构建国有企业所有权、产权、股权管理体系探析

构建国有企业所有权、产权、股权管理体系探析
摘要：我国国有企业在建立现代企业制度进程中，已逐步形成国家所有权、企业产权、国有股权”三权”相对独立的态势。

在改革实践中，继续理顺”三权”以及与国家经济管理权的相互关系，建立企业产权和国有股权的科学管理体系，使国有企业能够充分行使产权权利，是我国国有企业建立现代企业制度和整个经济体制改革成功的关键。

关键词：国家所有权；企业产权；国有股权；管理机制
国有企业就其存在形式而言，表现为在一定的财产关系基础上各种生产要素的有序集合。

在我国，经过改革后，计划经济还留下几十万户”国有企业”。

这些企业按其来源和形成历史的不同，其资产在真正意义上为国家所有的程度和情况也有所不同。

如果没有一种规范的国有资产管理手段，那么，所谓国家对国有企业产权和国有股权的控制就很难真正实现。

要构建国有企业所有权、产权、股权管理体系，必须理顺”三个关系”，形成科学的管理机制和管理体系。

一、理顺国家所有权及国有企业产权的关系
《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第二条规定：”全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。

企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。

企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。

”在我国的国有企业中，基本的财产所有权是国家所有，国家对国有资产有绝对的占有、使用、收益和处分权。

这是我国的公有制制度决定的。

从现实现象上看，作为在经济运动过程中居于主体地位的国有企业，对国有资产也拥有相对的占有、使用、收益和处分权。

企业的这种相对权利，就表现为企业产权。

但是，企业的产权实质不是完全意义上的所有权，其所行使的权利是有限的和有条件的。

从财产的取得方式看，国有企业的原始资产是由国家划拨取得，企业通过经营活动而产生的增值资产也必须经过国家认可批准后才能转为企业资产。

从资产的使用方式看，国有企业对资产的使用必须按照国家计划、方针、政策执行，国家通过各种行政、税收和法律手段对国有企业的资产使用进行控制和管理，企业只能在国家批准的范围内使用资产。

从资产的处置方式看，国有企业对国有资产不得自行处置，须按照有关规定，经过一定的审批程序，经批准后才能处置。

从资产的收益方式看，国有企业除依法纳税外，还必须按有关计划、规定等任务指标，完成一定的产值后才能实现和处置收益。

由此可见，国有企业的产权，与严格意义上的所有权是有区别的。

在现代国有企业中，其产权是不完全的有限产权，是因授权而管理的资产，属于财产托管性质。

了解这个问题，有助于我们确立企业改革中企业产权的地位定性和管理体系的构筑。

二、理顺企业产权与国有股权的的关系
现代企业产权是以企业法人产权独立运作为特征的，而企业对现实资本所拥有的产权是与国家所有权相分离的。

即是说，资产的真正所有者并不直接使用它的资产，而是将资产的直接占有权和使用权让渡出去，由产权主体占有和使用。

这种制度在保持企业产权独立性的同时，可以明显地保证资产运营的稳定性。

因为资产的所有者一旦将自己的资产作为现实资本投入企业后，其对资本的占有权和使用权也就随之转让出去，作为投入企业的现实资本，就不会再被转移。

即便所有者要收回资本，也不能直接从企业中抽回，而是通过对投入资本股权的转让而收回原先的投入。

对拥有产权的企业而言，所发生的只是投资主体和股权主体的变更，而不是企业资产的减少或变更，以确保运营资本的稳定。

在我国的国有企业中，作为所有权主体的国家，也同样可以通过这种对国有资产的使用权的让渡，通过行使股权，保证国有资产运营的稳定。

改革的实践证明，股份制是对资本进行价值管理的最佳形式。

在股份制制度中，所有权主体与产权主体通过对资产的价值管理建立相互间的经济联系，而不仅仅是对某种实物存在形态或存在方式进行相互的管理。

作为所有权主体，追求的是资本投入后的保值，进而追求资本的增值，以实现原有资本的价值扩大；作为产权主体，同样也追求资本的保值增值，通过经营活动，使产品利润最大化，以取得自身的收益。

这二者之间的利益被价值紧密地联系到了一起。

在我国，目前主要存在着两种具有国家代表性质的股东，一种是以国有法人股登记的法人股东，即两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的公司；一种是以国家授权的部门或投资机构投资登记的国家股股东，亦即根据我国公司法规定的国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司和国有独资公司。

