李业新、合肥市瑶海区人民政府二审行政判决书

李业新、合肥市瑶海区人民政府二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政补偿
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审结日期】2020.07.15
【案件字号】(2020)皖行终725号
【审理程序】二审
【审理法官】张志强陈默钟祖凤
【审理法官】张志强陈默钟祖凤
【文书类型】判决书
【当事人】李业新;合肥市瑶海区人民政府
【当事人】李业新合肥市瑶海区人民政府
【当事人-个人】李业新
【当事人-公司】合肥市瑶海区人民政府
【代理律师/律所】赵光辉安徽国恒律师事务所;熊伟红安徽国恒律师事务所;袁会安徽安泰达律师事务所;贾磊磊安徽安泰达律师事务所
【代理律师/律所】赵光辉安徽国恒律师事务所熊伟红安徽国恒律师事务所袁会安徽安泰达律师事务所贾磊磊安徽安泰达律师事务所
【代理律师】赵光辉熊伟红袁会贾磊磊
【代理律所】安徽国恒律师事务所安徽安泰达律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】李业新
【被告】合肥市瑶海区人民政府
【本院观点】根据一审判决以及当事人上诉、答辩情况，本案争议焦点有三。

【权责关键词】行政复议合法违法合法性证据不足行政复议维持原判改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】上述证据均已随案移送本院。

本院审理查明的案件事实与一审一致，本院依法予以确认。

【本院认为】本院认为，根据一审判决以及当事人上诉、答辩情况，本案争议焦点有三。

其一，案涉评估机构的选定是否符合法律规定；其二，案涉评估报告是否合法，能否作为作出案涉补偿决定的依据；其三，案涉补偿决定是否剥夺了被征收人李业新的补偿方式选择权。

对于上述争议的焦点问题，本院分别评判如下：关于第一个焦点问题。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

上述规定的主要目的是为了增加透明度，防止征收方暗箱操作，在被征收人不知情的情况下单方指定与其有利益关系的评估机构，从而影响评估结果的公正性。

本案中，征收实施单位龙岗管委会于2018年4月22日在拟征收范围内张贴公告，载明了案涉广德路项目房屋征收评估机构的选定方式、选定时间、选定地点等内容，保障了被征收人的知情权、参与权。

自该公告张贴至实际以随机方式确定评估机构间隔近一个月时间，上诉人并无证据证明在此期间被征收人已通过协商方式选定了评估机构并告知征收方。

在此情况下，2018年5月22日，征收实施单位龙岗管委会在多位被征收人见证、公证机构全程公证下，从多个备选评估机构中随机抽取安徽新安房地产评估有限公司为案涉征收项目评估机构，并于同日将该选定结果
予以公示，上诉人亦无证据证明公示期间被征收人对该选定结果提出异议。

因此，在被征收人事实上无法协商达成一致的情况下，征收实施单位受征收部门的委托，从多个备选评估机构中，通过随机方式选定案涉评估机构，并未违反上述法规规定之目的，亦未剥夺被征收人的协商选择权。

实际上，由于同一征收决定涉及的被征收人众多，客观上很难就评估机构的选定达成一致，因而实践中通过被征收人自行协商确定评估机构的情况亦较为罕见。

关于第二个焦点问题。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。

对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

本案中，案涉评估报告作出后，已经依法向李业新送达。

李业新向评估机构申请复核，评估机构予以答复；李业新对复核结果有异议，申请专家委员会鉴定，合肥市房地产估价协会亦作了回复。

该协会的评审意见共十一条，其中前两条系对评估报告的肯定性评价，认为其内容完整，符合《房地产估价规范》的规定，评估程序总体正确。

第三条为评估报告假设估价对象各层面积相等，导致评估结果可能偏高。

另外八条分别指出评估报告存在的其他具体细节问题，需要进一步补充材料、详细说明或者加以完善。

如评估技术路线未作详细说明、未选用比较法理由不充分、可比实例中租金价值内涵不明确、比较法测算租金时缺少具体的修正系数说明、部分估价参数依据不充分、对二层价格的确定依据不充分、实物状况因素描述中新旧程度与建筑结构混淆、装修设施修正因素与修正系数不一致等。

