第十四章 社会政策

社会政策的主要领域
1、社会保障政策。它是以国家或政府为主题，根据法律规定，通过国民收入再 分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力，以及由于各种原因发生生活困难 时现金或物质帮助，保障其基本生活的政策体系。包括社会救济、社会保险、 社会福利、优抚安置政策。 2、公共医疗卫生政策。它是政府或其他组织开展的公共卫生事业和为社会成员 提供医疗服务的政策。指向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共卫生行 动，包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共性行动。 3、公共教育政策。它是指由政府或其他组织兴办教育事业，向社会成员提供公 共教育服务的政策。包括政府投资教育基础设施和师资队伍建设，以降低学 生受教育的费用，以及政府为贫困家庭子女提供助学金和奖学金等。 4、劳动就业政策。劳动就业政策一般是指政府或其他组织为劳动者提供就业机 会、合理分配就业机会，解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种行动 的总和。 5、公共住房政策。公共住房政策是指由政府或其他组织以福利性方式为社会成 员提供公共住房或住房补贴的政策。 6、针对专门人群的社会政策体系。如针对老人、儿童、妇女、残疾人等群体的 专门化社会政策行动.
社会政策的运行机制
社会政策的运行机制指社会政策行动各个环节运行的基本方式。从 广义上看，它涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包 括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制以 及社会服务传递机制等各个方面。 从狭义上看，它主要是指社会服务的传递机制。所谓服务传递机制， 是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受 益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务 传递中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各 种规范等方面。 社会政策运行机制的重要性：一是通过有效的运行机制可以规范社 会政策行动中各个行动者的行为；二是通过合理的运行机制可以 兼顾社会政策行动公平与效率的目标；三是通过合理的运行机制 可以兼顾公共服务方式与个人自由选择。
20世纪90年代的社会政策
克林顿任总统通过一些有助于推动从接受福利救济到通 过工作增加收入的改革方案，包括扩大为低工资的工 人建立的一个收入补贴项目；把医疗保险扩大到低收 入工人家庭的儿童；提高了最低工资标准。20世纪90 年代美国社会政策改革的基本特征是：第一，把社会 福利转变为工作福利，强调工作伦理。一方面是以接 受工作作为给予救助的条件，另一方面是对低收入的 就业者给予帮助。第二，强调家庭的作用，未成年的 母亲要与自己的家长或监护人住在一起，离开妻子儿 女的父亲也要承担责任。第三，增加社会投资。重新 定义社会公正，把社会发展作为社会政策的基础，在 教育、职业教育、职业培训以及开办企业等方面政府 提供适当支持。
三、美国的社会政策
1、殖民地时期的社会救助措施。 2、19世纪末、20世纪初社会政策的发展。 3、大萧条时期美国政府的新政。 4、美国的反贫困运动。 5、20世纪90年代的社会政策。
殖民地时期的社会救助措施
英国的殖民者带来英国的济贫法，在美国实施的 济贫法有三个特征：一是地方责任，到1642年时所有的 市镇都承担了对穷人提供最基本的帮助责任。二是家庭 责任，根据1675年的法律，要求家庭遵守社区的社会、 道德和经济习俗，家庭必须对贫困、生病的亲属提供支 持，对移居来的亲戚提供帮助。三是把穷人分类对待， 遵循英国济贫法，把穷人分成值得帮助的，如寡妇、残 疾人、老年人。
第二节 主要西方国家的社会政策
• 一、德国的社会政策 • 二、英国的社会政策 • 三、美国的社会政策
一、德国的社会政策
（一）德国社会政策形成的历史背景与发展过程 （二）社会政策对德国经济社会发展的作用
德国社会政策形成的历史背景与发展过程
