如何降低政府行政成本

一
如何降低行政成本呢？笔者认为，就目前的实际情况而言，可分阶段、分步
骤地走好“四步曲”。

第一步，减少和杜绝浪费。

一些政府机关的浪费现象严重，包括过于
宽松的办公经费、缺乏约束的招待费以及其他各种非正常的公务性支出。

因此，降低行政成本，首先应当刹住政府机关的浪费之风，将行政成本过高的最大
“管涌”堵住。

第二步，节约和减少政府开支。

尽管一些政府部门在高喊经费紧张、
支出困难，但实事求是地讲，并没有一个政府部门因为经费紧张而“停摆”。

过于庞大的政府开支，再强大的经济基础也会被拖垮。

所以，节约和减少政府
开支，要认真研究、切实加以解决。

而对政府机关来说，过紧日子、降低行政
成本的问题决不能只是挂在口头上，要付诸行动，比如减少公车、减少会议、
减少公务费开支等。

第三步，提高资金使用效率。

资金的使用效率决定资金的占用量，由
于政府机关使用的是纳税人的钱，因而相比企业而言，要更加重视资金管理、
成本分析和效益比较，从各个环节入手，寻求降低管理成本、提高资金使用效
率的途径。

要做到这一点，中央机关应该带头研究提高财政资金使用效率的方
法与途径，带头研究制定财政资金管理、使用、考核和奖惩的制度和办法，真
正把财政资金用到老百姓急需的地方，用到对经济社会发展和社会和谐具有促
进作用的地方。

第四步，转变政府职能和精简机构与人员。

如果说以上三个方面的工
作仅仅是治标之举的话，那么，转变政府职能、精简机构和人员，则是治本之策。

否则，前面几项措施即使到位，也无法从根本上解决行政成本过高的问题。

所以，下一步政府机构如何改革、职能如何转变、机构和人员如何精简，仍然
值得认真研究和思考。

二
研究行政管理成本的背景是什么？主要基于以下两点：
在凯恩斯主义经济学的基础上，政府生产或提供公共物品或服务的过程正受到越来越多经
济界人士的关注，人们不再把政府行政管理只能简单等同于政府财政职能，而是围绕政府
部门为生产或提供公共物品或服务而筹集财源、拨付经费的活动。

从这个意义上来讲，政
府的一切活动必然与成本及效率相关联，因此作为经济理性人的政府应该做到低成本高效
率地生产或提供公共物品或服务，不断追求资源配置的帕累托最优,即实现社会边际成本等
于社会边际效益。

随着我国体制改革的不断深入，行政成本问题已日益突出，党的十六大报告中明确提出：
要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，
形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

我国第十一个五年规划
中也强调以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制为目标，着力
推进政府行政管理体制改革。

第一次系统地阐述了提高行政效率与降低行政成本的重要性。

这就是对公共行政管理成本研究的历史的现实的背景。

什么是行政管理和行政管理成本呢？
行政管理是国家依法行使国家权力、组织和管理国家事务的行为。

行政管理成本则是政府
机构行使行政管理职能所需要的成本，包括国家元首、国家权力机关、国家行政机关、公
安检察机关、司法机关等的管理费、服务费的总和。

那么，我国行政管理成本是个什么现
状呢？据国家统计局资料显示：
我国历年行政管理成本占财政总支出的比例
-----------------------------------------------------------------------------------------------
年份 1950 1955 1960 1970 1975 1978 1985 1980 1995 2000 2003
行政管理成本 13.13 21.54 31.39 32.0 41.81 52.90 171.06 414.56 996.54 2768.22 4691.26
（亿元）
占财政支出比例 4.71 8.53 13.44 14.6 17.42 19.03
（%）
行政管理成本增长了87倍，而从改革开放至2003年，我国财政总支出仅增长21倍，
GDP增长31倍，可见行政管理成本增速之快。

再来看我国行政管理成本支出与世界各国
比较的情况：
世界各国行政管理成本占财政总支出的比例
日本（1993）2.38% 西班牙（1997）2.55% 德国（1998）2.7% 埃及（1997）3.06%
土耳其（2000）3.2% 波兰（2000）4.06% 罗马尼亚（1999）4.09% 英国（1999）
4.19%
韩国（1997）5.06% 印尼（1999）5.1% 泰国（2000）5.2% 墨西哥（1999）5.28% 印度（2000）6.3% 荷兰（1997）6.4% 法国（1997）6.5% 澳大利亚（1998）7.03% 加拿大（2000）7.1% 俄国（2000）7.6% 乌克兰（2000）8.52% 阿根廷（2000）9.13% 美国（2000）9.9% 巴西（1998）14.16% 意大利（1999）23.09% 中国（2003）19.03%
通过纵向比较和横向比较，可以看出，我国已成为行政管理高成本国家，而且呈逐年上升
的趋势。

