【MPA教学案例】教育资源均衡分布
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⑦栗治国：《基础教育资源均衡配置问题研究——以鄂尔多斯市准格尔旗为例》，内蒙古大学论文，2012年。
责任编辑： 李巧娜
国家对教育的财政投入总量不足、结构不合理、区域经济水平发展不平衡、义务教育财政体制不完善、城乡二元结构体制长 期的影响以及义务教育资金监督和法规政策不完善是我国教育资源分布不均衡的主要原因。从理论上看，由于我国义务教育 经费主要由地方政府筹集，区域间经济发展的不平衡、地方政府的主观意愿等因素将造成区域间义务教育投入水平的不平 衡，而“以县为主”的管理体制导致农村义务教育投入不足，将造成城乡间义务教育投入水平的不平衡。⑤
丹徒区从去年8月实施义务教育阶段城乡学校师资交流工程，全区25所城乡学校的1429名教师都要交流，每年交流人数不少 于总数的15%；主要方法是城乡学校教师互换岗位，交流时间为5年。除了义务教育阶段师资交流以外，丹徒区还将对区内两 所高中的师资进行交流。
（资料来源：人民网，http://js.people.com.cn/html/2013/04/22/222489.html。）
5.补偿原则
补偿原则的理论假设是：不仅使接受补偿的青少年儿童会从中受益，而整个社会和所有的青少年儿童都会从中受益。只不过 是前者是直接的，后者是间接的罢了。在均衡配置的基础上，政府在义务教育资源配置中，对发展相对落后的地区和学校应 给予一定的补偿。在政府既定的义务教育资源配置的基础上，关注受教育者中的弱势群体，对落后地区和学校给予扶持优惠 政策，提高落后地区和薄弱学校Fra Baidu bibliotek育资源配置力度。⑦
为了促使政府在基础教育中更好地履行其责任和义务，在义务教育资源分配的过程中，政府应当以下列原则作为政策制定的 出发点。
1.以人为本的原则
以受教育者的全面发展为根本，从受教育者的发展需求出发，不断提高义务教育资源配置的质量，力求使每一位受教育者都 能平等地享有自身发展所需的优质教育资源。
2.平等的原则
【 MPA教 学 案 例 】 教 育 资 源 均 衡 分 布
2020年06月17日
案例3-1 镇江丹徒推师资“全流转”城乡教师互换岗位
镇江市丹徒区高桥中心中学位于长江中的一个岛上，这所中学却有近50名城区学生——城乡教师交流让这所学校拥有与城区 学校媲美的师资力量，安静的学习环境吸引学生“离城下乡”。
③王善迈：《基础教育“重点校”政策分析》，载于《教育研究》2008年第3期。
④陈友华、方长春：《社会分层与教育分流》，载于《江苏社会科学》2007年第1期。
⑤冯学军：《中国义务教育财政投入不均衡问题研究》，辽宁大学论文，2013年。
⑥范先佐：《教育资源配置：政府应起基础性作用》，载于《河北师范大学学报》（教育科学版）2006年第8期。
育资源缺乏的困扰，教育的校际差异越来越大。这种划分直接导致了同一行政区内基础教育校际间教育资源配置和教育质量 的巨大反差。③长期来看，重点学校对其他学校的发展形成了资源截留，校际差异进一步扩大，社会陷入“择校热”的误区 中。
4.进城务工人员子女教育遭到不公平对待
当前时期，我国农村剩余劳动力进城务工的规模越来越大，农民工群体在城市中工作生活，但是由于户籍制度的限制，他们 不能与城市人口平等地享受城市的基础设施。很多城市在国家倡导异地就学的号召下取消了“借读费”，④为进城务工人员 的子女带来了许多便利。然而，一些地区针对异地就学提出的收费名目让人瞠目。农民工子弟学校就在这种情况下像雨后春 笋般发展起来，为农民工子弟异地就学提供了条件。农民工子弟学校在性质上属于私立学校，因此无法享受公立学校由政府 提供的相同政策和资金支持。所以，子弟学校在教育资源上与公立学校相比差距很大，特别是在师资力量和教学设备的配备 上存在显著差异。
