公共事业民营化改革的阻碍

MPA必修课程作业

院系：公共管理学院

专业： MPA 课程名称：城市规划与管理

任课教师：宋光周

学员姓名：冯娟

公共事业民营化改革的阻碍

摘要：公共事业民营化改革主张在公共服务体系中打破行政垄断的格局，引入市场和社会力量，形成公共服务供给中多元竞争的格局，民营化为改善公共事业管理绩效带来希望的同时亦增加了公共服务管理的复杂性和不确定性。从实践来看，法律层面的障碍、宏观准备不充分、缺乏指导思想以及行政体系固有的“恶疾”则构成公共事业民营化改革的现实阻力，公共事业民营化改革的有序推进有赖于法律障碍的消除和现实阻力的化解。

关键词：公共事业；民营化；现实阻力

改革开放多年来，我国社会主义市场经济获得了长足的发展与进步，但是公共领域中的计划思维和传统意识形态的力量依然十分强大，政府在公共事业中的主导性地位依然无可撼动，在公共事业领域导入市场机制对于政府管理者、社会公众以及潜在的市场主体而言都是一个巨大的挑战。这种挑战不仅源于民营化所带来的利益格局的重新调整，还源于民营化对于传统思维观念和认识上的颠覆与重构。

民营化犹如汪洋大海中的一艘小船，任何一个微不足道的外力都可能改变其航道，使其偏离预定的目标，法律层面的障碍、宏观准备不充分、缺乏指导思想以及行政体系固有的“恶疾”都会成为这种改变方向的外力。可见，民营化面临着多种阻力和约束条件，公共事业民营化的改革者在追求民营化的工具价值的同时必须对民营化面临的阻力和约束条件给予足够的重视。

一、公共事业民营化的法律障碍

公共事业民营化不可避免地涉及到旧体制的打破和新体制的逐渐形成，公共事业将一改长期以来作为政府附庸的角色，而以完整的独立的市场主体的面目出现，公共事业民营化改革后政府与事业单位的关系将由原先的领导与被领导的关系转变为市场经济条件下平等协商的关系，在公共服务的供给中政府的角色将

由原先生产的角色转变为安排与监督的角色，这一系列变化的过程实际上是法律关系调整的过程。因此，在公共事业民营化改革中必须营建一个良好的法律环境，缺乏有效的法律规制，公共事业民营化改革将会失去有效的控制，民营化的美好愿景也会因此变得飘忽不定起来。

民营化这一新型的公共物品供给模式不仅是官僚机构应对诸如管理危机、信任危机、财政危机的一种新思维，同时也将在前所未有的程度上改变政府、公民、市场与社会之间的关系。民营化作为一种新思维、新机制，无疑对传统的法律制度提出了极大的挑战，进而衍生出了众多的法律难题。法律因此成为了钳制民营化改革的首要因素。在美国，各式各样的法律壁垒阻碍了民营化，州法律可能禁止协议投标并确定合同的最长期限，后一规定妨碍了基础设施工程的长期合同承包。其他州甚至有法律禁止将某些社会服务合同外包给私营企业，禁止营利性医院的存在。

二、民营化改革的现实困境

1.宏观理论准备不充分

我国现有的民营化理论研究主要集中在为公共事业民营化寻找理论支持,缺少冷静的反思。当前比较流行的观点是:“在公用事业这样具有自然垄断特性的行业也可以引入市场机制,以民营替代公营具有效率优势,民营化改革会提高中国公用事业的整体水平”。但我国的民营化与西方国家相比根植于不同的文化、制度背景,仅仅借用西方民营化理论与实践经验,远不能解决我国民营化改革中存在的问题。

2.缺乏明确的指导思想

我国近代以来的不少改革理论大多是吸收和借鉴外国经验,自我创新能力及理论适用性差,民营化改革也概莫能外,目前主要是缺乏明确的指导思想。举例来说,英国民营化通过三届政府的努力确立了其发展的道路,撒切尔政府成立了雷纳评审委员会,通过了《改变政府管理:下一步行动方案》报告,梅杰政府的“公民宪章”运动、“为质量而生存”运动等巩固了民营化的成果。而我国却仅有建设部的民营化管理条例,还没有形成全国性的规划框架和明确的指导思想,地方的民营化改革也是各自为政,缺乏统一指挥。

3.法律规制不健全

目前, 我国规范公共事业行为的法律主要有两类:一类是部门行政法,如铁路

法、民用航空法、电力法等法律法规;另一类是规范一般市场竞争行为的法律,即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。当前我国还没有一部真正意义上的民营化法典,并且现存的有关行政法规由于制定的时间较早,在以后的实践中也没有及时地对之加以修改和完善,因而其明显落后于时代的发展。

4.改革程序不透明

当前我国并没有制定一部统一、明确的《行政程序法》,这使得在公共事业民营化改革的过程中,对政府的行政权力没有严格的程序性限制,因此损害了公民、社会、私营企业的知情权和参与权。“阳光是最好的消毒剂”,从这个意义上讲,程序的缺失或不透明可能会导致腐败的产生。

5.“政事”不分

我国的国企改革的难点之一便是政企不分,而民营化改革中“政事不分”的情况更为严重。目前我国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构,政府既负责城市公共事业的管理工作,又由其所属的单位垂直垄断公共事业的经营活动。公用事业的投资决策由公用事业管理局制定,公用事业的生产、经营计划由公用事业管理局编制;公用事业运营企业的经营者由公用事业管理局委派和考评;公用事业的亏损通过公用事业管理局获取财政补贴。这种体制的负面影响会导致行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

6.生产效率低下,服务质量差

虽然我国的某些公共事业也进行了股份制改造,对垄断行业进行了拆分,引入了一些竞争机制,但往往又形成更多的垄断主体,并没真正的市场法则可以遵循,直接导致了企业缺乏顾客导向精神,效率低下,服务质量差,难以满足社会大众的需要。

7.改革中出现腐败

“我们每一次双轨制的转轨过程都是腐败的高峰”。一些地方政府正是利用自己手中所掌握的行政优势和潜在的经济利益与公共事业经营者进行“灰色”交易,出现腐败现象,这样会严重损害民众的信心,因而公共事业民营化改革需要从制度上进行严格设计。

此外,中国公共事业民营化改革还存在诸如民营化之后国有企业职工的安置问题、民营化过程中民众的参与问题以及公共事业改革中行政权力的变相膨胀问题等。