〔1〕它们所拥有的股份或出资比例就是通常所说的”国有股”。

我国《公司法》第四条第三款规定”公司中的国有资产所有权属于国家”。

在实践中，国有企业的概念常被解释成为国家所有的概念，企业的资产和经营管理行为必须由代表国家的政府部门进行管理和支配，亦即国家是企业的实际股东。

因此，我国企业国家股权的代表者与传统意义上的股权主体---股东是有所差别的，理论上暂且不谈，仅从实践运行角度看，较为典型的是以下几个方面：第一，作为股东的国有投资主体并不是真正的受益者，真正的受益权人是国家，在国家与国有投资主体之间，存在着一定的权利授予和制约关系。

第二，作为股东的国有产权的代表，其拥有的投资资产主要是以国家划拨方式取得，其对资产的使用权、处分权和收益权是有限的。

第三，国有资产所有权实行分区、分级、分行业管理，因而因行政区划、级别、行业等不同存在着不同的管理者。

这些不同的管理者又形成了不同的利益集团，为维护自己集团的利益，常常产生出不同的、甚至有时是相互矛盾的管理规定。

第四，管理者因授权(任命)而取得管理权，因授权的取消(撤销任命)而失去管理权，因而，资产代表人不是直接向国家负责，而是向有任命权的机构负责。

第五，资产的实际管理者个人收益的取得与其所代表的资产收益没有直接关系，亦即责权利不直接挂钩。

一方面资产管理者不能直接从资产经营的收益中获取利益，另一方面资产管理者也不需为资产经营亏损承担责任。

这些现象是改革走不出利益调整阶段而被迫走出产权变革险棋的原因。

我国现行公司法的规定中涉及国有股的投资者时，从未提及”国有”，也未提及作为国家代表的”国库”。

为贯彻公司法而制定的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》明确规定，国家股在股份公司股权登记上要记名为代表国家投资的某机构或部门持有的股份；国有法人股则记名为国有企业或事业及其他单位持有的股份。

在此之前国有资产管理局印发的《股份制试点的国有股权管理的实施意见》更明确地规定：”持股单位即为股东单位”。

《深圳经济特区国有独资有限公司条例》对国有独资有限公司下的定义是”由一个国有出资人依照本条例在特区单独投资设立的有限责任公司”。

按照这些规定，既然国有独资有限公司的股东可以变更，而公司性质仍然不变，那么公司的股东就肯定不会是具有唯一性的”国家”。

否则，股东变更后的公司就不会再是”国有独资有限公司”。

这就产生了法律上所有权空壳的现象和理论上的困惑：即一方面国家不能是国有股的股东，另一方面，国有股权在权源上又主要来自于国家财产所有权，国有股权持股单位又无权放弃或支配国有股的收益。

按时足额收缴国有股应分得的股利不仅是持股单位的权利，还是其应尽的义务，其中”国家股的股利收入要依法纳入国有资产经营预算并根据国家有关规定安排使用，对国有股的转让要执行相应的申请、审批或报告制度。

”〔2〕因此，国家虽然不作为股东出现，但是以股东身份出现的国家授权投资机构或部门又必须按照国家的意志行使自身的权利和承担相应的义务。

为政府干预企业提供了相应的行为依据。

具有国家授权或具有国有投资性质的非企业管理机构的投资人常常”以国家的名义”加入到企业的经营活动之中，而国家设立的控股公司往往不具备企业经营所拥有的专业知识和经营技能，因而要么对企业放任，要么对企业瞎指挥，使企业无所适从。