案例3-2 贵州5年内普及多媒体教学实现优质教育资源共享
到2017年，贵州省将普及多媒体教学，完成教师信息技术能力的全员培训，实现优质教育资源班班通。为促进教育信息化， 贵州省提出到2017年，义务教育阶段学校全部实现“优质资源班班通”，2015年覆盖率需达到60%以上。
目前贵州全省中小学大约共有12万个班级，只有2万个班级实现“优质资源班班通”建设。信息化基础薄弱、优质教育教学 资源匮乏、教师教育信息化素养不高是贵州省教育信息化建设中存在的现实问题。
政府在公共教育中应当担负主要责任，对教育资源的配置起基础性作用。这是由教育的公益性决定的。在我国现阶段，政府 在教育资源配置中的基础性作用主要体现在：（1）根据法律规定，在义务教育中政府要成为基础教育经费的提供者，保证 学龄儿童能够接受相对公平的教育基础教育；（2）政府在非义务教育中，要成为教育经费的主要提供者，保证非义务教育 能够稳定健康地持续发展；（3）建立学生资助制度，使有才华又有受教育意愿的贫困阶层子女不因家庭经济困难而失 学。⑥
2013年，贵州省将完成教学点数字资源全覆盖，完成教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台两大平台的建设，并实 现与国家级“两大平台”的无缝对接。
2013～2017年，贵州省将采取以县为单位的集中连片建设方式，每年贵州全省将有20%的县为所属义务教育阶段学校接入宽 带网络，以及为每个班级配置数字化多媒体设备。另一方面，贵州加强全省义务教育阶段学校各学科教师利用信息技术优化 课堂教学过程培训，使全体教师都能基本熟练掌握信息化教学技能，全面提升教师教学水平。
义务教育资源配置的平等原则，即让所有的受教育者在受教育阶段平等地享有教育资源，缩小义务教育阶段学校之间的差 距，坚持学校之间教育资源平等原则，是推进义务教育资源均衡发展的基本途径。
3.公平优先，注重效率的原则
义务教育资源均衡配置的根本价值取向就是追求教育公平，就是要尽量让优质教育资源得到迅速发展，尽可能地缩小区域之 间、城乡之间、学校之间、群体之间的发展差距，从而实现义务教育资源配置的均衡发展。当然，义务教育资源配置的发展 过程，也是在教育公平的前提下不断提高效率的动态发展过程，必须坚持公平优先，注重效率的原则。
（资料来源：中国新闻网，http://www.chinanews.com/df/2013/04-24/4761593.shtml。）
案例分析
案例中镇江市推行城乡教师互换岗位和贵州省普及多媒体教学，意在实现教育资源的均衡分布。教师资源使教育中最重要的 资源，优秀教师成为许多学校争取的资源。在市场条件下，教师的选择是理性的。教育经费充足、生源优秀、教学条件好的 学校是教师更乐于选择的教学地点。但是，在我国城乡差异巨大的条件下，农村教育的师资问题将会越来越严重。教师互换 岗位和多媒体教学尽管能够在一定程度上解决师资力量的问题，但是不能从根本上解决教育资源失衡的问题。并且，教师互 换岗位并不能带来师资力量的提升，对农村教育的发展不能形成长期的影响。多媒体教学尽管解决了教育内容的公平性，但 是缺乏对教学成果的检验。教育并不是通过硬件条件的提升就能够实现的，更重要的是提高师资队伍的整体素质，促进教师 自身水平的提高。
为促进教育信息化，贵州省提出到2017年，义务教育阶段学校全部实现“优质资源班班通”，2015年覆盖率需达到60%以 上。“优质资源班班通”将使现代信息化教学手段进入每一所学校、每一个班级，面向全体师生，充分利用网上资源和多媒 体教学方式，促进城乡和区域校际间的教育教学互动，实现优质教育资源共享，提高教育教学质量。
