电信管制会计的研究与思考

电信管制会计的研究与思考
一、电信管制会计概述
管制会计（Regulatory Accounting）不同于财务会计，它侧重于业务监管，以会计作为手段达到管制的目的。

电信管制会计是电信监管政策、法规的组成部分，是电信监管部门为了需要，对受监管的电信运营商在会计核算、分摊和财务会计报告方面的规定。

实施电信管制会计是各国对电信管制阶段的通行做法,在电信业市场化的过程中,对电信业务成本数据的要求使实施电信管制会计成为必然。

首先，定价对电信成本的要求，不论是采用回报法(或收益率法)还是限价法都需要有关成本数据，电信业务互联互通工作通常要求网间互联结算标准以成本为基础。

其次，成本是电信价格管理的基础，可以防止低价倾销和价格歧视行为，对维护市场竞争秩序将起到至关重要的作用。

再次，电信普遍服务成本补偿管理工作对电信业务成本的计算也有严格的要求。

最后，电信业务财务会计数据是政府评价电信运营商经营状况、分析宏观形势的基础和依据。

二、国外电信管制会计的实践
1.管制会计工作框架和特点
通过研究，我们基本上可以出国外电信管制会计的框架：（1）赋予电信监管机构进行会计管制的职权。

（2）监管机构明确规定受监管的对象，包括受监管的公司和具体业务。

（3）通过法律、法令、经营许可证或会计手册提出管制会计的要求，包括会计核算、成本分摊原则标
准和方法、成本核算办法的报送审批程序、财务报告要求、和检查规定等。

（4）受监管的公司根据上述要求制订出成本核算的具体办法报监管机构批准后，作为公司内部会计核算和接受外部审计的依据。

（5）受监管的公司定期修订报批成本核算办法，按照要求报送财务报告和资费调整专项资料，接受第三方审计和监管机构的。

国外电信管制会计体现了监管者和受监管者的互动关系，监管者对电信业务数据的需求同时也是受监管者在产品管理和投资分析上对会计工作的要求。

具体点说，国外电信管制会计的基本特点是：
（1）监管会计的目标是防止垄断企业滥用权力进行业务交叉补贴和价格歧视，维护公平竞争市场，最终实现公平竞争的原则。

（2）监管会计目标，往往是通过要求分业务经营、分业务或分产品核算来实现。

（3）监管会计政策的研究、出台，是公开透明和多方参与的。

监管部门如计划出台一项监管政策，往往是向公众发布咨询文件，征集各方面意见后，最终形成正式的监管文件。

（4）一般要求受监管者成本核算采用ABC（Activity Based Cost）方法，也称为“作业成本法”，即以业务活动和设备功能为基础，分析成本动因，建立关联，分配分摊产品成本。

（5）受监管者需要在财务核算的基础上，单独建立管制会计核算系统，运用财务核算基础数据和大量非财务数据，进行产品成本核算。

（6）电信管制会计要求成本核算的基础往往是“多标准”的，包括完全分摊的成本(Historic Cost)、完全分摊的现行成本(Current Cost)、长期增量成本(Long-run Incremental Cost)等。

2.美国电信管制会计
美国是世界电信业最发达的国家，电信监管的历史可以追溯到《电信法》颁布的1934年。

近20年来，美国电信业经历了由垄断到竞争的发展时期，管制会计在政府推进市场竞争的过程中发挥了重要的作用。

美国电信监管机构是联邦委员会（FCC）和各州监管委员会。

FCC在实施其监管职责时拥有准司法权和准立法权，《电信法》赋予FCC制定管制会计的报告规则，这里包括统一会计科目的权力，同时还规定FCC可以根据需要制定和修改通信资产分类和折旧率。

FCC根据上述授权制定了一系列管制会计规定，在电信管制条例中统一了会计制度和科目设置，要求电信运营商采用统一的会计方法、步骤和技术，在产品和业务间合理分配成本。

同时还规定了受监管业务的成本如何在州际和州内不同司法管辖间分摊；统一会计科目记录的总成本在受监管业务和非受监管业务分摊的标准、原则及关联交易的计价标准；电信公司及其关联公司财务报告方面的要求。

据了解，美国电信管制会计要求的成本核算基于完全历史成本，尽管美国有关部门对前瞻性经济成本做了大量研究，但实际工作中基本上没有应用。

3.欧洲电信管制会计
受经济一体化和欧盟统一法规的影响，欧洲各国电信管制会计模式也大同小异，英国和西班牙的情况比较有代表性。

英国是实施电信监管会计力度最大、透明度最高的国家，英国电信监管机构OFTEL的权力来源于1984年《电信法》和欧盟指引文件，1998年竞争法案扩大了其反不正当竞争的权力。

英国电信会计管制主要通
过制定和修改对电信运营商的经营许可证条款来实现，事实上有关管制会计的条款仅适用于英国电信公司（BT）。

在运作过程中，OFTEL 只需要通过电信经营许可证条款提出目标、管制要求、规则及基本的电信管制会计框架，具体的工作包括会计手册、成本归集及分摊方法的研究编制，这些均由BT来做，BT完成后交OFTEL 审核，OFTEL批准后执行，会计手册的修改也是由BT改好后交OFTEL 批准。

BT按照要求研究制定会计文件（Accounting Document），与OFTEL达成协议，会计文件主要由管制会计原则、分摊方法、费用转移、历史政策、现行成本会计政策、长期增量成本方法论等内容组成。

BT为满足管制会计的要求，设置有关机构，增加管制会计工作职能，在受监管业务分类与实际运营结构不同的情况下，设计运行了复杂的会计分离系统，将财务会计和结合，使财务数据和经营数据分别提供法定会计信息和管制会计信息。

西班牙电信业改革和市场化的情况与中国类似，但整个进程要比中国早几年，西班牙的电信管制会计是由定价和互联互通的要求引起的，并且借鉴了英国的做法。

1998年，西班牙的《电信法》对电信监管机构──电信市场委员会（CMT）和受监管者提出了管制会计的原则要求：被视为市场主导的公用电信网络所有者，确定互联价格时必须遵守透明性和面向成本的原则，电信市场委员会（CMT）可以要求上述所有者证明其互联价格的合理性，CMT必须制定成本会计制度的标准和条件，并负责审查制度的执行情况；被视为主导的网络运营商和服务运营商，必须每年向CMT提交经审计的不同业务活动的帐户。

1999
年CMT发布了关于成本分摊制度的原则和标准的公告，详细规定了电信成本制度的标准、会计原则、成本分类和分摊方法、成本制度制定、验证和实施的程序及成本制度的最低要求。

CMT规定主导电信运营商西班牙电信公司（Telefonica）在规定发布9个月内，设计一套实行完全分摊历史成本法和完全分摊现行成本法的成本核算系统，Telefonica按时完成成本核算系统，并得到CMT批准。

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