结果是将国有企业搞死是必然的，搞活是偶然的。

制度设计的缺陷势必损害国家、集体、个人的利益均衡，对国有股权的确立是很不相适的，在一定条件下，甚至会直接影响到国有股权关系的稳定。

有关国有股权制的一些规范性文件中，已经注意到了国有投资主体这种股东的特性，对股份及其利益的”所有”与”持有”作了区分。

”所有”指的是国家对资产享有所有权，而”持有”则是指受托人持有国有股份。

然而，这样的划分并未将问题彻底加以解决，责、权、利的主体和界限照样还是不清晰。

目前社会中出现的各种渎职性犯罪、国有资产流失等不良情况，在很大程度上就是因上述所说的”所有”和”持有”界限不清的情况存在引起的。

不改变这种状况，就很难实现国有股权的稳定和发展，”三个和尚无水吃”的无效率管理现象和”穷庙富方丈”的寻租现象，以及法不治众的无序现象就很难得到根除。

三、理顺国家经济管理权与国家所有权、企业产权的关系
国家经济行政管理权、国家所有权和国有企业产权是一个完备的经济管理权系统，它们之间是相互补充、相互制约的关系。

在国家经济行政管理权与国家所有权的关系上，首先，两者的规范依据和权力性质不同，国家行使经济管理权是由宪法、组织法、行政法等法律法规规定的行政权力，而国家所有权则是由宪法、民法、经济法等法律法规规定的民事权利；其次，两者之间的权利主体不同，行使经济行政管理权的主体是国家及其所属职能部门，而作为财产所有权的享有者的国家则是一种特殊的民事主体；第三，两者间的直接目的不同，经济行政管理者是以实现宏观调控为目标，运用行政手段调整社会经济活动，保证社会经济活
动的正常顺利进行，而所有权享有者的目的则是以保证国有财产的保值增值以及合理的使用；第四，两者间的对象不同，经济行政管理权以整个国民经济为对象，对参与国民经济运行活动的所有主体进行规范和管理，而所有权则是以使用国有资产的单位、企业为管理的对象；第五，行使权利的方式不同，经济行政管理者是按命令与服从的原则对社会经济的全体参与者进行管理，而所有权享有者则是按照民事法律原则，运用经济手段对财产行使权力的。

基于以上的分析，明显地可以看到，不能将国家经济行政管理权和国家所有权等同起来，而应当将两者分开。

作为国家经济行政管理权代表的各级政府和行业部门，在进行管理活动时，不能以所有者的身份对具体的国有资产进行经营性的管理，更不能以国家经济行政管理者的身份，运用国家经济行政管理权力和手段对具体的国有资产进行经营性管理。

目前由于各种局部利益的制约，在现实中出现的地方保护主义、行业保护主义、贸易壁垒等行为，就是典型的滥用国家经济行政管理权的行为。

因此，明晰产权，政企分开的首要条件，就是要把经济行政管理权与国家所有权分开，由此实现市场经济条件下的”抓大放小，国退民进”的所有制结构的战略性产权调整。

国家经济行政管理权与国有企业产权之间的关系是管理与被管理之间的关系。

国家对整个国民经济行使行政管理权，对整个国民经济进行宏观调控，以实现总体社会目标。

作为产权享有者的企业，应服从国家的总体目标管理，要在国家的总体目标之上，依照法律法规的规定从事经营活动。

国家的总体社会目标是企业经营的纲，企业的具体经营目标则是目。

国家经济行政管理必须通过企业来实现总体目标，从而实现微观放开搞活，宏观调控有效的政策目标。

综上所述，国家的经济行政管理权是国家的一种管理行为，是国家总体经济目标和意志的体现，其管理手段是法律规定的带有强制性的规范；而国家所有权是国家作为特殊的民事主体(股权主体)对国有资产的占有、使用、收益和处分的财产主张；国有企业产权则是国家授予或委托的企业财产权利，是企业对国有资产直接进行运用，并创造社会产品，保值增值的财产权利。

四、建立科学的国有产权及国有股权管理机制在我国社会主义制度条件下，企业作为相对独立的商品生产者，必然要求享有与这种经济地位相一致的独立产权。

随着国有企业改革的不断深入，企业产权独立于国家所有权的要求已成为企业改革的必然趋势。

但独立的要求并不是简单地把国家所有化为企业所有就能实现，而应遵循一定的原则，按照一定的要求逐步深入。

首先是要逐步弱化国家所有权职能，强化企业产权职能。

国家所有权代表不应直接支配企业财产，而是通过分享企业利润，征收企业税收，进行财务监督和宏观制约等方式管理国有资产；要将企业的国有资产的占有权、使用权和处分权完整地交给企业，使企业能够自主地对国家授权或托管的资产进行经营活动。

在弱化国家所有权职能的同时，运用经济手段协调好国家与企业间的利益关系。

国家委托给企业的资产作为国有投资成为国家股权，国家通过股权管理和收益方式分享企业的利润。

为此，应建立相应独立和专门的国有资产管理单位对国有股份实行股份制管理。

国有资产管理单位重点是对国家股权的管理和监控，对国有股份的保值增值承担经济责任；国家经济行政管理机关重点是对宏观社会经济运行的调整和控制，对社会总体经济发展承担责任。