本院二审庭审中，应双方当事人的申请，案涉评估人员出庭接受法庭询问及当事人发问，其当庭说明和解释，合肥市房地产估价协会对其原评估报告总体上是肯定的，认为其评估方法和思路是正确的，提出的问题主要是部分技术说明不够详尽，依据不够充分。

其修正后的评估报告已经对上述评审意见指出的相关问题逐一进行补充和完善。

经比对，修正后评估报告与原评估报告相比，确有一定的变化。

如，对于未采用比较法的理由作出进一步的说明、对估价思路和技术路线进行了补充说明等等。

鉴于合肥市房地产估价协会对案涉原评估报告总体上肯定，并未作出根本性的否定，仅是指出了具体细节方面存在问题，评估机构已经按照其评审意见逐一作出了不同程度的补充和完
善，最终评估结果未发生明显变动，且对于此类根据鉴定意见修正后的评估报告，被征收人能否再次申请复核、鉴定，法律、法规并无明确规定，故被上诉人瑶海区政府依据修正后评估报告作出案涉补偿决定，并不违反法律规定。

另，本案二审庭审中经询问，上诉人案涉房屋购买于2000年左右，当时单价为4000余元每平方米。

修正后评估报告该房屋评估单价为18500元每平方米，评估机构在该评估报告中已经说明，经其调查未发现案涉房屋所在的长江批发市场类似商铺近期实际成交案例，故本次评估未采用比较法。

上诉人亦无法提供类似商铺近期实际成交案例用以证明评估单价明显低于类似房地产市场价。

另，从2000年以来合肥市商业地产价格波动趋势来看，其早期虽有上涨，但近几年波动不大，总体上涨幅度远低于普通住宅。

且案涉房屋距中心城区较远，处于偏远郊区，所在的长江批发市场类似商铺交易并不活跃，18500元每平方米的评估价格尚不失公平，现案涉房屋已经拆除，故李业新对修正后评估报告再次申请复核、鉴定，理由亦不充分，必要性和合理性不足。

关于第三个焦点问题。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

征收单位固然应当尊重被征收人的补偿方式选择权，在补偿安置方案已经明确的情况下，被征收人亦应及时将其选择告知征收单位，以便征收单位确定补偿资金中预留货币补偿、投资建设产权调换房的比例及数额。

否则，待产权调换房建成后，而被征收人却选择货币补偿，将会造成不必要的浪费。

如果不能及时确定选择产权调换户数、面积，将会延迟产权调换房的建设时间，不利于选择产权调换的被征收人及时回迁安置。

本案中，签约期限内李业新未明确选择补偿方式。

直至2019年3月29日，征收实施单位龙岗管委会仍通知李业新，要求其收到通知之日起10日内将其选择的补偿方式书面告知。

至案涉补偿决定作出前，李业新并未明确选择补偿方式。

在充分尊重李业新补偿方式选择权而其始终不行使的情况下，瑶海区政府作出的案涉补偿决定确定对其货币补偿并无不当。

另，本案二审庭审中瑶海区政府亦当庭表示，案涉征收项目共涉及与上诉人类似的商铺业主100余户，其中90%已经签订补偿协议，绝大多数选择了货币补偿，原规划建设的产权调换房因此略有富裕，上诉人如果现在书面明确选择产权调换，可以满足其要求，差价结
算仍按照案涉项目征收补偿安置方案执行。

综合以上情况，被上诉人并未剥夺上诉人对于补偿方式的选择权。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。

