案例｜存在控股关系的子、母公司能组成联合体参加投标吗？

案例｜存在控股关系的子、母公司能组成联合体参加投标吗？
案例回放
某代理机构受采购人委托，就某网络平台采购项目进行公开招标。

中标结果发布后，参与投标的A公司提出质疑：
1、中标供应商B公司与C 公司是子母公司，C公司完全控股B公司，因此它们组成的联合体是无效联合体。

2、本次采购专门面对小微企业，C公司属于非小微企业，与控股子公司B公司组成联合体，共同参加本次面向小微企业招标项目的投标。

这种行为不仅违反了《政府采购法实施条例》第十八条之“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”的规定。

也违反了招标文件中“如果投标人之间存在下列互为关联关系的情形之一的，不得同时参加本项目投标：母公司、直接或间接持股50％及以上的被投资公司”的规定。

B公司与C公司是子母控股公司，按法规不能组成联合体共同参与投标。

引出问题
一、存在控股关系的子母公司，可以组成联合体参加投标吗？
二、存在控股关系的子母公司组成联合体，参加专门面向小微企业采购项目投标，其中只有子公司属于小微企业，能以子公司为投标主体来确认小微企业投标资格吗？
案例点评
对于问题一，《政府采购法》第二十四条第一款规定“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购”。

据此，我国法律对组成联合体的成员限定为自然人、法人或者其他组织三类。

依据《公司法》第十四条第二款规定：“公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任”。

母公司和子公司虽然存在直接控股、管理关系，但是各自具有法人资格，分别独立承担民事责任，符合《政府采购法》第二
十四条第一款关于联合体成员的要求，可以组成联合体，根据招标文件参加投标活动。

《政府采购法实施条例》第二十二条第二款规定“以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动”。

具体到本案例中，B公司和C公司组成联合体以一个供应商的身份共同参加本次采购项目的投标活动，各方均未再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加本次采购项目的投标，符合法律规定。

对于问题二，小微企业组成的联合体方式分为两类，一类为联合体各方均是小微企业，这种情况下联合体视同为小微企业。

另一类是大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织，与小微企业组成的联合体，我国法律鼓励这种联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购项目。

《政府采购促进中小企业发展暂行办法》第六条第三款规定：“组成联合体的大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织、与小型、微型企业之间不得存在投资关系”。

此条款为禁止性法律规范，具有强制性。

对于专门面向小微企业的采购项目，供应商的资格受到限制，即只有小微企业才有资格参加此类项目的招标活动。

如果是联合体参与投标，则联合体各方均应符合小微企业的标准。

目前我国对小微企业的认定标准应当根据《关于印发中小企业划型标准规定的通知》作出。

本案例中存在直接控股、管理关系的不同供应商组成的联合体，参加专门面向小微企业采购项目投标，其中只有一家供应商属于小微企业，仅以该公司为投标主体来确认小微企业投标资格显然与法不合，表现在以下两点：
1、联合体各方存在投资关系，违反法律强制性规定。

2、本次项目属于专门面向小微企业的采购项目，供应商应为小微企业或小微企业组成的联合体。

而B公司和C公司组成的联合体方式却是以小微企业作为投标人与大型企业组成联合体，不符合小微企业的投标资格标准，不属于合格的供应商。

法规链接
《政府采购法》
第二十四条两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。

以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。

联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

《政府采购法实施条例》
第二十二条联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。

以联合体形式参加政府采购活动的，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。

《公司法》
第十四条公司可以设立分公司。

设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。

分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。

公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。

《政府采购促进中小企业发展暂行办法》
第六条鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。

联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除。

联合体各方均为小型、微型企业的，联合体视同为小型、微型企业享受本办法第四条、第五条规定的扶持政策。

组成联合体的大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织，与小型、微型企业之间不得存在投资关系。