这样，才能真正为政企分开奠定基础，才能真正实现以经济调整经济，以行政管理社会，
建立合理的经济运行体系。

在实行国有资产股份制管理时，需要在进一步加强国有企业转制以及作为产权主体的企业独立自主经营的基础上，建立一套相应的法律机制，作为对国有股中国家利益的保障，否则就有可能使国有股权异化为实现小团体利益、局部利益或部门利益的工具，导致公有制直接实现形式演变为直接自灭形式。

目前我国基本实行的是分级、分行业代表国有股权的形式，但它们在本质上具有共同的属性，即国有股份的所有者是广义上的全体人民或者说是不特定的国民。

国有股权主体资格的取得以用国家的财产向企业的投资为前提。

而国家资产就是全民财产。

我国《民法通则》第七十三条规定：”国家财产属于全民所有”。

即使在西方国家，虽然不称全民所有制，但是作为国家的资产来自于纳税人，经营国有企业所需要的基金是来自纳税人的捐纳。

国家以纳税人的钱投入企业形成国有股权，股权的主体在形式上可以是政府，但在本质上应是整体意义上的全体纳税人。

因此，无论以什么样的方式取得，国有股权的实际拥有者是全国人民。

根据这样的性质，可考虑建立一种新的股权管理和制约机制。

首先，把授权经营管理作为管理国有资产的一种主要形式，尝试建立国有股权指定委托代理机制。

在股权的法律关系中，国家不直接作为一方主体来出现，由国家指定的投资机构或部门和国有企、事业等单位作为股权法律关系的一方主体---”指定股东”与公司发生关系；同时在国家与作为股东的国有投资主体之间建立另外一种法律关系，即信托关系，以保障国家的利益不受损害。

国有股权的主体虽然也必须落实到具体的机构，但这些机构不完全是为其单位本身的利益来进行持股的，还要受国家利益要求的制约。

”指定股东”在法律上是独立的法人，必然要首先考虑到自己作为独立法人的利益，而”指定股东”在意志和利益上的独立性仍受到一定限制，与单纯的个人股或公司式法人股的股东不同，它们作为股权主体的独立性相对较弱。

在一定意义上，”指定股东”犹如一个”面具”，而在其背后，隐藏的是一个国有股权主体的机制。

其次，对”指定股东”实行全面的监督管理。

政府在执行国有股份委托时，应对国有独资或控股的企业董事会的国有股权代表者的提名进行严格审议和批准。

在国有资产和国有股份的管理方面，通过国有资产管理机构对国有企业进行考核、监督，以维护国家股的权益；持有国有法人股”指定股东”，要根据《国有企业财产监督条例》接受国家有关部门和机构的监督；国务院管辖的企业和国务院指定由其监督的地方管辖的企业由国务院授权有关部门对其实施监督；国务院授权全国性集团总公司对其所属企业实施监督；省级政府确定有关部门或机构，对所管辖的企业和指定由其监督的下级地方管辖的企业实施监督。

另外，国有资产管理部门要建立公司国家股档案，包括持股单位名称、国家股数额占总股本的比例、国家股股利收缴、国家股权变动等情况，对国有股收益实施动态管理。

第三，对被委托管理国有股权的管理者，可在目前普遍实行风险保证金制度的前提下，尝试建立虚拟股份方式。

在国有股份中，按一定比例设立虚拟股份，作为国有股权管理者的名义股份，以虚拟的名义股份效益确定国有股份管理者的利益和报酬。

如果国有股份保值增值，股权管理者也相可以获得报酬，如国有股权受到损害，管理者的效益也相应受到损害。

同时，建立相应的虚拟股份奖励和
转让制度，虚拟股份的持有者工作出色或其代表的国有股份增值较高的，可根据情况将虚拟股份中的部分奖励给管理者，也可由其以自己的应得报酬购买虚拟股份。

使优秀的管理者逐步成为真正的股份拥有者。

以这样的激励机制调动国有股权管理者的积极性，对国有股权的管理将会起到积极的作用，产生小增量激活大存量的杠杆效应。

〔参考文献〕
〔1〕参见《公司法》第十六条、第四十五条、第六十四条.
〔2〕国有资产管理局、国家体改委1994年11月3日，国资企发[1994]81号《股份制有限公司国有股权管理暂行办法》.
作者简介：安树昆(1955- )，女，中共云南省委党校法学教研部主任，副教授。