德国社会政策起源于工业化发展的初期。19世纪末、20世纪初，德国在全国范围 内建立起针对疾病、事故、伤残以及老年人群的强制性社会福利保障制度。 二战后，德国的社会保险业几乎完全崩溃。战后德国制定的《基本法》是在 原有的《魏玛宪法》基础上按照战后西德人民的需要制定的，其中一个重要 内容就是规定国家应给予人民工作机会，保障人人享受最低标准的生活。 1949年颁布《社会保障法》后，先后修订和颁布了《失业保险法》、《农民 老年救济法》、《联邦住房补贴法》、《事故保险新条例》和《联邦儿童补 贴法》。1957年联邦议会通过了新的《伤残和养老保险法》，将养老金定义 为就业时工资的替代，应当满足退休后全部生活需要。1969年-1973年德国社 会民主党制定颁布《联邦教育法》、《劳动促进法》、《职业培训法》等法 律，实现德国政府确定的社会保险与社会福利发展的目标。 德国福利体系的特征：首先，政策的对象从原先的以工人为代表的特殊社会群体 转变为一种普遍性的社会政策，从根本上影响到几乎全体公民的生存机会和 生活状况。其次，德国社会政策给予大学生更为慷慨的资助，也给予了退休 者更多的利益。从社会政策所覆盖的范围看，德国社会保障是发达资本主义 国家中最完备的社会保障体系。形成了一个包括生、老、病、死、伤、残、 孤、寡、教育、就业、事业等各个方面庞大的社会福利网。
社会政策的资源
社会政策资源是指维持社会政策行动所需要的 各种物质条件。社会政策行动中需要各种各样的 资源。从政府或其他组织资源投入的方式上看， 可以将资源分为只进行资源和非资金性资源。所 谓资金性资源是指直接投入资金，或者投入可以 换算成资金的物资。非资金性资源，一般是指不 能换算成资金的投入项目。在市场经济体制下， 一个国家或地区在社会政策方面的投入绝大部分 是资金性投入，通过资金的投入为社会政策的对 象提供现金资助，或调动社会福利服务所需要的 服务和各种物资。因此，政府为推动社会政策行 动必须筹集大量的财政资源。
二、英国的社会政策
（一）英国福利国家的建立 （二）英国社会政策的启示
英国福利国家的建立
20世纪30年代英国政府修改《济贫法》操作办法，由郡议会代替了形式济贫的 职权，以减少济贫活动中的徇私舞弊和不公正行为。增加发放给老年人、残 废者、孤儿寡妇的救济费。到30年中期，福利制度已经覆盖到2000万至2500 万人，占当时总人口的50%以上，总支出高达4亿英镑以上。英国工党理论家 科尔是英国福利国家的原创者之一。他在1941年写的《费边社会主义》一书 中，全面论述了国家为普通人提供社会保障和福利的必要性。 英国社会政策包括：（1）充分就业；（2）公民最低生活保障；（3）平等和 免费的医疗与教育；（4）政府的重要作用；（5）国家提供服务。 1941年6月，战时内阁首相丘吉尔委托伦敦经济学院院长威廉·贝弗里奇主持 发表了题为《社会保障与相关服务》的报告。建议以三种方式建立社会保障 制度：（1）社会保险；（2）社会救济；（3）自愿保险。 二战后，英国通过《家庭补助法》、《社会保险法》、《国民保险法》、《国 民卫生保健服务法》、《国民救济法》以及其他相关措施和法令，构成了英 国关于社会保障的新的法律体系。
大萧条时期美国政府的新政
罗斯福上任后实行的“新政” ，从社会政策方面 说，首先是1933年5月颁布了《联邦紧急救助法案》， 设置了“联邦经济救助总署”，从而明确地表示了联邦 政府对面临的危机承担救助责任。1935年8月美国国会 通过了《社会保障法案》，该法案包括两个层次：一个 是覆盖了工人和退休工人的以普遍的权利为基础的立法； 另一个是包含有财产调查、居住要求的公共救助法案。 另外，美国在大萧条时期推出的社会政策还包括国民住 宅计划，后来该计划逐渐形成了稳定的长期性的住宅政 策。
美国的反贫困运动
肯尼迪总统时期美国存在严重的贫困问题。在肯尼迪总统提议下， 美国政府制定了一项维持低收入家庭的最低消费的社会政策，政 策对象包括工作的穷人和接受救济的穷人；后来通过对家庭和儿 童救助法案的扩大来实现这一政策，使之包括了失业者的儿童补 贴和最低工资的提高以及公共住房项目的扩大。1962年行“公共 福利修正案”增进联邦政府对公共社会服务的支持。 约翰逊继位后，继续推进反贫困的社会政策。1964年宣布“无条件 地向贫困开战”，主要工具是“经济机会法案”。其主旨是动员 全社会的力量向贫困宣战，采取积极主动的措施消灭致贫的原因， 而不仅是消极的救助。根据“经济机会法案”设立的“经济机会 局”专门负责和协调各部门消灭贫困工作。1965年约翰逊提出 “大社会”计划，使社区居民参与对他们有影响的政策和方案， 特别增加低收入的市民的参与。 尼克松就任总统的时期持续了约翰逊时代的社会政策。
