智慧城市项目运营管理框架设计

智慧城市项⽬运营管理框架设计
2019-05-22
摘要:此⽂分析了PPP模式在智慧城市项⽬中的适⽤性，从合作谈判、合作建设和合作运营3个阶段理清了其运作过程。

从PPP 模式的视⾓，对智慧城市项⽬运营管理的本质进⾏了研究，得出PPP模式智慧城市项⽬运营管理的本质为权⼒归属、利益分配和风险分担的结论，并在此基础上分析了各个本质中的核⼼问题，构建了PPP模式下智慧城市项⽬运营管理框架。

关键词:PPP模式;智慧城市;项⽬;运营管理;框架设计
1引⾔
近年来，随着互联⽹、物联⽹、⼤数据等信息技术的的快速发展，“智慧城市”逐步成为世界各国城市建设发展的新理念和新⽅向。

我国智慧城市试点⼯作始于2012年，3年来，住房和城乡建设部共公布了3批近300个城市进⾏试点，在交通、医疗、政务等领域取得了初步成果。

可从整体上看，我国的智慧城市建设⼯作还处于实战阶段和突围状态，智慧城市运作机制尚不成熟，在⼀定程度上制约了智慧城市的可持续发展。

⽬前，智慧城市项⽬建设的运营模式，主要有政府⾃建⾃营、服务外包、建设转移、商业建设运营和公私合作PPP5种模式，其中公私合作PPP模式最为业内推崇，众多专家学者都认为发展智慧城市应该⾸先采⽤PPP模式。

在2014中国智慧城市发展⾼峰论坛的嘉宾对话会上，国家信息中⼼电⼦政务中⼼副主任徐枫表⽰，做好智慧城市建设运营管理的重要⼀点就是要社会多⽅介⼊，多⽅运营，按照PPP模式进⾏发展［1］。

IBM⼤中华区智慧城市⾸席规划及架构师岳梅樱在她编写出版的《智慧城市顶层设计⽅法论与实践分享》［2］⼀书中谈到，在智慧城市运营模式选择上要充分考虑政府和社会资本合作(PPP)模式，与社会资本建⽴利益共享、风险分担和长期合作关系，增强智慧城市中公共产品和服务供给能⼒、提⾼供给效率;钱斌华在他撰写的《构建智慧城市基础设施建设的PPP模式》［3］⼀⽂中，分析了宁波市智慧城市基础设施建设情况，提出了运⽤PPP模式进⾏智慧城市基础设施建设，应针对已建项⽬、新建项⽬和改扩建项⽬3种情况，列出了公私合作的具体路径和相关建议;张希在他撰写的《PPP模式助推智慧城市发展新浪潮智慧建设提挡加速》［4］⼀⽂中谈到，运⽤PPP模式建设智慧城市具有减轻政府财政压⼒、提⾼管理效率等优点，同时也有国外PPP模式的相关经验可以借鉴。

因此，PPP模式将成为智慧城市建设和运营的主流模式。

采⽤PPP模式建设智慧城市虽已被业内⼴泛认可，可如何运⽤PPP模式进⾏智慧城市的运营管理，相关研究没有给出答案。

本⽂拟从PPP模式视⾓⼊⼿，以智慧城市建设项⽬运营管理⽅案为落脚点，构建PPP模式下的智慧城市建设项⽬运营管理框架体系，为PPP模式在智慧城市建设运营中的操作提供理论⽀持。

2PPP模式在智慧城市建设中的适⽤性分析
2．1智慧城市项⽬建设分类
不同的国家和地区，其智慧城市的项⽬建设各有侧重，且差异较⼤，智慧城市的概念也尚未统⼀。

本⽂针对智慧城市建设项⽬的运营管理，仿佛更加符合狭义上的智慧城市的定义。

智慧城市是以物联⽹为基础，通过物联化、互联化和智能化⽅式，让城市中的各种功能之间协调运作，以智慧技术的⾼度集成、智慧产业的⾼端发展、智慧服务的⾼效便民为主要特征来发展城市。

根据智慧城市项⽬服务领域的不同，可将智慧城市建设分为交通、医疗、教育、政务、环保、社区、⼯业、农业、旅游、⽔资源和电⼒等⼏类。

这样的分类⽅式，每⼀类⽬下仍包括很多⼦项⽬，这些⼦项⽬的运营管理模式可能不同，不能⼀概⽽论。

为此，本⽂在相关学者已取得研究成果的基础上，进⾏整合提升，将智慧城市建设项⽬按照所建设施的形态再进⾏分类，这样可分为实体类项⽬、软件⽹站类项⽬、实体和软件⽹站相结合类项⽬。

(1)实体类项⽬。

也可称基础设施类项⽬，是为实现基础性的信息服务建设的，主要功能是传输、存储原始数据，为智慧城市的运⾏提供硬件上的⽀持，如光纤通信传送⽹、移动信号基站、⼤型数据中⼼等［5］。

