应予垫付，剩余2.45亿元用于支付工程概算
中未进入PPP项目包的部分。

社会资本投入的项目资本金=22.5*70%=15.75亿元,该资金必须在成立项目公司时
一次到位。

四、交易结构
本项目结构图如下：
流程简介
（1）市政府授权市交通运输局作为项目实施机构；市交通运输局通过公开招标的方式确定社会投资人。

（2）市交通运输局与中标人草签特许经营协议，待中标人和市交投公司成立项目公司后，再由市交通运输局和项目公司正式签署。

（3）市政府授权市交投公司代表市政府与社会资本签订合资协议，与中标人组成项目公司。

（4）项目公司以特许经营协议为担保与金融机构签定融资协议，进行项目融资。

（5）项目公司在市交通运输局及其他行业主管部门的监督和考核下履行特许经营协议。

（6）市政府授权市财政局向项目公司支付可行性缺口补贴费。

（7）项目公司对本项目特许经营和取得政府可行性缺口补贴形成收益。

（8）经营期满后，项目公司按特许经营协议向两市交通运输局或两市政府指定的其他接收人无偿移交资产。

五、采购方式
(一)采购方式的选择
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等有关规定，本项目拟采取政府采购中的公开招标方式选择投资人。

市交通运输局作为本项目的招标人，通过招标确定的项目管理公司作为招标代理机构，市财政局作为采购招标的监管部门。

本项目资格审查方式为资格预审，资格预审公告在四川省政府采购网上发布，公开邀请社会资本参与资格预审，资格预审采用合格制，只有通过资格预审的申请人才能参加下一轮投标。

项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在采购方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，依法调整为竞争性磋商的采购方式。

资格预审的评审报告提交市财政局备案。

(二)投资人的资格条件
1、主体要求：投资人为依法注册的独立法人，或由不同法人组成的联合体，联合体的成员数量不得超过三家。

2、资质要求：投资人应同时具有建设行政主管部门核发的公路工程施工总承包壹级及以上（含壹级）施工资质，不具有上述资质的投资人可联合一家具有相应施工资质的企业组成联合体参与投标。

3、财务实力：投资人注册资本金不低于人民币5.0亿元，联合体投标的投资人，成员企业注册资金最少不低于人民币3.0亿元元。

截止2014年12月31日投资人净资产不低于人民币10亿元；如果投资人组成联合体投标，则联合体每一成员的净资产乘以其在联合体内所占股份比例之和应满足上述要求。

4、技术能力：投资人应具有实施本项目所需的技术能力和管理能力。

5、企业信誉：投资人应具有合法的法律地位，在过去三年内没有严重违约或不良行为。

6、业绩要求：投资人（或联合体中的施工单位）近3年（2012-2014年）应完成1个及以上类似项目。

类似项目是指等级为一级及以上的的公路工程，里程不低于
30km。

(三)投标保证金
投标保证金不高于招标标的的2%，本项目投标保证金设定为人民币5000万元（可用保函）。

(四)项目招标标的（控制价）及否决指标
1、项目招标标的（控制价）
项目招标标的（控制价）=建筑安装工程费+收费权贷款额度+经营期投资收益（1）建筑安装工程费
①工程量清单编制依据：
2013《公路工程工程量清单计量计价规则》；
《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》JTGB 06-2007；
《公路工程预算定额》JTB/TB 06-02-2007；
《公路工程机械台班费用定额》JTB/TB 06-03-2007；
《公路工程概算定额》JTB/TB 06-01-2007；
政府审核通过的施工图纸等。

②控制价编审依据：
《公路工程预算定额》（JTG/T B06-02-2007）及配套文件、自贡市、泸州市工程造价信息及人、材、机、税的相关调整文件。

③建筑安装工程费（控制价）的确定：
按以上方法编制并送市财政评审中心审核确定。

建筑安装工程费：按照财政评审价格（由自贡市财评中心评审）下浮报价，下浮比例不低于3%（含3%），工程量按照清单编审依据规定按实结算。

（2）收费权贷款额度：投标人根据自身的财务信用等级和拟选用的资金支持单位的财务信用等级，结合本项目的实际情况，在投标前取得的银行贷款预授信额度。

本项目要求银行授信贷款额度不低于35亿元。

（3）建设期、经营期投资收益
项目竣工验收后，项目实施机构按年化8.5%的收益率核算项目公司建设期投资收益，计算基数为审计确定的建安工程费和工程建设其他费，建设期收益的计算基数=建筑安装工程费结算价+工程建设其他费，工程建设其他费是指PPP投资估算中的工程建设其他费用部分，不包括已经扣除部分的费用。

