文章资料：我国生态补偿法律制度的完善

文章资料：我国生态补偿法律制度的完善

2010-8-31 9:33 来源：法律教育网【大中小】【我要纠错】

【摘要】我国环境污染与资源短缺问题影响了经济的发展，要实现经济的可持续发展，生态补偿是其中的一个重要方面。本文以我国生态补偿法律保障不足的困局为分析进路，重新梳理生态补偿的指导思想和基本原则以实现对困局的突围，并对生态补偿法律制度的

完善进行了建构。

【英文摘要】The problems of resource and environmental pollution in our country have become increasingly serious. It has influenced the economy development of our country. It is an important aspect to set up ecological compensation system for the sustainable development of economy. aiming at predicament of legal system for ecological compensation，reconsiderring direction and principia of ecological compensation was advocated to perfect ecological

compensation.

【关键词】环境；生态补偿；完善法律制度

【英文关键词】environment ；ecological compensation；legal system perfection 我国资源短缺、环境污染问题日益突出，影响了经济的发展。经济的可持续发展有赖于资源的充足供应和环境的有效保护，生态补偿是其中的一个重要方面。由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，总揽国内外尚未形成统一的定义。但通观各说，都将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济性手段，将生态补偿机制看成调动生态保护和建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。[1] 笔者比较赞成吕忠梅教授的观点。吕忠梅认为生态补偿可以分为广义和狭义两种。“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[2] 本文以我国生态补偿法律保障不足的困局为分析进路，重新梳理生态补偿的指导思想和基本原则以实现对困局的突围，并对生态补偿法律制度的完善进行了建构。

一、困局：我国生态补偿的法律保障不足

我国已经建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境资源法律体系，确立了土地利用规划、环境影响评价、“三同时”、许可证、征收排污费、经济刺激、限期治理、排污申报登记等具体的法律制度。尽管这些法律法规促进了环境资源的保护与利用，但是目前我国

的生态补偿法律法规体系中还存在如下的主要问题：

（一）《环境保护法》对生态环境保护明显忽视

目前，作为环境资源领域的综合性基本法《环境保护法》存在着结构性缺陷，其实际上是防治污染的法律，并没有明确规定保护自然资源的基本原则、基本制度和监督管理机制。由于当时的立法背景，《环境保护法》偏重于污染防治，只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费，而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。

（二）自然资源单行法对生态环境保护的力度不够

主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值，对开发利用自然资源的主体应承担的保护生态环境的义务未作规定；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。[3] 例如：除《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》明确提出“保护和改善生态环境”、“维持生态平衡”外，《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》等偏重于经济利益，对生态环境保护具有关键意义的“可持续发展”的思想没能规定。例如《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》没能明确规定将维护生态平衡作为该法的立法目的，因而为实现立法目的而采取的经济手段，不会着眼于生态环境保护。而生态环境保护问题，是实施可持续发展战略的基本前提，而现行的立法对脆弱的生态环境难以有效保护。如《草原法》在规定建设用地征用时，重征用土地的经济补偿，轻生态环境的补偿。有的法律立法措施过于抽象化，法规之间缺乏协调性。如《森林法》仅规定对林木和林地的保护，未涉及依存森林的各种野生动植物资源的保护。如《野生动物保护法》仅以珍稀濒危动物为保护对象，未从生态平衡的角度对所有需要保护的其它野生动物提供保护。[4] 而且目前的《环境保护法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等法律在草地沙化治理、重要湿地、生物多样性保护、野生植物等方面没有相应地规定。这些都

在一定程度上影响了生态补偿的充分实施。

（三）一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位

《中华人民共和国矿产资源法》规定了“矿产资源开发必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，并明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地人民改善生产生活方式，对废弃矿区进行复垦和恢复，但在财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》（财建[2001]809号）中却没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。《中华人民共和国水法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度，各地也制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资源保护补偿、水土保

持纳入水资源费的使用项目。

（四）生态补偿有关规定中对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准规定不明确，环境资源产权制度缺

失

补偿是多个利益主体（利益相关者）之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿要明确各利益主体之间的身份和角色，并明确其相应的权利、义务和责任内容。目前涉及生态保护和生态建设的法律法规，都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其在生态环境方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定，强制性补偿要求少而自愿补偿要求多，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，致使生态环境保护陷入“公地悲剧”的陷阱之中。[5] 确立环境资源产权制度势

