汉代巡视制度及作用探讨

汉代巡视制度及作用探讨
作者：杨伟康
来源：《决策探索》2010年第11期
巡视监察在中国具有悠久的历史，在前代的基础上，汉代巡视制度有了很大的发展，主要有帝王亲自巡视、帝王遣使巡视和中央监察机构对地方及地方监察机构(包括地方行政长官等)对所属州县巡视等四种类型，从中央到地方组成了一个较为严密的巡视系统。

巡视制度起到了中央对地方的控制作用，有力地维护了专制主义中央集权统治。

巡视制度是中国古代监察体系的重要组成部分，是指皇帝、中央监察机关对地方进行巡察，或者上级对下级巡视监督的监察方式。

它发轫于夏商周时期，秦始皇统一中国后，基本确立了巡视监察制度。

汉承秦制，但也有改革和发展，这一时期不仅有君主巡行、大使巡行、刺史巡察、督邮巡县、廷掾监乡等多种类型，而且有专职或兼职、定期或不定期、明察或暗察等多种形式，不同类型、不同形式的巡视制度各司其职、各负其责，形成多维的巡视体系，在当时的政治生活中发挥着重要的作用。

一、汉代巡视监察的类型、形式
两汉地域辽阔，行政官员众多，为了加强对地方官吏的监视和控制，维护中央集权，采取了多渠道、多形式的巡视监察方式。

(一)君主出巡
为巩固君主专制制度，汉代多数帝王对巡视监察高度重视，亲自出巡是帝王政治生活的重要组成部分。

通过《汉书》《后汉书》各帝王纪的记载可知：在西汉中期以后君主都注重亲自巡行地方行政，文治武功非常突出的汉武帝更是频繁出巡地方，多达三十几次。

东汉则自开国之君光武帝到汉灵帝无一例外的都有巡视地方的记录。

天子出巡地方目的不一，有的是为了安定边疆和巩固统一而出巡边境，也有的是为了察查地方吏治，纠举不法行为，还有出巡为劝课农桑，督促地方农业生产。

以上可知，汉中期以后帝王出巡地方逐步常态化，并且成为帝王加强对地方的控制，进行政治、经济、军事、文化统治的一种重要手段。

由于天子巡行地方，亲自了解地方情况，有利于准确掌握各地民情和地方吏治，为其在施政过程中制定正确的决策提供可能。

(二)使臣巡视
最高统治者临时派遣使臣到地方巡视检查工作，也是汉代巡视制度类型之一。

遗使巡视检查是代君巡察地方工作，一般来说目的性很强，如有的是为清理冤狱，检查司法工作，巡察使者有时也负有宣传中央政策，慰问百姓的职责。

派遣谒者出巡一方面有慰问受灾百姓的目的，另一方面也是起到宣传中央关于“劝有水灾郡种宿麦”、鼓励“假贷贫民”的政策作用。

值得注意的是，皇帝遣使巡视地方，巡视前一般将考察的主要内容预先通知所在州郡，此为明察。

为能掌握真实、准确的地方情况，全面了解地方官的治政的信息，有时也采用暗察手段。

(三)刺史巡视
为加强中央集权，元封五年(公元前106年)汉武帝对监察制度进行改革，撤销了原有的监察御史，将全国划分13个监察区(部)，各部设立刺史，其具体职责是“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省”。

与临时遣使不同，刺史在巡视对象、范围和方式上都有明确的规定。

1巡视范围。

刺史的巡视任务主要是六条，以“六条问事”，主要是“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。

二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。

三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言。

四条，二千石选暑不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。

五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。

六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也”。

以上六条可见，除纠察地方豪强是否为非作歹之外，主要是巡察二干石官吏中鱼肉百姓、司法不公、任人唯亲、勾结豪强等不法行为，然后上报中央处分。

2巡视对象。

刺史主要巡察地方官中的二千石官员，至于低于二千石的其他官吏就不在其巡察之列。

从“六条问事”来看，地方的豪强势力也是其巡视之列。

此外，有学者认为，“六条之外还有不成文的一条，就是考察国王有罪状便奏闻”。

即刺史也可以巡察各地诸侯王。

3巡视方式。

一方面采取日常受理吏民举报。

另一方面定期巡视所管辖的监察区，称“行部”，走访民间，采访各样人员，倾听各种舆论，然后根据所。

了解的情况纠察郡国长吏的失职或不法行为。

(四)地方巡视制度
两汉时期，在完善中央巡视制度的同时，地方政府——郡、县、乡各级政府的巡视制度也逐步确立起来。

1郡对县的巡视。

巡视是郡检查、监督县级政务的方式之一，其主要形式有郡守行县和派遣督邮巡察两种方式。

其一，郡守行县。

巡视所辖县是郡太守的重要职责。

劝课农桑是行县的主要目的。

考察地方吏治，治理冤狱也是当时郡守巡视的重要目的。

其二，督邮巡察。

西汉中期以后，郡还设有督邮一职，负责对所属县的巡视。

督邮的主要职责是举劾属县长官的不法行为，揭发县官的罪状，上报郡守处置。

2县对乡的巡视。

东汉以后，地方巡视制度又有了进一步的发展，即在县一级还增设廷掾，负责巡察所属乡的官员。

可见当时廷掾的监察区域也仿照郡对属县分为若干个监察区的方法，以“部”为单位将下属的乡划分为若干个监察区，同时廷掾在春夏巡行时主要任务是劝课农桑，而在秋冬巡视时主要是监督制度的实施。

由于史料记载的阙如，关于廷掾的地位和职权，我们无法进一步了解。

二、汉代巡视制度的作用
由以上分析可见，在前代的基础上，汉代的巡视制度从类型、形式和内容上逐渐健全起来。

这对典正法度、维系纲纪、改善地方吏治以及防范分裂割据能够发挥较好的制衡实效。

(一)巡视制度加强了中央对地方的控制，有效地维护了专制主义中央集权，巩固了国家统一
维护国家统一和专制主义中央集权始终是我国古代最高统治者政治生活的主题，而监察制度正是为此而设置的。

从实践过程来看，监察有两种形式，即接受吏民检举、控告的被动式监察和巡视的主动式监察，前者是一种坐镇监督，它往往容易造成虚监、失监，从而消弱中央对地方的控制的消极现象，而后者改变了监察方式，以主动巡视的方式监察地方，正好可以弥补坐镇监察的不足。

(二)巡视制度强化了对地方官的监督，有利于防止地方官腐败，从而在一定程度上起到改善吏治的效果。