我国公共教育供给的资金来源是由中央与地方共同负担的，中央对各地的教育补贴差异不大，地方政府对教育的财政支出才 是公共教育提供产生差异的主要原因；进一步而言，地方政府的财政收入成了公共教育提供的基本保障，地方政府的财政收 入的差异又是由地方发展水平决定的；也就是说，地方经济的发展水平决定了公共教育供给水平。由地区发展水平的不同造 成的政府间教育投入能力差异直接导致了公共教育资源的不均衡，引发地区间的公共教育资源不公平。所以，随着我国改革 开放的步伐，我国教育资源分布地区差异经历了两个阶段，第一个阶段是按照自东向西的方向，教育资源不足越来越严重的 阶段。第二阶段是“中部凹陷”，也就是在国家开始实行对西部落后地区教育经费补贴的政策之后，出现东部和西部地区生 均教育经费都高于中部地区局面的阶段。中部地区在经济上不占优势，在政策上也没有优势，所以，在各个阶段的教育中， 生均教育财政支出经费都是最低的。
2.城乡差异
我国城乡二元体制，在教育方面的表现也很突出。造成城乡教育差距扩大，教育资源不公平越来越严重的根本原因就是我国 城乡发展的二元结构。由于在经济发展中失去优势，农村的经济条件远落后于城市，所以，农村教育资源与城市教育资源相 比，在质量和数量上都相差很远。虽然中央财政对农村和贫困地区的补贴力度加大，有利于缩小教育的城乡差异；但是，教 育投入体制不发生根本性变化，城乡教育差异就不会彻底消失。据国务院发展研究中心发布的2010年教育经费统计年鉴，在 农村基础教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%， 县和县级市的负担为9%，而乡镇却负担了全部财政需要的78%。并且，目前我国仍有70%的学龄儿童在农村，农村基础教育阶 段的学生更是高达1.6亿。①由于农村地区经济发展水平较低，政府财政收入能力有限，农村的公共教育财政支出受此影 响，与城市公共教育水平的差距越来越大。有学者进一步指出公共财政分权使贫困地区以损害卫生、教育等方面的社会服务 供给为代价，换取改善投资环境来努力吸引外来资本。②
4.全面规划，因地制宜，区域推进的原则
根据不同区域经济社会发展水平和城乡、校际之间办学条件参差不齐、差距较大的客观实际，义务教育资源均衡配置在指导 思想上要做到全面规划，区域推进，硬件和软件两手抓，数量和质量并重；在具体策略上，要因地制宜，根据不同区域、学 校实际进行分类指导，分步推进，鼓励各个学校根据自身特点，开拓创新。促进义务教育资源呈现出各具特色多元化发展的 态势。
我国教育资源分布不均衡的问题，不仅仅是城乡间教育资源分布不均衡的问题。伴随着改革开放的深入，我国经济发展中区 域不平衡问题日益凸显。在我国基础教育两级投入的制度下，我国基础教育在资源分配上的不均衡也越加严重。我国基础教 育资源分配不均衡主要体现在区域差异、城乡差异、校际差异和阶级差异四个方面。
1.地区差异
3.校际差异
校际差异是指在相同地区的学校间，教育资源也存在较大差异。在我国的学校教育体系中，人为地将学校划分为重点与非重 点。两类学校在政策上给予差别对待，重点学校可以获得更多的政策和资金支持，人为地形成了基础教育的不公平。在政策 激励下，重点学校通过优质教学资源、优质生源和高升学率的相互影响的作用积累了大量的教育资源，而普通学校则受到教
2013年，贵州省将建立省级教育教学资源中心，以引入国家和省外优质教育资源为主，开发本地特色教育资源为辅，向全省 义务教育阶段学校提供优质教育资源。为加强信息技术与加油的深度融合，实现优质加油资源共建共享，提高教学质量，贵 州省将大力推进教育信息化，支持学校配置多媒体设备，推动贵州省宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人 通，建设教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台。
讨论思考题
1.我国教育资源配置不均衡的主要表现是什么？
2.你认为我国教育资源配置不均衡的原因是什么？
3.政府应当如何促进我国基础教育资源均衡分布？
注释：
①教育部财务司：《2010年教育经费统计年鉴》，中国统计出版社2011年版。
