EPC总承包项目造价评审工作管理实践分析

EPC总承包项目造价评审工作管理实践分析
发布时间：2022-02-14T08:33:22.962Z 来源：《防护工程》2021年28期作者：王金龙[导读] 往往导致财审结果与EPC总承包单位上报的项目概（预）算存在一定差距。

通过依法评审，加强了财政支出管理、提高财政资金的有效性。

佛山市禅城区财政投资评审中心广东佛山 528500摘要：为加快政府财政投资建设项目实施，促进项目早开工、早投入使用，早见效益，目前政府财政投资建设项目采用设计施工总承包模式（以下简称EPC项目）开展建设逐渐增多，建设过程中一些问题也随之出现。

现把概算评审实践中遇到的情况进行分析。

关键词：EPC项目造价评审管理实践分析
一、建设现状
现阶段，EPC项目经政府部门同意建设和发改部门完成立项后，以立项金额作为项目投资控制价，采用下浮率招标，并由中标企业对项目开展初步设计、编制概算、深化施工图设计、编制预算及施工。

通过对接审的20多个EPC概算评审项目进行评估与审查，对项目财审过程中出现问题进行归纳总结。

主要受定额理解差异、地方政策及规定差异、设计习惯差异等因素影响，以及各相关单位之间利益诉求不同，往往导致财审结果与EPC总承包单位上报的项目概（预）算存在一定差距。

通过依法评审，加强了财政支出管理、提高财政资金的有效性。

二、存在问题
EPC工程总承包招标在需求统一、明确的前提下，由投标人根据给定的招标范围、基础资料以及建设规模和建设标准，按照投标报价的限额进行设计，自行编制估算工程量清单并报价，一般采用固定总价的计价模式，工程总承包单位对其招标范围内的内容实行总价包干，该报价为完成工程设计所有内容，并验收合格，可交付使用的全部费用。

最终结算价格以招标人和总承包单位共同认可的第三方造价咨询机构审定价格为准，在招标人无重大设计变更（工程范围、规模、主要技术标准、特殊地质处理）要求的前提下，结算价款不应突破项目审批确认投资概算中相应费用的限额。

对此，EPC项目概算送审后，区财政部门在评审过程中发现存在多种问题，不利于合理控制造价和加快概算评审工作：
(一）中标企业想方设法做大概算规模。

EPC项目采用中标下浮率方式进行结算，概算价几乎直接决定了结算价。

因概算、预算、结算都由中标企业编制，为使利益最大化将项目建设各阶段造价编制金额接近立项金额，缺乏选取性价比优的方案和材料的动力；在评审阶段，中标企业为争取评审初稿已核减金额会想方设法修改初步设计方案。

（二）概算送审时间滞后。

EPC项目采用“边设计边施工”模式，项目建设单位和中标企业为了规避项目变更审批程序等，往往在临近完工甚至完工后才送审概算，此时概算评审结果基本等同于项目结算金额。

送审时间滞后，为中标企业提高造价留下了可操作空间，也给概算评审增加了难度。

EPC项目存在问题及具体解决措施
（三）合同计价条款约定不明晰。

合同中关于计价的关键内容存在条款约定不明确或者未约定等情况，导致项目计价困难或依据不足，将大量矛盾和问题堆积在概算评审阶段，增加了评审过程中沟通协调的难度，耗费了大量的时间，直接影响了项目评审效率。

（四）材料询价风险较大。

以预算工程量清单招标的工程项目，中标企业报出的清单单价经过了充分的市场竞争，具有较大的合理性。

而EPC项目属于下浮率中标，招标时没有中标清单单价，如果材料没有政府发布价，则需通过市场询价方式定价，对于中标企业来
说，此类材料具有很大的获利空间。

材料询价存在以下困难：一是产品多、参数复杂，短时间内难以完成准确询价；二是产品新、供货商少且容易形成价格联盟，导致询价虚高；三是大量的定制产品没有图纸，供货商无法报价；四是供货商对非施工单位差别对待，随意报价或不报价，导致询价失真。

个别项目，送审概算的工程费2.7亿元，需询价的材料为1.6亿元，占比60%，经不懈努力，能询价总额为0.58亿元，仅占需询价总额的36.25%。

因此，询价存在准确度低和价格虚高的可能性，极大地增加了概算评审风险。

（五）建设单位重项目进度，轻投资控制。

以任务完成结果为导向，建设单位将工作重心放在项目推进，轻投资造价控制。

传统施工招标项目，建设单位掌握设计主动权和清单单价，客观上起到控制投资作用，而EPC项目几乎全程由中标企业主导，中标企业和概算编制机构会以共同利益最大化为目标，将概算审定金额争取到最大。