在必行。

（五）新《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑

如果法律中对破坏环境的处罚规定没有达到一定的威摄力，就难以预防破坏环境和生态的行为。例如现行刑法对破坏自然资源的犯罪行为处罚偏轻。盗伐林木罪的最高处罚为7年以上有期徒刑，而盗窃罪法定最高刑为死刑。其背后的含义是盗伐林木罪的社会危害性小于盗窃罪，体现出刑法欠缺对森林资源生态效益的考虑。而生态资源的效益在人类社会发展中起着举足轻重的作用。尤其是在环境问

题日益成为全球问题的今天，其作用不容质疑。

二、突围：生态补偿的指导思想和基本原则的重新梳理

生态补偿机制是促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则与激励和协调的制度安排。法律对于制度的安排至关重要，面对我国生态补偿的法律保障不足的困局，重新梳理生态补偿的指导思想和基本原则是建构我国生态补偿制度的分析进路。

（一）生态补偿的指导思想

遵循公平的指导思想建立生态补偿机制，必须正确处理局部与全局、当前与长远的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。公平是法律的基本价值选择，公平价值应该涵盖平等和正义这两种法的基本价值。美国法理学家博登海默认为，“平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。它所指的对象可以是政治参与的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。它的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等。”关于正义，博登海默认为，“正是正义观念，把我们的注意力转到作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性与合理性之上。”[6] 公平理念在环境法中已经日渐得以深化和扩展，具体来讲公平包括包括代内公平（同一代人之间在利用环境资源方面的公平性）和代际公平（即当代人与后代人在利用环境资源方面的公平性），甚

至还包括物种之间的公平。

（二）生态补偿的基本原则

生态补偿机制旨在通过经济、法律、政策和市场等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，逐步达到和体现区域内的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，使生态资本增殖、资源环境永续利用。建立生态环境补偿机制，应当遵循的原则包括：1、公平原则。2、生态环境建设与经济发展相结合原则。3、确保大局、兼顾小局原则。4政府补偿与市场补偿相结合原则。5受益者补偿原则。6谁保护，谁受益原则。7区别补偿分层次补偿原则。

三、建构：生态补偿法律制度的完善

生态补偿制度是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论等基础上的一种合理模式。1992年以来，国际社会已经广泛地开展相关的制度研究。我国生态补偿制度经历了一个从政策调整到国家立法调整以及地方立法试点的渐进过程。生态补偿涉及不同的投资保护主体的利益关系及责任关系，单靠过渡性的政策措施和行政手段来推进生态建设很难形成长效机制。我们必须立足中国的实际情况，依靠具体可行的法律制度来调节各主体的责权利关系。生态补偿法律制度的完善是生态补偿机制稳定高效运行的保

障。

（一）环境资源产权制度

投入与利益保障机制的合理设计，是关系到能否全面推进生态补偿机制的关键。环境资源产权制度是组织投入与利益保障机制的重点。产权可以理解为人与稀缺资源的一组权利关系，主要是帮助人们在交易时形成一种预期，以规范人们的经济行为，降低交易成本，减少交易摩擦，实现资源的合理配置和有效利用。产权明晰是实施生态效益补偿制度的先决条件。

环境资源产权制度的建立可尝试通过以下途径进行：

1、强化社会经济主体的环境产权意识

在社会上树立起环境资源是环境资源资产的理念，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法

制化轨道。

2、环境资源产权的界定

所谓环境资源产权的界定，不仅指所有权能的界定，更有收益、使用、占有权能的分配。私有产权的关键在于对所有权行使的决策完全是由私人做出的。[7] 环境资源产权的界定必须先对环境资源的产权进行初始分配和界定。在中国现行制度下，土地的所有权归国家和集体的前提之上，环境资源的占有权、使用权、收益权等权能划归确定的主体私有。对于那些不能排斥他人使用、消费或排他费用很高的生态环境资源，则应由国家统一所有并组织利用，避免资源的浪费与滥用，从而确保社会公益不受损害。政府代表国家以生态系统的自净能力和阈值浓度来确定区域内允许的资源开采、使用、污染、破坏的程度及标准，并对有关资源和环境产权的权能进行分解，如可分解成：资源的许可证权、管理权、特许权、开发权等，然后将分解的环境产权在市场主体间进行初始分配。[8] 例如对于矿产、土地、水体、森林等可明确界定产权的自然资源，给予其法律依据，明确产权责任主体，而对于诸如空气、水质等难以界定产权的生存质量资源，必须通过强有力的措施和机构使其利用得到有效的监督管理，做到利用透明化、公开化、规范化。