②刘畅：《实现教育公平的公共教育财政法律路径研究》，载于《理论界》2013年第9期。
责任编辑： 李巧娜
国家对教育的财政投入总量不足、结构不合理、区域经济水平发展不平衡、义务教育财政体制不完善、城乡二元结构体制长 期的影响以及义务教育资金监督和法规政策不完善是我国教育资源分布不均衡的主要原因。从理论上看，由于我国义务教育 经费主要由地方政府筹集，区域间经济发展的不平衡、地方政府的主观意愿等因素将造成区域间义务教育投入水平的不平 衡，而“以县为主”的管理体制导致农村义务教育投入不足，将造成城乡间义务教育投入水平的不平衡。⑤
丹徒区从去年8月实施义务教育阶段城乡学校师资交流工程，全区25所城乡学校的1429名教师都要交流，每年交流人数不少 于总数的15%；主要方法是城乡学校教师互换岗位，交流时间为5年。除了义务教育阶段师资交流以外，丹徒区还将对区内两 所高中的师资进行交流。
（资料来源：人民网，http://js.people.com.cn/html/2013/04/22/222489.html。）
5.补偿原则
补偿原则的理论假设是：不仅使接受补偿的青少年儿童会从中受益，而整个社会和所有的青少年儿童都会从中受益。只不过 是前者是直接的，后者是间接的罢了。在均衡配置的基础上，政府在义务教育资源配置中，对发展相对落后的地区和学校应 给予一定的补偿。在政府既定的义务教育资源配置的基础上，关注受教育者中的弱势群体，对落后地区和学校给予扶持优惠 政策，提高落后地区和薄弱学校Fra Baidu bibliotek育资源配置力度。⑦
为了促使政府在基础教育中更好地履行其责任和义务，在义务教育资源分配的过程中，政府应当以下列原则作为政策制定的 出发点。
1.以人为本的原则
以受教育者的全面发展为根本，从受教育者的发展需求出发，不断提高义务教育资源配置的质量，力求使每一位受教育者都 能平等地享有自身发展所需的优质教育资源。
2.平等的原则
【 MPA教 学 案 例 】 教 育 资 源 均 衡 分 布
2020年06月17日
案例3-1 镇江丹徒推师资“全流转”城乡教师互换岗位
镇江市丹徒区高桥中心中学位于长江中的一个岛上，这所中学却有近50名城区学生——城乡教师交流让这所学校拥有与城区 学校媲美的师资力量，安静的学习环境吸引学生“离城下乡”。
③王善迈：《基础教育“重点校”政策分析》，载于《教育研究》2008年第3期。
④陈友华、方长春：《社会分层与教育分流》，载于《江苏社会科学》2007年第1期。
⑤冯学军：《中国义务教育财政投入不均衡问题研究》，辽宁大学论文，2013年。
⑥范先佐：《教育资源配置：政府应起基础性作用》，载于《河北师范大学学报》（教育科学版）2006年第8期。
育资源缺乏的困扰，教育的校际差异越来越大。这种划分直接导致了同一行政区内基础教育校际间教育资源配置和教育质量 的巨大反差。③长期来看，重点学校对其他学校的发展形成了资源截留，校际差异进一步扩大，社会陷入“择校热”的误区 中。
4.进城务工人员子女教育遭到不公平对待
当前时期，我国农村剩余劳动力进城务工的规模越来越大，农民工群体在城市中工作生活，但是由于户籍制度的限制，他们 不能与城市人口平等地享受城市的基础设施。很多城市在国家倡导异地就学的号召下取消了“借读费”，④为进城务工人员 的子女带来了许多便利。然而，一些地区针对异地就学提出的收费名目让人瞠目。农民工子弟学校就在这种情况下像雨后春 笋般发展起来，为农民工子弟异地就学提供了条件。农民工子弟学校在性质上属于私立学校，因此无法享受公立学校由政府 提供的相同政策和资金支持。所以，子弟学校在教育资源上与公立学校相比差距很大，特别是在师资力量和教学设备的配备 上存在显著差异。
案例3-2 贵州5年内普及多媒体教学实现优质教育资源共享
