政府关系视角下乡镇“强镇扩权”改革的内在逻辑、现实困境和完善路径
改革路上关于强乡扩权改革试点工作的实践与思考
改革路上关于强乡扩权改革试点工作的实践与思考乡镇是我国最基层的政权组织，起着承上启下的桥梁和纽带作用，是党在农村全部工作和战斗力的基础，也是加快推进新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化的重要战略节点。
近年来，随着农村经济社会的快速发展，特别是2004年农村税费改革全面实施后，乡镇行政管理职能弱化问题凸显，制约了乡镇经济社会发展。
为构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，全面激发乡镇发展活力，**市先后在13个乡镇进行了“强乡扩权”改革试点工作，积累了一些经验，形成了一些改革成效。
为进一步明确改革方向、改革思路、改革任务，**市委组织部课题组通过总结完善桦南县、郊区等地改革措施，赴绥化市学习借鉴经验做法，召开由法制、财政、人社、编制等单位参与的集中讨论、综合分析，召开乡镇党委书记专题座谈研讨，对县乡干部个别访谈，及实地调研走访，进一步理清了思路，现提出一些对策与建议。
一、“强乡扩权”改革试点内在动因
开展“强乡扩权”改革试点是深化乡镇行政管理体制改革的实践探索，是贯彻落实中央和省委精神及省委组织部“强乡扩权”试点工作部署，加快统筹城乡综合配套改革步伐，加速推进城乡一体化，推动经济社会又好又快发展的重要举措。
1.“强乡扩权”改革有利于疏通乡镇管理症结。
乡镇一级直接面对基层群众，职能作用发挥直接影响到打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社
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强镇扩权与政府治理创新：动力、限度与路径——基于浙江的分析
⑤ 李 惠等： 中国政企治理问题报告—— 问题 ・ 《 现状 ・ 挑战 ・ 对策》 中国发展 出版社 ， ０ ， ２ ３年。 ０ ⑥ 杨瑞龙、 杨其静 ： 阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁 中的作用》 《 《 ， 经济研究） ０ ｏ ２ ０ 年第 ３期。
中共浙江省委党校学报 ２ １ ０ ２年第 １ 期
式 ， 府设 计 、 划 和实施 公 共政 策 以及政 府履 行 职 政 规
政府 、 社会与市场的行为边界与功能的排列组合 ， 政 府起着主导性 的作用。完善 的地方政府治理结构 ， 能合理地规约政府 、 企业与市场 的行为边界 ， 提供有 效 的公共 服务 ， 进 区域发 展 。 促
究室副研究 员， 治学博士 ， 政 主要从事地方政 府与地方治理研究 。 基金项 目： 本文是 ２０ 年度教育部人文社会科学一般项 目“ ０９ 省管县体制与 地方政府创 新 ： 于浙江 的研究 ” 课题 编号 ： 基 （
０ Ｙ Ｃ １０ １ 。 ９ Ｊ ８０４ ）
② 道格拉斯 ・ 诺斯 、 罗伯特 ・ 托马斯 ：西方世界的兴起》 华夏出版社 １８ 年版 ， １ 《 ， ９９ 第 ２页。 （ Ｒ ｙ ｏ ｓＵ ｙ ： ｈ ｒ ｄＯ Ｅｏ ｏ ｉ Ｇ ｗｈｔ ｔ ｈ ｄＷｏ ｄ １５ ｔ８ ［ ］ Ｊ ｍ ｏ Ｅ ｏｏ ｉ “ｔ ｅｎｌ ， ｏｄＧ Ｔ ｅ ｐ ａ ｃｎｍ ｃ ｍห้องสมุดไป่ตู้ｔ ｏ ｈ Ｔ ｉ ｒ ：８０一 ９ ０ Ｊ ．ｏ ￣ ｆ ｃｎｍ ｃ ｅ ｄ ｓｅ ｒ ｅ ｒ ｌ ｕ
会和政 府 等不 同类 型组织 间的互 动及 由此 所形 成 的
市场的干预和替代 ， 即完善价格形成机制 ， 减少政府
定价的范围， 培育地方商品市场 、 要素市场， 增强要
关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考
关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考关于实行“强镇扩权”深化乡镇体制改革的思考（调研材料）实行“强镇扩权”是海口市“强区扩权”的积极延伸，是深化镇级政府体制改革的一种手段，目的就是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放到镇级，以减少管理层次、提高工作效率、降低行政成本、推动扩权镇抓住机遇，促进镇域经济的协调发展，这既是深化镇级体制管理体制改革，积极推进制度创新的客观需要，也是增强镇级自主发展能力，实现全面建设小康社会目标的关键环节。