3、构建环境资源产权交易市场

目前资源和环境保护的较大缺陷是管理机制和压力机制过多而利益驱动机制和动力机制缺乏，即缺乏市场机制。生态补偿的市场化机制有赖于建立公平交易的环境产权交易市场。产权主体相互间通过市场机制的调节可以提高交易的效率。交易主体为获得所需的环境资源产权会竞相出价，通过竞争使产权归属于出价最高者。获取此环境资源产权的高成本必然会促使权利主体有效地使用权利、保护权利，还可以避免对该环境资源的产权垄断所导致的污染环境、过度利用资源、低效率运作和外部不经济性等。解决污染的问题，还应该在条件成熟时鼓励跨区域产权交易。通过市场机制使环境产权的流转及环境财富的生产和“负生产”、交换、分配及使用的利益机制自动

地加以调节，走上良性循环的轨道。

（二）环境资源价格制度

1、确立环境资源价值观念

传统资源价值观认为“资源无价，取之不尽，用之不竭”，这是造成当前资源环境破坏严重的重要价值观念基础。这种观念是建立在效用价值和扭曲的劳动价值论基础上的。事实证明，自然资源具有较强的不可再生性，这就决定了自然资源的总量是有限的，自然资源不仅有价，而且价值还很高。因此必须树立“资源有价，有偿使用”的可持续的资源环境价值观念。

2、建立环境资源的价格制度，促进生态的市场化补偿模式发展

价格机制是市场机制的核心，生态补偿中价格也是供需双方开展交易的关键要素。生态建设者、服务者和生态受益者、消费者只有达成了双方都接受的价格水平，交易才有可能实现。双方都能接受的价格水平（补偿费水平）取决于生态建设和环境保护的受益者的支付意愿和供给者保护者的受偿意愿。而消费者是否愿意长期为某种环境服务付费，关键在于他们是否相信自己所付出的资金确实用到了维护或改进所涉及的环境服务；与此同时，受益者、消费者支付的价位应不低于建设者、服务者从其他途径可能获得的收益水平即机会成本。所以在法律上建立环境资源的价格制度，才能有效促进生态的市场化补偿模式发展。

（三）生态税制度

1、我国生态税费的态势

我国目前生态补偿金分为生态补偿税和生态补偿费两种。生态补偿税包括资源税和城镇土地使用税等。但无论是生态补偿税中的资源税（主要是矿产资源）、还是生态补偿费中所征收的资源费，都是侧重于对资源的经济性使用价值的补偿，反映的是资源使用者与资

源所有者（国家）的利益分配关系，都缺乏真正意义上对资源生态属性的补偿。换言之，种种资源税或费，都只是解决了资源经济补偿问题，即就单种资源的消耗（稀缺性和有用性）对资源的所有人或经营人的补偿，而自然资源固有的生态环境价值没被考虑。

2、以生态税解决生态保护的“外部性”问题

外部性是生态恶化的经济原因之一。“外部性”是指在相互作用的经济主体中，一个经济主体对他人产生了影响，而该主体又没有根据这种影响向他人支付赔偿。在传统经济学中，英国经济学家阿瑟。庇古提出了征收污染税的想法。这种想法被称为“庇古税”（Pigovian TaxeS）。今天，庇古税也被称为“排污收费。”他在《福利经济学》一书中提出，应当根据污染所造成的损失对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。即“谁污染、谁付费”。但排污收费只考虑了排污受害情况（负外部性），而忽视了生态改善受益情况（正外部性）。现在，可持续发展理论拓宽了传统经济学的视野。通过对生态系统的补偿和调控作用，生态和经济是可以协调发展的。上游植树造林、保护水土使下游居民的生态环境得到改善，就产生了正的外部性。生态建设和环境保护的受益者是有责任对生态的保护者和建设者支付费用的。生态补偿很难定量化，更难以量化到每一个社会主体身上。但是生态环境建设好了，每一个公民都会收益。因此，从法理的公平原则出发，通过税收的方法，让有能力者承担生态建设和补偿的责任与义务是合理的。开征生态税的作用一方面可以抑制人们过度利用生态资源，实行清洁生产；一方面建立生态建设和环境保护的激励机制，鼓励生态建设者、保护者