到2017年，贵州省将普及多媒体教学，完成教师信息技术能力的全员培训，实现优质教育资源班班通。为促进教育信息化， 贵州省提出到2017年，义务教育阶段学校全部实现“优质资源班班通”，2015年覆盖率需达到60%以上。
目前贵州全省中小学大约共有12万个班级，只有2万个班级实现“优质资源班班通”建设。信息化基础薄弱、优质教育教学 资源匮乏、教师教育信息化素养不高是贵州省教育信息化建设中存在的现实问题。
政府在公共教育中应当担负主要责任，对教育资源的配置起基础性作用。这是由教育的公益性决定的。在我国现阶段，政府 在教育资源配置中的基础性作用主要体现在：（1）根据法律规定，在义务教育中政府要成为基础教育经费的提供者，保证 学龄儿童能够接受相对公平的教育基础教育；（2）政府在非义务教育中，要成为教育经费的主要提供者，保证非义务教育 能够稳定健康地持续发展；（3）建立学生资助制度，使有才华又有受教育意愿的贫困阶层子女不因家庭经济困难而失 学。⑥
2013年，贵州省将完成教学点数字资源全覆盖，完成教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台两大平台的建设，并实 现与国家级“两大平台”的无缝对接。
2013～2017年，贵州省将采取以县为单位的集中连片建设方式，每年贵州全省将有20%的县为所属义务教育阶段学校接入宽 带网络，以及为每个班级配置数字化多媒体设备。另一方面，贵州加强全省义务教育阶段学校各学科教师利用信息技术优化 课堂教学过程培训，使全体教师都能基本熟练掌握信息化教学技能，全面提升教师教学水平。
义务教育资源配置的平等原则，即让所有的受教育者在受教育阶段平等地享有教育资源，缩小义务教育阶段学校之间的差 距，坚持学校之间教育资源平等原则，是推进义务教育资源均衡发展的基本途径。
3.公平优先，注重效率的原则
义务教育资源均衡配置的根本价值取向就是追求教育公平，就是要尽量让优质教育资源得到迅速发展，尽可能地缩小区域之 间、城乡之间、学校之间、群体之间的发展差距，从而实现义务教育资源配置的均衡发展。当然，义务教育资源配置的发展 过程，也是在教育公平的前提下不断提高效率的动态发展过程，必须坚持公平优先，注重效率的原则。
（资料来源：中国新闻网，http://www.chinanews.com/df/2013/04-24/4761593.shtml。）
案例分析
案例中镇江市推行城乡教师互换岗位和贵州省普及多媒体教学，意在实现教育资源的均衡分布。教师资源使教育中最重要的 资源，优秀教师成为许多学校争取的资源。在市场条件下，教师的选择是理性的。教育经费充足、生源优秀、教学条件好的 学校是教师更乐于选择的教学地点。但是，在我国城乡差异巨大的条件下，农村教育的师资问题将会越来越严重。教师互换 岗位和多媒体教学尽管能够在一定程度上解决师资力量的问题，但是不能从根本上解决教育资源失衡的问题。并且，教师互 换岗位并不能带来师资力量的提升，对农村教育的发展不能形成长期的影响。多媒体教学尽管解决了教育内容的公平性，但 是缺乏对教学成果的检验。教育并不是通过硬件条件的提升就能够实现的，更重要的是提高师资队伍的整体素质，促进教师 自身水平的提高。
为促进教育信息化，贵州省提出到2017年，义务教育阶段学校全部实现“优质资源班班通”，2015年覆盖率需达到60%以 上。“优质资源班班通”将使现代信息化教学手段进入每一所学校、每一个班级，面向全体师生，充分利用网上资源和多媒 体教学方式，促进城乡和区域校际间的教育教学互动，实现优质教育资源共享，提高教育教学质量。