建设单位在概算送审前没有履行投资规模控制的主体责任，仅充当“二传手”和“旁观者”的角色，没有认真审核把关和提前发现概算编制不合理的地方，给评审工作带来极大的压力和困难。

（六）概算评审效率影响工程款拨付进度。

合同通常约定工程款拨付与概算评审结果关联，因此前述原因导致的概算评审进度缓慢大大影响到工程进度款拨付。

三、EPC总承包项目评审与传统事后竣工结决算审计的区别
与传统事后竣工结决算审计相比，EPC总承包项目评审关注重点不同，是更重视过程的跟踪审计。

EPC模式的评审将整个建设过程合理划分成若干阶段或期间，审计次数比传统的事后竣工决算审计大大增加，审计介入时间也由工程竣工以后提前到工程建设过程之中；传统的事后竣工决算审计主要体现为报送审计，根据提交的工程结算书等资料进行审核，对有疑问的采取建设现场观察、测试，而EPC总承包项目审计主要体现为就地审计，需要审计人员再现场对组成工程项目的各单位工程根据实施的先后分别进行审计；EPC总承包模式下的投资成本的构成是比传统方式来比更清晰的，主要是EPC总承包合同价款、业主的待摊投资支出、项目贷款利息支出、铺底流动资金等。

一般来说EPC项目投资额度大，涉及范围广，常牵涉到征地拆迁、环保、文物保护等多个方面，审计组应细化成多个小组分别审查，同时加强内部沟通协调。

以成本费用为重要审计内容，这种方法要加强对人工、材料、机械等价格的审查，确保项目实施过程中发生成本真实、合理。

四、部分市区概算项目评审具体做法（一）佛山市概算项目评审具体做法
1、EPC项目管理：
财政部门不建议在立项后即进行招标，并提醒各相关部门严格按照国家规定执行。

市政数局在组织招投标前要求各相关部门严格执行国家规定，事后定期对招标行为进行监督，如发现违反国家规定的将进行通报。

目前暂未发现存在立项后即招标的项目。

2、评审具体程序：
15家中介机构按照先后顺序轮号，金额大的项目采用择优的方式确定。

完成初稿后由基建科进行复核，采用面对面会审对数，会审过程有全程录音录像。

在评审过程中原则上仅和建设单位对接。

大的项目由两家中介同时开展评审，评审费用两家平分。

评审资料需经过项目主管部门同意后才送审，且送审资料送资金科室，由资金科室再转给基建科。

3、做法的优势：
针对初步设计方案在评审过程中发生变化的，经分析如确需建设的内容，由建设单位写说明并经主管部门批准报财政资金科室同意后可以进行调整；如果建设属于超标准的应经政府同意才可以进行调整。

因为方案变更导致超过前期项目库时政府批准金额的不管哪种情况均需经政府同意后才可以调整。

对方案变更限定变更的次数，变更的方案必须要经过主管部门批准同意才可以送审。

针对完成时限要求短的项目，同单位进行加强联动，提前介入开展概算评审。

针对EPC项目中信息价适用基准期不明确的，在符合造价规则的前提下按照最有利于政府的方案进行审批，甲乙双方也可签订补充协议，但签订之前必需经过主管部门同意。

非EPC项目的，采用评审时最新的信息价进行组价。

（二）南海区概算项目评审具体做法
1、EPC项目管理：
财政部门不建议在立项后即进行招标，并提醒各相关部门严格执行国家规定。

因立项后即招标评审完成时间长，直接影响到工程款支付，存在政府违约的风险，故近几年很少采用立项后招标的项目，一般在概算批复后进行招标。

2、评审具体程序：
5000万及区镇联动项目1000万元以上的财政负责评审，由18家中介机构按照先后顺序轮号负责，挑选其中12家作为大项目库，大项目经领导批准后在大项目库里轮号。