(2)软件⽹站类项⽬。

是为提供专业性的信息服务建设的，其主要功能是将各类社会信息整合转化为电⼦信息，形成专门的门户⽹站，从⽽⽅便各项信息的整合，提⾼社会利⽤率。

如政府门户⽹站、征信信息系统等。

(3)实体和软件⽹站相结合项⽬。

主要是指既包括基础设施项⽬、⼜需要软件技术、控制技术和⽹络⽀撑的综合性信息服务项⽬，如智能交通管理系统、智能停车管理系统等。

2．2PPP模式建设智慧城市的可⾏性分析
PPP模式，在不同的国家和地区，对他的定义有所相同。

本⽂赞同亚洲开发银⾏对PPP模式的定义，即PPP模式是公共部门和私营部门在基础设施和其他服务⽅⾯⼀系列的合作关系，具有政府授权和监管，私营部门出资、运营提供服务，实现长期合作、风险共担，提⾼效率和服务⽔平等⽬的。

⽬前，我国还没有制定针对PPP模式的法律法规，但也了⼀些有关PPP模式⽅⾯的⽂件。

2014年，财政部以财⾦［2014］76号⽂下发了《关于推⼴运⽤政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知中提出:各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供⽔、供暖、供⽓、污⽔和垃圾处理、保障性安居⼯程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养⽼服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现⾦流的项⽬。

2015年财政部⼜以财⾦［2015］167号⽂印发了《PPP物有所值评价指引(试⾏)》的通知，正式施⾏采⽤物有所值评价⽅式来确定建设项⽬是否应该采⽤PPP模式。

结合以上所述可以看出，智慧城市建设项⽬与PPP模式的推⼴范围具有⼀定的交集性，但如何明晰和界定可推⾏范围，这需要通过研究才能较好地划分。

但本⽂认为，除了完全属于公共服务、没有获利空间的项⽬和涉及国家机密、保密性强的智慧城市项⽬严格禁⽌采⽤PPP模式外，其他建设项⽬应该按照国家相关⽂件的规定，通过物有所值评价来确定项⽬是否可⾏。

2．3PPP模式建设智慧城市的优势分析
采⽤PPP模式建设智慧城市具有以下⼏个⽅⾯的优势:
(1)可以减轻政府财政负担。

智慧城市项⽬建设需要⼤量的资⾦投⼊，如果完全采⽤政府⾃建⾃营模式，势必加重政府的财政负担。

⽽采取PPP模式引⼊社会民间资本投⼊项⽬建设，就减轻了政府的财政负担。

(2)能够提⾼智慧城市项⽬的建设效率和服务⽔平。

采⽤PPP模式进⾏项⽬建设，就引⼊了市场竞争机制，就能促进私营部门提⾼项⽬的建设效率和服务⽔平，为社会提供更优质的服务。

(3)⽐较容易达到智慧城市建设的技术要求。

要建设的智慧城市项⽬，有别于传统的⼟建类建设项⽬，他具有较⾼的信息技术⽅⾯的要求。

采⽤PPP模式引⼊社会资本投资，更有利于选择具有信息技术实⼒的施⼯企业承接项⽬，完成项⽬建设，满⾜使⽤要求。

3PPP模式建设智慧城市项⽬运作过程分析
本⽂通过研究，并结合智慧城市项⽬建设的特点，将PPP模式下智慧城市建设项⽬的运作过程划分为3个阶段:即合作谈判阶段;合作建设阶段;合作运营阶段，各个阶段的参与部门和运作过程。

3．1合作谈判阶段
在合作谈判阶段，要开展的⼯作内容⼀般包括建设项⽬的⽴项、可⾏性研究和招投标等。

⾸先由项⽬发起⼈(⼀般为政府公共部门)提出要建设的智慧城市项⽬，然后由咨询单位(第三⽅)对项⽬的可⾏性进⾏研究，并采⽤物有所值评价法对项⽬进⾏综合评价，评价内容包括项⽬引⼊社会资本投资建设的盈利情况、预期风险和可实施能⼒等，根据综合评价结果，最终确定所建项⽬采⽤PPP模式是否可⾏。

如果评价采⽤PPP模式优于传统建设模式，则由政府公共部门主持进⾏公开招标，并根据所建项⽬的特点，选择具有综合实⼒和经验的私营部门，成⽴项⽬公司(SPV)，签订特许经营协议。