我国公共教育供给的资金来源是由中央与地方共同负担的，中央对各地的教育补贴差异不大，地方政府对教育的财政支出才 是公共教育提供产生差异的主要原因；进一步而言，地方政府的财政收入成了公共教育提供的基本保障，地方政府的财政收 入的差异又是由地方发展水平决定的；也就是说，地方经济的发展水平决定了公共教育供给水平。由地区发展水平的不同造 成的政府间教育投入能力差异直接导致了公共教育资源的不均衡，引发地区间的公共教育资源不公平。所以，随着我国改革 开放的步伐，我国教育资源分布地区差异经历了两个阶段，第一个阶段是按照自东向西的方向，教育资源不足越来越严重的 阶段。第二阶段是“中部凹陷”，也就是在国家开始实行对西部落后地区教育经费补贴的政策之后，出现东部和西部地区生 均教育经费都高于中部地区局面的阶段。中部地区在经济上不占优势，在政策上也没有优势，所以，在各个阶段的教育中， 生均教育财政支出经费都是最低的。
2.城乡差异
我国城乡二元体制，在教育方面的表现也很突出。造成城乡教育差距扩大，教育资源不公平越来越严重的根本原因就是我国 城乡发展的二元结构。由于在经济发展中失去优势，农村的经济条件远落后于城市，所以，农村教育资源与城市教育资源相 比，在质量和数量上都相差很远。虽然中央财政对农村和贫困地区的补贴力度加大，有利于缩小教育的城乡差异；但是，教 育投入体制不发生根本性变化，城乡教育差异就不会彻底消失。据国务院发展研究中心发布的2010年教育经费统计年鉴，在 农村基础教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%， 县和县级市的负担为9%，而乡镇却负担了全部财政需要的78%。并且，目前我国仍有70%的学龄儿童在农村，农村基础教育阶 段的学生更是高达1.6亿。①由于农村地区经济发展水平较低，政府财政收入能力有限，农村的公共教育财政支出受此影 响，与城市公共教育水平的差距越来越大。有学者进一步指出公共财政分权使贫困地区以损害卫生、教育等方面的社会服务 供给为代价，换取改善投资环境来努力吸引外来资本。②
4.全面规划，因地制宜，区域推进的原则
根据不同区域经济社会发展水平和城乡、校际之间办学条件参差不齐、差距较大的客观实际，义务教育资源均衡配置在指导 思想上要做到全面规划，区域推进，硬件和软件两手抓，数量和质量并重；在具体策略上，要因地制宜，根据不同区域、学 校实际进行分类指导，分步推进，鼓励各个学校根据自身特点，开拓创新。促进义务教育资源呈现出各具特色多元化发展的 态势。
我国教育资源分布不均衡的问题，不仅仅是城乡间教育资源分布不均衡的问题。伴随着改革开放的深入，我国经济发展中区 域不平衡问题日益凸显。在我国基础教育两级投入的制度下，我国基础教育在资源分配上的不均衡也越加严重。我国基础教 育资源分配不均衡主要体现在区域差异、城乡差异、校际差异和阶级差异四个方面。
1.地区差异
3.校际差异
校际差异是指在相同地区的学校间，教育资源也存在较大差异。在我国的学校教育体系中，人为地将学校划分为重点与非重 点。两类学校在政策上给予差别对待，重点学校可以获得更多的政策和资金支持，人为地形成了基础教育的不公平。在政策 激励下，重点学校通过优质教学资源、优质生源和高升学率的相互影响的作用积累了大量的教育资源，而普通学校则受到教
2013年，贵州省将建立省级教育教学资源中心，以引入国家和省外优质教育资源为主，开发本地特色教育资源为辅，向全省 义务教育阶段学校提供优质教育资源。为加强信息技术与加油的深度融合，实现优质加油资源共建共享，提高教学质量，贵 州省将大力推进教育信息化，支持学校配置多媒体设备，推动贵州省宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人 通，建设教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台。
讨论思考题
1.我国教育资源配置不均衡的主要表现是什么？
2.你认为我国教育资源配置不均衡的原因是什么？
3.政府应当如何促进我国基础教育资源均衡分布？
注释：
①教育部财务司：《2010年教育经费统计年鉴》，中国统计出版社2011年版。
②刘畅：《实现教育公平的公共教育财政法律路径研究》，载于《理论界》2013年第9期。