上诉人李业新的上诉理由不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李业新负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-23 04:37:00
【一审法院查明】一审法院审理查明，原告李业新案涉房屋位于合肥市瑶海区××批发市场糖酒广场××、Ｔ525，产权证号为房地权肥东字第××号，产权证建筑面积为174.39平方米，房屋用途为商业用房。

因合肥市瑶海区广德路（长江东路-襄水路）长江批发市场段市政道路建设需要，瑶海区政府于2018年9月28日作出《合肥市瑶海区房屋征收决定》（合（瑶）房征决〔2018〕4号），同日发布《合肥市瑶海区房屋征收决定公告》（合（瑶）房征告〔2018〕4号），决定对广德路（长江东路-襄水路）长江批发市场段征收范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物进行征收。

本次征收活动的房屋征收部门为合肥市瑶海区房屋征收办公室，征收实施单位为瑶海区合肥龙岗综合经济开发区管理委员会。

李业新的前述房屋在此次征收范围之内。

2018年4月22日，征收实施单位合肥龙岗综合经济开发区管理委员会（以下简称“龙岗管委会"）在案涉区域张贴《公告》一份，告知各被征收人：“我单位于2018年5月22日上午，在长江批发市场对面悦乐酒店三楼会议室，在各位业主代表的见证下，经安徽合肥庐州公证处的全程公证，公开抽取本次广德路项目房地产价格评估机构，敬请安置光临，逾期未到场的，视作同意现场选定结果。

"后在安徽合肥庐州公证处的全程公证之下采用随机抽取的方式选定本案项目的房地产价格评估机构为安徽新安房地产评估有限公司，合肥龙岗综合经济开发区征收办将该选定结果在案涉区域张贴公告予以告知。

2019年2月19日，安徽新安房地产评估有限公司对案涉房屋作出皖新安房评报字〔2019〕第10-5号《房地产估价报告》，评估价值时点为2018年9月28日，房屋评估单价
为18500元，房屋评估总价为3226215元，附属物（室内装饰装修）价值为29795元，移机费900元，三项费用合计为3256910元。

该评估报告于2019年3月29日由征收工作人员张贴在原告待拆房屋外墙壁，同日，征收实施单位合肥龙岗综合经济开发区管理委员会向原告李业新邮政快递：《房屋征收补偿估价报告》（皖新安房评报字〔2019〕第10-5号）、《关于复核、鉴定权利告知书》、《关于要求原告选择补偿方式的通知》、《关于要求原告协商补偿事宜的通知》，此快递已妥收。

原告对《房屋征收补偿估价报告》（皖新安房评报字〔2019〕第10-5号）不服，依法向评估机构申请了复核，评估机构依法作出回复，未改变评估结果。

原告针对评估机构出具的复核意见不服，依法向合肥市房地产估价协会申请专家鉴定。

2019年7月2日，合肥市房地产估价协会作出《关于对鉴定申请的回函》（合估协字〔2019〕004号-12)，该回复认为评估报告组成内容比较完整，符合《房地产估价规范》的规定；报告评估程序总体正确。

存在的问题为依据不充分、缺少房屋分户图，可能导致评估结果偏高。

回复对依据不足、笔误等具体问题做了说明。

2019年7月4日，安徽新安房地产评估有限公司根据合肥市房地产估价协会的回复对评估报告进行了修改，作出《房屋征收补偿估价报告（修）》（皖新安房评报字〔2019〕第10-5号），该报告与修订前的报告在估价结果方面完全一致。

征收实施单位与原告在规定的搬迁期限内多次协商，未能就被征收房屋补偿事宜达成一致，原告也未在规定的签约期限与房屋征收部门达成补偿协议。

为此，被告于2019年7月6日作出瑶房征补决〔2019〕第15号《合肥市瑶海区房屋征收补偿决定书》（以下简称15号《决定书》），决定书主要内容为：为切实维护公共利益，保障房屋原告的合法权益和广德路（长江东路-襄水路）项目建设的顺利进行，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条，《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条、第三十二条规定，现作出征收补偿决定如下：一、征收补偿方式。