一、实行“强镇扩权”的动因（一）经济社会发展的必然要求。
近年来，随着改革开放的不断深化，我区镇经济社会得到了快速发展。
但相应的社会管理，却仍停留在一个农村小集镇的层面，如怎样使环境保护、社会保障、集镇规划等与经济同步发展，作为一个镇都无法统筹解决，这点在被规划为海口市中心镇的镇体现尤为突出。
同时，随着经济的发展，民营企业越来越多落户我区各镇，如西海岸一带，入驻的大型企业就有13 家，这更需要当地政府灵活多变、提供地方特色的服务，这也是我们要进行强镇扩权的一个重要因素。
此外，强镇由农村转变为卫星城是工业化的必然趋势，是实现城，深化乡一体化的有效途径。
因此，我们实行“强镇扩权”镇体制改革已是大势所趋。
（二）镇政府的职能定位不明确。
我国现行的镇政府管理体制基本上还是20 世纪80 年代建立的乡政府管理体制，沿用传统乡政府的职能，即发展地方经济、搞好计划生育、维持农村稳定等。
但是随着城乡经济的发展，镇政府在许多新问题面前显得无所适从。
基础设施建设、财政税收和资金等问题，从性质上说既不是传统镇级政府工作中遇到的问题，也不同于城市中的问题，但却是现阶段镇政府必须面对并加以解决的问题。
这就形成了镇政府管理职能界定上的空白。
可见，现行镇政府职能的定位不明确，使镇政府在农村和城镇管理上出现真空，使镇政府体制呈现出僵硬性特征，这种不适应性特征严重制约了镇基础设施建设、社会发展和新农村建设。
浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择
浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择作者：范柏乃傅衍来源：《观察与思考》 2014年第2期范柏乃傅衍提要：党的十八届三中全会提出，要切实转变政府职能，深化行政体制改革。
“放权”则是其中的关键问题。
浙江省于2005年在绍兴展开“强镇扩权”试点改革，取得了良好效果，为放权改革提供了示范效应。
现实和制度困境阻碍了“强镇扩权”改革的继续深入，必须及时破解强镇扩权的法律缺失、权力异化、权力运行低效等现实困境，全面推进放权改革和政府职能转变。
关键词：强镇扩权制度困境路径优化一、强镇扩权的历史背景党的十八届三中全会《决定》提出：“全面正确履行政府职能。
进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
”早在2003年十六届三中全会就曾提出，要加快转变政府职能，完善政府审批制度改革。
乡镇政府作为直接承担行政管理和公共服务职能的基层政府，有限的事权财权限制了其公共服务职能的履行效果，亟需改革。
浙江省经济总量的三分之一是由小城镇创造的，“一镇一品”（一镇一种特色产品）“一镇一业”（一镇一种特色产业）是浙江经济的典型现象。
但在经济快速发展的同时，经济强镇的经济社会管理仍停留在农村小集镇的层面，经济发展面临着体制性障碍，主要体现在三个方面：社会管理事务的增加与有限的财权事权的矛盾，集群经济的市场化与乡镇治理机构弱能的矛盾，产业集聚下人口的激增与基层公共服务供给不足的矛盾。
浙江省的“强县扩权”改革扩大县政府的社会管理权限，取得了良好的效果，在现实需要以及“强县扩权”的示范效应下，强镇的扩权呼声日益高涨。
绍兴县、嘉善县于2005年对其下属的若干试点镇予以放权，浙江省强镇扩权改革由此拉开序幕。
一、强镇扩权改革的演进轨迹（一）初试阶段：2005年-2007年2005年9月，浙江省在绍兴县实行农村综合改革试点。
强镇扩权：何以可能与何以可为？——基于温州龙港镇的改革实践
批等 具体事 项时， 均 需要数次 奔波于苍南县 和龙港镇
权 改革试 点 意见 》 ， 进 一步 理顺 县镇 两级政 府 间的权
责 关 系。 温 州市政 府 出台 《 关 于推进 强镇 扩权 改革 的 意见 》 ， 明确规 定 “ 试 点镇 的党 政一 把手 实 行 高配 ：
究样本 ， 阐述了强镇扩权 的现实基础及可行路径 。 温 州 不仅 是 中国民营经济 的发 源 地 ， 也是 改革开放 的桥 头
堡， 涌现 了高度发 达 的市场 经济 和敢 为人 先的行 政体