居高不下的行政管理成本引发了一系列矛盾和问题的出现，如国家财政危机、财
政支出结构不合理、行政效率低下、贪污腐化盛行等等。

造成我国行政管理成本居高不下的原因是什么呢？
分析起来有两个方面的因素：一个是客观因素，一个是主观因素。

行政管理职能的不断扩
张和中央财政的不断增长客观上促进了行政管理成本的不断增长，此外，行政管理的过程
实际上是生产或提供公共产品或服务的过程，而公共产品的非排他性和非竞争性是导致行
政管理成本走高的内在因素。

这里我们着重要分析的是主观方面的原因，主要有三个方面。

意识问题是造成高行政管理成本的关键问题。

首先是行政管理成本意识缺失。

我国是从漫长的计划经济走向新生的市场经济，行政管理
人员端着“铁饭碗”，大多没有经历过体制转型时的阵痛，行政管理得好不好，关键是看执
行上级决策到不到位，自主创新够不够。

甚至在有的领导中曾提出只看结果不讲过程的办
事作风，只讲成绩不及成本的实例屡见不鲜。

可以说，改革开放近30年来，讲究行政成
本和行政效率的文化氛围十分淡薄，也正是这种单薄的行政成本意识滋生了贪污腐化、假
公济私、铺张浪费、重复建设、形象工程、“搭便车”的现象。

其次是没有向纳税人报告的意识。

行政管理成本绝大部分来自纳税人的税收，国家通过制
定税收政策，明确税率、税基、税负及课税对象，培植税源，收取税收，用于支付政府生
产或提供市场管不了也管不好的公共产品或服务的成本，通过政府在市场失灵时对公共事
务的管理，维持纳税人正常的生产秩序，应该说，纳税人和代表政府的行政管理人员的关
系是一种主仆关系，是一种被服务和服务的关系，也是一种委托和被委托的关系，被委托
人有义务向委托人报告事情办理情况和资金使用情况。

事实上，因为缺少这种意识，甚至
颠倒关系，所以花起钱来不心痛、不节制，随心所欲。

在这种执政理念的驱使下，腐败、
权力寻租得以肆虐。

因为根据Down’s Puzzle 和公共选择理论，选民的目的是要通过选举
实现福利最大化和投票净收益最大化，政治家的目的是要追求选票最大化，得到相应的权力、收入和尊敬，而官僚的目的是要通过选举实现自身利益最大化和预算最大化，由于官
僚机构（行政机关）追求公共权力最大化必然导致政府机构膨胀，追求预算最大化则导致
公共产品和服务过剩，高于帕累托最优的产量水平。

最后通过投票交易实现权力寻租。

而
腐败和权力寻租产生的高额成本最终都转嫁到行政管理成本之上，无疑加剧了行政管理成
本的高涨。

体制问题一直是行政管理成本居高不下的核心因素。

组织机构设置不合理。

我国目前的行政层级有五级：国务院、中央各部委、省（直辖市）、市（自治州）、县、乡，层级过多，鞭长莫及，不仅管不到位，而且管理效率低下。

通过
层层传递审批，既耗时又耗费，更重要的是要维持这么庞大的机构正常运转，其成本之高
可想而知。

这里有一组数据：2004年我国公车消费财政资源4085亿元，约占全国财政总
收入的13%，其中，公车私用占2000多亿，相当于建一个举世瞩目的三峡工程。

另据
《北京晨报》，我国行政成本高于世界平均水平25%，因此提出“精官方能简政，简政必
须精官”。

另外，行政人员总量过多，导致财政负担雪上加霜。

一方面新增行政职能部门往
往要到公务员队伍之外招兵买马，花重金培训上岗，另一方面职能弱化萎缩的部门人员消
减难，无法实现人力资源配置的帕累托最优。

加上实行干部队伍年轻化，年轻干部进公务
员队伍比行政人员退休速度快，一大批精力充沛、经验丰富的五十岁左右的中年干部退下
来之后造成人力资源的严重浪费。

行政管理人员队伍入口大于出口，导致人员内涨、人浮
于事、互相推诿、效率低下、冗员包袱沉重。

据国家行政学院经济学部副主任王健研究表明：中国官民比为1：26，超标近20倍，公务员与GDP的比例大大超过发达国家。

每年
公务员的职务消费超过7000个亿，是我国1979年GDP的总量。

改革开放28年，我国
财政收入增长28倍，但公务员的职务消耗却增长了140倍，占全国财政总收入的比例从1978年的4%上升到24%，而国外一般仅为3%—6%。

此外，职能交叉、重复执法产生的成本也不同程度地加剧了行政管理成本的增长速度。

目前，我国行政体制改革正进一步深入，但政企不分、政资不分、政事不分仍然是困扰行
政体制改革的关键。

一方面，政府越位现象仍然严重，政府管了许多不该管也管不好的事情，“大政府、小社会”直接导致行政管理成本居高不下；另一方面，由于政府缺位引发的
社会问题带来的间接成本也不计其数。