评审中心两人跟进评审，根据项目需要安排现场会审。

评审中心对初稿及完成报告进行形式审查，发现存疑内容重点复核。

评审中心对评审结果的准确性负责。

3、做法的优势：
比较大的项目建设单位会聘请设计咨询机构，对设计进行审查，在评审过程中发现设计问题及时反映给设计咨询，由设计咨询跟设计单位沟通协调。

对方案的变更需主管部门批准同意才可以。

EPC项目，合同有约定的按约定，没有约定的按投标截止日前28天作为基准价。

非EPC项目按概算编制时基准价。

对于询价材料单价不作核增调整，信息价及其它错项漏项等在评审中进行修正。

（三）顺德区概算项目评审具体做法
1、EPC项目管理：
顺德区政数局于2021年1月印发《顺德区政府投资工程建设项目设计施工总承包招标评标导则》（顺政数发[2021]2号）规定，EPC建设项目，在招标前必须要通过概算批复，并在组织招标前严格管控；
因EPC建设项目存在太多不确定因素风险比较大，目前顺德区很少采用EPC模式建设。

2、评审具体程序：
5000万元以下的由评审中心完成评审，5000万元以上的委托中介机构评审，5家中介机构按先后顺序轮号。

完成初稿后由评审中心开展重点复核。

采用面对面会审对数，评审中心工程师全程跟进会审过程。

评审中心对评审结果的准确性负责。

3、做法的优势：
评审发现不合理的设计，将由评审中心函告送审单位进行提醒并要求给出合理解释，如解释合理，则可继续应用评审，如解释不合理则必须对设计进行修正。

（四）顺德区概算项目评审具体做法
1、EPC项目管理：
目前对此类项目没有明确的细化管理规定，有些项目在概算批复后招标，大多数在立项后即招标。

现送区财政部门概算评审的项目里有20个在立项后即招标。

据了解，今年计划还有16个项目将采用EPC模式开展建设，其中14个计划立项后招标（涉及总金额18.1亿元），2个计划概算批复后招标（涉及总金额30.2亿元）。

2、评审具体程序：
区级及区镇联动400万元以上项目委托中介机构评审，按照每个中介机构中标范围各自开展评审。

委托中介后由评审中心全程跟进。

中介完成初稿后原则上书面会审，对特殊项目组织现场会审，评审中心全程跟进会审过程。

评审中心对评审结果的准确性负责。

3、做法的优势：
送审概算前已招标的EPC项目，概算报告送审前需经中标单位同意并承诺后才可送审。

原则上送审的方案不允许更改。

针对工程量计算错误的予以修正，信息价、询价低的原则上不予调整。

五、解决措施
随着社会经济与工程管理技术的迅速发展，EPC模式在工程建设中得到了广泛应用。

EPC模式作为一种政府财政投资新模式，面对这种全新项目模式，区财政部门主动服务，积极作为，采取有效的工作举措，顺利完成了多个EPC模式项目的预算评审工作。

为规范概算编制和评审工作管理，结合我区现阶段EPC项目概算评审实际，区财政部门梳理了EPC项目在造价评审方面遇到的实际问题，列举了采取的管理措施：
（一）为进一步开展EPC工程总承包招标相关工作，提高工程投资效益，降低合同风险，确保房屋建筑和市政基础设施工程项目公平、节约、高效运行，根据住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）、《建设项目工程总承包合同》（GF-2017-0216）、国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）等有关文件精神，我区印发了《佛山市禅城区财政局关于区级财政投资基本建设项目概算审核的工作指引》，对概算送审资料要求、会审流程及时限、中介评审质量、中介考核等相关事宜进行了明确，推动概算评审工作进一步规范和提质增效。

（二）针对EPC项目概算评审存在的问题，主动与各主管部门及建设、代建、街道建设中心等单位进行座谈交流，提醒有关单位注意做好投资规模控制，同时对概算评审工作指引给予详细解释及答疑，做到既严格把关，又及时解决问题，有效化解各种矛盾，推动概算评审工作提质增效，助力我区工程建设项目高质、高效推进。

（三）为确保EPC项目造价客观性和顺利推进项目建设，区财政部门针对具体项目存在的实际问题进行梳理分析，并提出了具体解决措施，例如EPC项目应在概算批复后再进行招标等的各节点时限、建设单位另行委托咨询公司编制概算、送审方案不得修改、建设单位加
强询价工作管理和完善招标文件合同条款等。