对原告李业新位于合肥市瑶海区长江批发市场糖酒广场二期5栋Ｔ523，Ｔ525（产权证号：房地权肥东字第××号）的房屋进行货币补偿。

根据安徽新安房地产评估有限公司以2018年9月28日为评估时点作出的《房屋征收补偿估价报告（修）》（皖新安房评报字〔2019〕第10-5号）
李业新户房产的房产证载明面积的价值为3226215元。

按照本项目征收补偿方案，李业新户应得被征收房屋货币补偿款3364508.63元，其中，临时安置补助费：9417.06元；停产停业损失补助费：96786.45元；搬迁补助费：1395.12元；室内装修补偿费：30695元。

总计补偿款金额为：3364508.63元。

上述款项全部存储于徽商银行合肥市大东门支行龙岗开发区广德路（长江东路-襄水路）项目征收补偿款专户内，李业新将被征收房屋腾空交付后，凭身份证到征收实施单位领取。

二、李业新应当在接到本征收补偿决定书之日起15日内将位于合肥市××龙岗开发区××（长江××水路）项目的房屋腾空并交付房屋征收实施单位，被征收房屋相应的国有土地使用权同时收回。

逾期不搬迁，将依法申请人民法院执行强制搬迁。

原告如不服本补偿决定，可在补偿决定书送达之日起60日内向合肥市人民政府申请行政复议，或者在补偿决定书送达之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。

原告在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，且在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由被告依法申请人民法院强制执行（前述补偿总款额亦已于2019年7月31日存入李业新徽商银行个人账户，并开始计算利息）。

当日，征收工作人员将该决定书及《房屋征收补偿估价报告（修）》（皖新安房评报字〔2019〕第10-5号）一并送达给原告，将纸质决定书张贴在李业新待拆房屋外墙壁，并在2019年7月9日合肥晚报专版刊登该决定书。

原告对《房屋征收补偿估价报告（修）》（皖新安房评报字〔2019〕第10-5号）不服，于2019年7月15日再次向评估机构邮寄复核申请书。

李业新对15号《决定书》不服，诉至该院请求予以撤销。

2019年12月13日，案涉房屋被拆除。

【一审法院认为】一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。

案涉货币补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁期限事项。

本案中，被告对原告的涉案房屋已作出房屋征收决定，在未能达成征收补偿协议的情况下，被告有权依法作出补偿决定。

本案争议的焦点为：1.本次房屋征收中评估机构
的选定程序是否合法;2.被告是否剥夺了原告选择补偿安置方式的权利;3.原告是否能再次对案涉修订后的评估报告申请复核。

关于评估机构选定程序问题。

案涉评估机构的选定系征收实施单位在安徽省合肥市庐州公证处公证员见证下通过摇号方式选定，在选定评估机构前后，征收实施单位将有关选定事项和选定结果予以公示，已充分保障了被征收人的知情权和参与权，合肥市房地产估价协会出具的回复亦认为报告评估程序总体正确。

关于被告是否剥夺了原告选择补偿安置方式权利的问题。

在被告作出《补偿决定书》前，征收实施单位通过邮寄方式向原告送达《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》《评估报告》等材料，原告在收到上述材料后，仅对《评估报告》申请复核，并未在《关于要求被征收人选择补偿方式的通知》中确定的期限内选择补偿安置方式。

且被告作出征收补偿决定应明确具体，在原告与房屋征收部门至今都不能达成补偿协议的情况下，被告作出货币补偿决定，并无不当。

关于原告是否能再次对案涉修订后的评估报告申请复核问题。

根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，“被征收人对评估结果有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对评估机构的复核结果有异议的，可以向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。