例如，由于缺乏行之有效的应急预警机制，2003年爆发的非典造成的管理成本急剧增加。

机制问题也是导致行政管理成本居高不下的重要原因。

首先是评价考核机制不尽合理。

现行的考核评价机制重数据、轻实际，重形式、轻内容，
重近利、轻远虑，重速度、轻规划。

基于此，各地形象工程、政绩工程纷纷上马，重复建
设亦层出不穷。

没有具体的行政考核指标、计算办法和考核结果的运用措施。

对盲目发展
带来的负面影响缺乏严格有效的测评机制、审批制和责任追究制。

一些项目上马的时候，
往往只注重能拉动多少GDP的增长，增加了多少税源，新增了多少就业岗位，忽视了对
环境生态的评估与保护，但这种长远的影响所造成的巨额成本，最后买单的还得靠政府，
这是行政总成本增长的重要原因之一。

其次是监督机制不健全。

我国现行的监督方式主要有法律监督、行政监督、舆论监督和群
众监督，而法律监督滞后，行政监督缺乏有效手段，人大监督不到位，舆论监督力度不够，群众监督渠道不畅通，是导致行政管理成本增长不合理、结构不合理的重要外在因素。

财
政收支缺乏监督主要表现在以下几个方面：一是预算编制有缺陷，由于我国现行实行的是
基数预算，是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确
定的，不能客观反映行政管理的动态发展，更重要的是预算往往具有滞后性，年初预算最
后由于种种原因到年中才开始执行，失去了预算编制对财政资金使用的约束作用；二是预
算外资金的使用缺乏有效监督，特别是中央集权后的预算外资金管理漏洞大，例如上百万
的资金可以通过中介人或中介组织从一些中央部委流向下面，高达百分之几十的中介费却
流入中介人口袋中，剩余的百分之几十也不需要跟踪审查，当地财政更监管不到；三是财
政收支透明度不高；四是政府采购缺乏监督，商业贿赂盛行，政府统一采购往往比单一采
购成本更高，违背了价值规律和市场规律。

再次是用人机制不完善。

德才兼备、用人唯贤的用人标准在实际操作过程中被扭曲，“才”
变成了“财”，于是给权利寻租者以可乘之机。

对如何降低我国行政管理成本的几点建议：
一要深化行政体制改革。

理顺几个关系：理顺中央与地方的关系，实行分税制财政管理体制，从制度上预防转移支付层层过滤的弊端，完善财政支出机制，杜绝“跑部钱进”的现象
发生；理顺政企关系，把国有资产所有者职能和行政管理职能分开，实行国有资产分级管理；理顺政府与市场的关系，市场能够管得就交给市场管，政府只管市场做不好、做不了
而自己做得好的事；理顺政府与社会的关系，彻底改变原来由政府包办一切的做法，变“大
政府、小社会”为“小政府、大社会”；理顺政府内部各职能部门之间的关系，分工明确，避
免职能不清、职能交叉、人浮于事、多头执法。

二要改革现行组织设置，适当削减行政层级，明确职能划分，创新用人机制，严把财政供
养人员入口关，努力实现人员的优化配置。

三要强化行政管理者的行政成本意识，加大公务员在行政管理方面的培训，提高行政管理
人员的整体素质。

提倡将经济型管理人才引进到行政管理队伍当中来。

四要完善行政管理人员的绩效考核机制，将行政成本和行政效率纳入到绩效考核指标，明
确具体的计算方法，做到公开、公平、公正。

五要完善监督机制，创新监督方式，畅通监督渠道，加大人大对行政管理和财政收支的监
督力度，坚持依法行政，加大行政立法进程，变“禁止性”立法为“允许性”立法。

六要推行电子政务，提高行政效率，努力实现各类资源配置的帕累托最优。

七要完善预算编制和政府采购制度，严厉整治商业贿赂行为，切实降低行政管理成本。

八要坚持科学的发展观，要注重对新增GDP的成本核算，加强对新增项目的不可行论证，实现全面协调可持续发展。