社会政策对德国经济社会发展的作用
首先，社会保障使广大公众获得了一定的实惠， 改善了劳动者的生活条件。 其次，社会保障促进了德国第三产业的发展，为 社会创造了相当多的就业机会，扩大了劳动力 市场的需求，增加了社会劳动总量。配套完备 的劳动促进措施还为劳动力市场的供求平衡提 供了一系列有关的信息服务工作，从而有利于 促进市场协调发展。 最后，对劳动力市场和劳动力形成带来了重要影 响，如社会保障保证和促进了劳动力扩大再生 产，提高劳动者素质。
社会政策的对象
社会政策对象就是指社会政策行动的接受 者。社会政策行动更多地面向个人和群体， 其直接目标就是解决社会中个人和群体所 面临的各种困难和问题，从而促进社会的 整合与发展。因此，如何确定对象在社会 政策实践中非常重要。社会政策的对象可 分为一般性对象和专门的对象，或普遍性 对象和特殊性对象。
英国社会政策的启示 1、以市场经济为背景的发展过程中，应当以人为本，牢 固地确立社会福利在国家制度中的地位，而不仅仅当作 解决社会稳定问题的手段。 2、社会政策是一个与经济发展同时发展的过程，它既受 到经济发展的制约，也有自己的独立特性，即“反市场 化”和追求社会公正的特点，这两个目标都具有自己的 价值，不能偏废，而应该在兼顾的条件下发展。 3、社会福利和社会政策的实施，必须以社会各个阶级的 力量对比为基础，它是各个阶级力量妥协的产物。如果 在阶级力量失衡的情况下，就不能出现普遍性的社会政 策，只能出现像《济贫法》那样代表富人阶级的政策。
19世纪末、20世纪初社会政策的发展
19世纪末20世纪初美国进行社会政策立法：首 先是儿童问题。提高儿童工作年龄，减少工作时 间，限制童工夜间工作，童工必须入学，设立儿 童福利主管机构、制定母亲补助金法案、组建一 个全国儿童福利联盟。其次，积极推动住房制度 改革。第三，颁布了工业灾害赔偿法，使雇主对 因工作受伤的职工负责补偿。
1、社会政策的定义 德国社会政策学家瓦格纳认为社会政策是国家用以改变分配方面不公平 的政策。英国学者马歇尔说社会政策是政府所采取一系列通过提供服务或资 金直接影响公民福利的行动，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服 务、住房政策等组成。我国学者杨团认为社会政策是指以社会公平为核心价 值，以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的，以政府和其他公共机构 为主角，主要运用立法或者制定行事规则的制度化手段，推动各类资源尤其 是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式， 调整社会现行的生产与分配关系。综合他们的观点将社会政策定义为：政府 或其他社会组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各 种社会性行动的总和。 2、社会政策的实质 是政府在社会福利事务领域中的干预行动。工业化以后，原来的家庭和 地方社区的社会服务体系和社会管理体系不再凑效，需要探索新的机制。于 是，社会政策的思路开始转向政府和国家，开始酝酿和形成国家福利政策。 从这个角度来分析，政府的社会政策行动是在原来的社会福利体系中实施干 预。即在社会福利事务上建立必要的强制性规则，并投入必要的资源，以引 导社会福利体系向着良性方向发展。
二、社会政策的基本要素
（一）社会政策的主体 （二）社会政策的对象 （三）社会政策的资源 （四）社会政策的运行机制
社会政策的主体
社会政策主体是指发起或参与某一政策行 动过程的行动者。社会政策行动是一个由 “提供服务”与“接受服务”两个方面构 成的行动过程。其中提供服务一方的行动 者即为社会政策行动的主体，而接受服务 的一方为社会政策行动的对象。社会政策 主体在社会政策实践中主要承担社会政策 行动的责任者、组织者、资源和社会服务 的提供者的角色。
第十九章 社会政策
• 第一节 社会政策的基本概念和原理
• 第二节 主要西方国家的社会政策 • 第三节 当代中国社会政策的发展
第一节 社会政策的基本概念和原理
• 一、社会政策的基本概念和领域 • 二
（一）社会政策的基本概念 （二）社会政策的主要领域
社会政策的基本概念