项目实施机构按年化8.5%的收益率核算项目公司经营期投资收益，计算基数为审计确定的建安工程费和工程建设其他费、建设期收益。

按8.5%计算的经营期投资收益计算基数=建筑安装费用结算价+工程建设其他费+建设期投资收益；，
2、招标时的否决指标
本项目招标时设置四项否决指标，投标人在投标文件中必须承诺遵守这四项要约，有一项不承诺遵照执行的，招标人将不接受该投标人的投标文件，作废标处理。

（1）建设期投资收益（利息）
社会资本在项目公司的项目资本金、项目投资中除银行贷款外的不足部分：按8.5%计算建设期收益，市交投公司代表政府的出资不计算收益（包括建设期收益和经营期收益）。

（2）特许经营期限
本项目特许经营期暂定为23年，其中建设期3年，经营期20年。

（3）公路养护
公路养护必须严格按照部颁《公路养护工程管理办法》、《公路工程质量检验评定标准》、《公路工程竣工验收办法》及其他国家、四川省等相关法律法规和行业规范，费用计入项目公司经营成本。

（4）项目缺口补贴：
本项目经营收费不足以覆盖投资成本，市政府除授予项目公司特许经营权收取车辆通行费外，还需要市政府在特许经营期内对项目公司实施可行性缺口补贴，暂按经营期起始年2.85亿元（以后每年按4%增长）列入本级财政预算（自贡市、泸州市按比例分摊），或采用其他资源进行补贴，如果当年项目公司收益+政府缺口补贴不足以弥补项目公司当年开支的，其缺口差，通过减少支付社会资本的投资及收益，累计进入下一年度收益来平衡项目公司收支。

(五)评标委员会的组建
招标人将按照财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）第七条的要求组建评标委员会。

负责该项目的资格预审和评审工作。

评标委员会由招标人代表和评审专家共9人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评标委员会成员总数的2/3。

评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

招标人代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

(六)评标办法及标准
1、评标办法
评标委员会将根据投标人提交的信誉标（投标人资信文件、技术文件、业绩文件、融资文件、法律文件等）、商务标（建筑安装工程费、经营期投资收益、收费权贷款额度等）因素，采用综合评分法进行评估。

商务标报价占评分的权重为60%，信誉标占评分的权重为40%。

2、商务标评审指标设置
（1）建筑安装工程总价：权重40%
（2）经营期投资收益：权重40%
（3）收费权贷款额度：权重20%
3、商务标评分分值设定：
本项目报价分为三个指标：
（1）建筑安装工程总价（40分）是指投标人在财政评审的单价基础上下浮一定比例作为与项目公司结算单价，该比率下浮不低于3%（含3%）；投标人可根据企业自身管理水平、投标策略自行确定下浮比率。

招标人不接受下浮比例低于3%（不含3%）的投标报价。

（2）经营期投资收益（40分）按百分比报价,幅度为0～8.5%,该内部收益率用于计算经营期投标人的投资收益;招标人不接受内部收益率高于8.5%(不含8.5%)的投标人。

（3）收费权贷款额度（20分）：以取得授信额度总额报价，招标人不接受授信额度低于35亿元的投标人。

4、商务标评分办法
（1）、建筑安装工程单价下浮率：以下浮比例最大的为基准价得满分,与之相比每少下浮1%扣10分（不足1个百分点的部分采用内插法计算）,本项最低得0分。

（2）经营期投资收益率：最低收益率为基准价得满分，每增加1个百分点（不足1个百分点部分采用内插法计算）扣10分，本项最低得0分。

（3）收费权贷款额度：取得最低35亿元银行授信额度的得基本分10分，每增加1亿加1分，本项最多得20分。

(七)中标侯选人推荐。