被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理"。

因此，对于评估机构按照专家委员会的鉴定意见作出新的评估报告，被征收人对补偿仍有异议，该办法并未赋予被征收人继续提起复核的权利。

并且本案中，原告在收到《评估报告》和有关复核、鉴定权利告知后，已经申请复核，并对复核结果提起鉴定，合肥市房地产估价协会对《评估报告》作出了鉴定意见，该鉴定意见认为在未见分户图并且依据不足情况下，采用《评估报告》的测算方式，可能导致评估结果偏高。

综合以上分析，评估机构重新作出的案涉评估报告的估价结果与原评估报告结果一致，被告直接依据案涉修订后的评估报告的估价结果作出补偿决定并未损害原告利益。

据此，15号《决定书》根据案涉修订后的评估报告确定的房产证载面积的价值和室内装修补偿费依据充分。

同时案涉的补偿方案规定，临时安置补助费等按照合肥市相关文件执行。

依据《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》《合肥市国有土地上房屋征收搬迁费临
时安置费附属物补偿标准》等规定，对非住宅给予货币补偿的，支付3个月临时安置费，临时安置费补偿每个月为18元/平方米建筑面积；停产停业损失按照货币基准价5‰，一次性给予6个月的补偿；搬迁费按照8元/平方米建筑面积。

15号《决定书》中确定的临时安置补助费、停产停业损失补助费、搬迁补助费等均符合上述补偿标准。

原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。

综上，被告瑶海区政府作出的15号《决定书》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李业新的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】李业新上诉称，一、一审法院认定本次房屋征收中评估机构的选定程序合法，认定事实不清，适用法律错误。

1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条明确规定:“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;协商不成的，由房屋征收部门主持，通过公开抽签、摇号等方式确定。

"本案中，被上诉人未履行“被征收人在规定时间内协商选定"的程序，直接公告抽取评估机构，剥夺了被征收人协商确定评估机构的权利。

2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，主持选定评估机构活动的主体应当为房屋征收部门。

从被上诉人提交的《公证书》上看，主持本次选定评估机构活动的系龙岗管委会，并不是房屋征收部门，其主体不适格。

3、本次房屋征收中评估机构的选定系根据《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，在所谓的“备案库"中十家评估公司中直接摇号确定的。

上诉人认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条对于选定评估机构的具体办法的立法授权有着明确规定，即“由省、自治区、直辖市制定"。

安徽省人民政府至今并未出台选定评估机构的具体办法，而《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》属于市级人民政府制定的地方政府规章。

其直接以备案制设定评估机构名录明显不具备相应的立法权，违反了立法法、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，属于不合法的规章。

本次房屋征收中评估机构的选定依据评估机构备案制选定评估机构的行为亦是不合法的。

上诉人在庭审中明确指出，如人民法院决定参照规章进行判决，就应当根据行政诉讼法司法解释以及《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，依法审查
规章的合法性。

通过审查确定规章的合法性，从而决定是否适用规章。

然而，一审判决中并未审查上述规章的合法性，直接适用规章，并认定选定评估机构的程序合法适用法律错误。

4、一审判决以“合肥市房地产估价协会出具的《回函》亦认为报告评估程序总体正确"作为选定评估机构合法的依据，实属认定事实不清。

《回函》中认为报告评估程序总体正确，显然指的是评估报告本身的评估程序，而非选定评估机构的程序。

李业新、合肥市瑶海区人民政府二审行政判决书
安徽省高级人民法院
行政判决书
(2020)皖行终725号当事人上诉人（一审原告）李业新。

委托代理人赵光辉，安徽国恒律师事务所律师。

委托代理人熊伟红，安徽国恒律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地安徽省合肥市明光路某某。

法定代表人陆勤山，区长。

出庭负责人王闯，副区长。

委托代理人袁会，安徽安泰达律师事务所律师。

委托代理人贾磊磊，安徽安泰达律师事务所实习律师。

审理经过上诉人李业新因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）房屋征收补偿决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初12号行政判决，。