特许经营协议中应明确合作双⽅应承担的责任、权利和义务，各⾃承担的风险⽐例，确定的特许经营期限。

并由银⾏或⾦融机构提供资⾦保障，由选定的保险公司进⾏担保。

3．2合作建设阶段
成⽴的项⽬公司(SPV)，应统筹负责智慧城市的项⽬建设。

准备参加项⽬建设的各⽅应在SPV的组织下，按照特许经营协议确定的投资⽐例落实资⾦，由SPV组织开展建设项⽬的设计和施⼯，保证建设⼯期和质量。

3．3合作运营阶段
项⽬建成开通后，可由SPV直接负责运营，也可委托专门从事运营的专业公司进⾏运营，如有必要，可聘请有关技术公司提供技术⽀持、软硬件维护等。

在该阶段，政府公共部门作为SPV的主要责任者，具有负责运营的权⼒，同时⼜是使⽤者和监督者。

所以，要从SPV的⾓度出发，协调参与项⽬建设的系统集成商、电信运营商、设备提供商等，为运营提供优质服务。

通过对项⽬建设3个阶段的分析不难发现，智慧城市PPP项⽬的关键阶段是运营阶段，⽽负责PPP项⽬运营的主体是SPV，既成⽴的项⽬公司。

所以，必须理清SPV对所建项⽬运营管理的本质。

本⽂从PPP项⽬的三⼤特征(伙伴关系、利益共享和风险公担)⼊⼿，通过分析引申出智慧城市PPP项⽬运营管理的权利归属、利益分配和风险分担的关系。

4智慧城市PPP项⽬运营管理框架设计
智慧城市PPP项⽬建设，在3个不同的阶段，其权利归属、利益分配和风险分担是不同的，但⼜相互影响和制约。

为此，需对其3⼤属性的内涵进⾏进⼀步的分析，形成对项⽬进⾏动态运营管理的框架。

4．1权利归属
智慧城市PPP项⽬建设的伙伴关系，是指政府公共部门和私营部门为了实现智慧城市项⽬建设⽬标⽽建⽴的合作关系，这种合作关系是通过签订拟建项⽬的特许经营协议来体现的。

要确定这种拟建项⽬的合作伙伴关系，⾸先应在特许经营协议中明确合作双⽅的权⼒归属。

为此，本⽂认为建⽴建设项⽬的合作伙伴关系，就是确定在建设项⽬中合作双⽅权⼒的归属过程。

本⽂所说的权⼒，可分为对建设项⽬的所有权和控制权;控制权⼜可分为决策权、经营权、分配权等。

所以，要确定智慧城市PPP 项⽬的权⼒归属，就要解决所建项⽬在运营管理过程中的所有权和控制权的分配问题。

4．2利益分配
采⽤PPP模式建设的智慧城市项⽬，不是单纯追求政府公共部门或私营部门的投资回报，但⼜要实现合作双⽅的“共赢”。

这就要求政府公共部门要合理确定智慧城市PPP项⽬在运营期间的服务价格，既保证私营部门有合理的投资回报，同时⼜能保障社会公众的利益。

所以，明确项⽬的利益分配，是保证合作双⽅利益共享的前提。

这样就需要解决项⽬的盈利模式，确定项⽬的利润来源。

在合理制定项⽬服务价格策略，满⾜私营部门利益需要，⼜能保证项⽬服务质量的前提下，建⽴利润分配机制，合理分配利润。

4．3风险分担
这⾥所说的风险分担，是指在项⽬的建设和运营管理过程中，合作双⽅应承担可能发⽣的各种风险。

政府公共部门应尽可能承担PPP项⽬较⼤的风险，并帮助私营部门规避相关风险，这样才能提⾼私营部门投资PPP项⽬的积极性。

那么，如何进⾏项
⽬风险的合理分配，这是在项⽬运营管理过程中难以合理解决的难题。

为此，本⽂将风险分担确定为PPP模式智慧城市运营管理的第三⼤本质属性。

对智慧城市PPP项⽬的风险分担和管理，主要包括风险识别、风险评估和风险应对3个⽅⾯。

⾸先应对在各个阶段可能发⽣的风险进⾏识别，对识别出的风险进⾏评估，根据评估结果，提出可采取的应对措施进⾏预防和规避，从⽽预防、降低、规避风险的发⽣，这样才能达到合作双⽅合理分担风险的⽬的。

5结束语
采⽤PPP模式建设智慧城市项⽬是社会发展的必然趋势。

本⽂在分析采⽤PPP模式建设智慧城市项⽬的可⾏性及运作过程的基础上，针对PPP模式的特征，通过分析提出了PPP模式下智慧城市项⽬运营管理的三⼤本质属性，即权⼒归属、利益分配和风险分担的结论。

并针对权⼒归属、利益分配和风险分担三⼤属性，通过进⼀步分析提出在各阶段应解决的主要问题，以此构建PPP模式下智慧城市项⽬运营管理的框架，为PPP模式建设智慧城市提供理论依据。

参考⽂献
［1］张杰，赵利娟，等．助⼒城市运营和管理的智慧化———2014中国智慧城市发展⾼峰论坛嘉宾对话［J］．智能建筑与城市信息，2014(12):54－55．
［2］岳梅樱．智慧城市顶层设计⽅法论与实践分享［M］．北京:电⼦⼯业出版社，2015．
［3］钱斌华．构建智慧城市基础设施建设的PPP模式［J］．宁波经济(三江论坛)，2012(10):15－19．
［4］张希．PPP模式助推智慧城市发展新浪潮智慧建设提挡加速［J］．⾦卡⼯程，2015(8):29－35．
［5］胡⼀⽯，王守清．当智慧城市遇到PPP－ICT项⽬［J］．项⽬管理评论，2015(2):20－22．
［6］叶晓甦，易朋成，等．PPP项⽬控制权本质探讨［J］．科技进步与对策，2011(13):67－70.
作者：席⼩刚1；朱宝瑞1；李丽红2 单位：1．中国建设⼯程造价管理协会，2．沈阳建筑⼤学
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