的生态环境保护行为。

3、探索下游受益地区按适当比例向上游返补利税机制

生态环境系统是一个整体，某些地区、群体为保护生态付出的代价应当被承认并给予适当偿还，变生态功能的无偿使用为有偿使用。无论是重要的生态功能区还是主要大江大河源头的西部地区多数在上游。上游地区对生态的保护往往以贫困为代价，作为下游的生态受益者不应该补偿上游吗？补偿可以采用下游受益地区向上游地区返还适当比例的收益利税方式。这种上下游之间的返还模式可以解决区际间生态环境补偿问题，并能使上游地区保护环境动力持久。各区域、流域间的经济发展与生态环境保护建设必须突出资源环境功能的互补，同时应该把自然资源和生态环境同时纳人核算体系，着眼于构建长效机制，上下游补偿方式可以是跨省的，也可以是省内跨市、县的，还可以是局部地区不同行业、不同生态要素或自然资源开发单位之间的。

（四）绿色GDP制度

1、资源环境核算是生态补偿的经济效益体现

资源环境核算问题是一个全新的课题，从1980年以来，已经有美国等20多个国家的政府或研究机构开展了此项研究。近十年来，世界银行与联合国统计局合作，试图将环境问题纳入当前正在修订的国民帐户体系框架中。我国此项研究工作也已进行了多年。对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为最后都是要折合成经济行为，用经济效益来衡量，生态环境补偿可以看成是经济效益的体现，在间接生态效益补偿中表现得更为明显。如国家在执行退耕还林、退田还湖的政策中，就是将每亩地折合成粮食和货币补偿给当地百姓，也就是用实现资源的经济效益来实现对环境生态效益的保护。可见，将环境的生态效益在价格体系中用经济效益表达出来，应该成为绿色GDP计算方式的一个显明思路，从而利用经济杠杆的力量促使人们自觉地保护环境，理性地进行经济规划。

2、建立绿色GDP，将生态保护列入政绩考核内容

修订《环保法》等相关法律的时候，应当考虑在适当的条文中列入关于“绿色GDP”的规定。可以在关于环境资源的国家管理体制中规定“国家确立生态环境的环境产权核算制度，以实现生态环境补偿”。如可否考虑在森林法中率先确立“绿色GDP”的法律地位。因为，长期以来我们在核算经济活动的时候，一般只核算经济增长或经济收入，但一些国家的经验教训表明，在经济发展过程中，很可能出现经济收入增加了，而社会财富并没有增长，甚至遭受损失的现象，其表现是生态资源和环境被破坏了，因此，必须建立一种包括生态环境保护在内的可持续发展的政绩考核制度。[9] 为了促进绿色国民经济核算体系的构建，确有必要将生态保护列入政绩考核内容，逐步建立行政首长责任制和部门、地区目标管理责任制，将各类生态环境建设的具体任务分解并落实责任到各级政府部门，将有关生态环境的业绩列入政绩考核的指标。建立绿色GDP的希冀之一在于以法律制度的规制保障生态补偿的长效机制。

四、结语

生态补偿制度是一个系统工程。面对资源稀缺与环境恶化的问题，应当建立以法律保障为前提、国家宏观调控为主导、市场调节为手段的综合补偿体系。这一系统工程的关键在于应该完善生态补偿法律制度，合理设计生态效益投入与利益保障机制。

【作者简介】张虹，女，辽宁铁岭市人，法学硕士，四川省社会科学院法学研究所助理研究员，研究方向为环境与资源保护法、经

济法。

【注释】

[1] 洪尚群，马丕京，郭慧光。生态补偿制度的探索[J].环境科学与技术，2001，（5）：40-43.

[2] 吕忠梅。超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M].北京：法律出版社，2003：355.

[3] 李爱年。关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善建议[J].中国软科学。2001，（1）：31.

[4] 白廷举。保护青藏高原生态环境法律制度选择[J]民族经济与社会发展。2004，（4）。

[5] 万军等。中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究。2005，18（2）。

[6] [美]E·博登海默。法理学法律哲学与法律方法[M].邓正来译。北京：中国政法大学出版社，1999：285，252.

[7] 张军。产权经济学[M].上海：三联书店，1994.

[8] 刘峰江，期海明。生态市场补偿制度研究[J]. 昆明理工大学学报（社会科学版）。2005，5（1）。

[9] 沈满洪，陆菁。论生态保护补偿机制[J].浙江学刊。2004，（4）。