（四）加强文件学习，正确把握EPC项目评审思路与方法
从建设单位委托EPC项目伊始，区财政局高度重视评审工作，主动服务，针对具体的EPC项目，提前找出评审工作的重点、难点，及时宣贯学习国家、省、市、区相关政策文件，正确把握拟建EPC项目评审的总体思路与方法。

坚持现场踏勘，确保评审工作的严谨性；组织建设方、设计方、评审中介等各方开会对接，听取相关意见，保证评审过程的公正透明。

六、规范建议
区财政部门收集整理了佛山市及部分区对EPC项目和其他项目概算评审的具体做法作了对比参考，并结合《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）的规定，针对目前我区EPC项目管理较松散，存在成本风险失控等现状，提出以下建议：
（一）招标应在完成初步设计（概算）审批后开展，如立项后初步设计（概算）审批前开展招标的应由项目建设的分管区领导审批同意。

（二）概算送审后，对送审的初步设计方案不得改动，涉及到工程变更的可在施工图设计或施工阶段解决，项目变更应严格按照区的变更办法执行。

（三）建设单位在设计过程中应要求设计机构原则上采用佛山工程造价信息上对应规格的材料，避免出现使用非常规材料。

如使用非常规材料应明确说明理由并经主管部门确认，同时建设单位应做好使用材料的造价控制。

（四）建设单位应加强设计、施工等环节的风险评估和监督管理，重视合同条款设置的合理性、可执行性，在合同中明确约定项目建设各阶段完成时限（如初步设计和概算编制、施工图设计和预算编制等）及违约责任。

(五）建设单位应安排项目建设经验丰富的人员负责，EPC项目建设对监管人员提出更高要求，如只安排普通人员跟进负责监督管理将形同虚设。

（六）建设监督管理部门（建设行业主管部门）应依据国家相关规定，加强对EPC项目建设过程的监督管理，结合我区实际适时出台相关管理制度进行规范，同时研究制定合同范本。

结束语：
根据工程总承包模式（EPC）的发展趋势，对照国家和省市区的相关政策文件，针对“先概算招标、后结算评审”的弊端，明确了“先评审、后招标”的思路，在EPC项目招标挂网时，由财政评审中心提前根据初步设计图对招标控制价进行评审，对部分设计深度不够、明显不合理或未明确之处提前研判，推动招标控制价更加客观公正。

财政局充分发挥财政投资评审服务财政预算管理的核心职能，积极探索EPC 项目“先评审、后招标”的评审模式。

坚持以问题为导向，充分与项目建设单位、设计单位、概算文件编制单位、招标代理单位，就设计文件深度、初步设计经济合理性、EPC项目招标文件编制等内容充分沟通探讨，不断优化评审模式。

除对项目的“量、价、费”进行常规评审外，根据EPC项目的特点，对项目的总承包范围、建设标准、技术参数等要求进行明确约定，尽最大可能减少因招标时总承包范围不清、标准模糊、技术参数不明确而造成合同纠纷的风险。

综上可以看出，要加强EPC总承包项目评审，有利于明晰各相关方的职责，及时发现并解决项目建设全过程全领域中的各类问题，规范管理流程和管控体系，推进项目建设的有序开展和依法合规。

尤其是正确处理评审中介机构和参建各方在项目建设过程中的关系，更有利于扩大跟踪评审的效率和效果。

因此，对于EPC总承包项目评审来说，更需要精心谋划，分析预判审计需求，以保障评审组织，评审双方要充分沟通，有效交换评审意见，确保评审效果，到最后整改闭环，参建各方应在考虑评审整改建议和要求的基础上，结合本单位和建设现场的实际情况，制定整改计划和整改措施，并按要求进行整改实现评审目标。

参考文献：
[1]《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）
[2]《佛山市禅城区财政局关于区级财政投资基本建设项目概算审核的工作指引》
[3] 中华人民共和国交通运输部《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）；
[4] 《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）；
[5] 中华人民共和国国务院令第613号《中华人民共和国招标投标法实施条例》；
[6] 中华人民共和国交通运输部令[2015]24号《公路工程建设项目招标投标管理办法》；
[7] 中华人民共和国交通运输部令[2016]67号《公路工程造价管理暂行办法》；
[8] 中华人民共和国国务院令第712号《政府投资条例》；
[9] 《公路工程建设项目造价文件管理导则》（JTG3810-2017）；
[10] 中华人民共和国住房和城乡建设部、住房和城乡建设部、国家发展改革委《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》2020-07-29。