制改革实践 。 龙港的强镇扩权改革 ， 为全国其他 地区新 型城镇化的推进 提供了可复制 、 可借鉴的经验。
龙 港镇 历届党 委政府领 导班子就一直在 为龙 港 的强镇
龙 港 镇被 誉为 “ 中国农 民第 一城 ”， 改 革开放 以 来 多次 承担我 国城镇化 改革 的试 点任 务。当地居 民对 于龙港 强镇扩权 的期 盼 由来 已久 ， 对 新型城镇化 建设
的 深人推 进 寄予厚望 。 伴 随着一 次次 的改 革试 点 ， 龙
扩 权之 路奔 走 呼喊 ， 积极争取 上级 政府 的政 策支 持。 此后， 苍南 县政 府 专 门出台 《 关于龙 港镇 推 进强 镇扩
关于强乡扩权改革试点工作的实践与思考
加强监督和评估。对改革措施的实施情况进行全程监督和 评估，及时发现问题并采取有效措施进行整改，确保改革 目标的顺利实现。
04
对强乡扩权改革试点工作的思 考和建议
对改革效果的评估和反思
评估指标
经济增长、财政收入、民生改善、基层治理等。
01
改革成效
通过数据分析和实地调查，评估强乡扩 权改革试点在上述指标方面的实际效果 ，总结成功经验和存在的问题。
建立健全监督机制， 确保扩权改革试点工 作的规范化和可持续 性。
加强乡镇政府的组织 建设和能力建设，提 高其管理和服务水平 。
03
强乡扩权改革试点工作的实践 经验
实践中的成功案例
案例一
某乡镇通过强乡扩权改革，优化了政 府机构和人员配置，提高了行政效率 ，有效推动了当地经济发展和民生改 善。
案例二
02
强乡扩权改革试点工作的主要 内容
扩权的具体内容
01
扩大乡镇政府在经济发展、社会管理、公共服务等 方面的权限，提高其自主决策和执行能力。
02
赋予乡镇政府在财政、人事等方面的更多自主权， 使其能够更好地服务当地居民。
03
允许乡镇政府在一定范围内进行政策创新和试验， 为上级政府提供有益的改革经验。
解决问题的经验和教训
经验一
加强培训和指导。对乡镇干部进行系统的培训和教育，提 高其履职能力和业务水平，使其更好地适应改革带来的变 化。
教训一
注重实际需求。在扩权过程中，要充分考虑乡镇的实际需 求和情况，避免一刀切的做法，确保改革措施的针对性和 有效性。
经验二
完善制度建设。制定和完善相关规章制度，明确权责关系 ，规范行政行为，确保改革措施的有序推进。
关于强乡扩权改革试点工作 的实践与思考
乡镇政府扩权改革的公共性困境及其超越
乡镇政府扩权改革的公共性困境及其超越作者：张雷唐京华来源：《中州学刊》2021年第03期摘要：乡镇政府扩权改革是县乡权责关系重新调整的过程，旨在合理划分乡镇政府权力与责任边界，增强基层政权体系的公共性。
然而，实践领域的乡镇政府扩权改革过于强调县级部门责任下沉，导致乡镇政府陷入超负荷运转和职责空转并存的矛盾中。
乡镇政府扩权改革在价值、目标、主体和方法四个维度上呈现公共性不足困境：一是价值取向上的重效率、轻质量，二是主体对话中的村民参与缺失，三是目标制定中的部门主义倾向，四是方法运用上的低制度化缺陷。
通过提供公共服务、完善公共制度、强化村民参与、优化资源配置，建构乡镇政府扩权改革的公共性，进而提升乡镇政府社会治理和服务能力。
关键词：乡镇政府;扩权改革;行政体制;公共性中图分类号：D630 文献标识码：A文章编号：1003-0751（2021）03-0001-06一、问题的缘起乡镇政府是国家扎根于农村社会并与农民发生直接联系的基层行政机关，在农村社会治理和公共服务方面具有不可替代的基础性作用。
党的十八大以来，深化乡镇行政体制改革，推动乡镇政府职能转变的重要性日益凸显。
扩权是近年来我国推动乡镇政府职能转变的一个重要方向，对提升乡镇政府治理能力具有重要意义。
乡镇政府扩权改革是指在现有行政体制下，通过推动县级部门权力下放来提升乡镇政府社会治理和公共服务能力的过程，旨在解决乡镇政府职能缺失和权小责大问题。
①2010年以后，伴随中央政府政策性文件的出台以及发达镇数量和规模的迅速壮大，发达镇扩权改革的范围不断拓展。
2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确要求扩大乡镇政府服务管理权限，强化乡镇政府服务功能。
2019年6月印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步提出要加强乡镇政府公共服务职能，加大乡镇基本公共服务投入，使乡镇成为为农服务的龙头。
当前，越来越多省份开始将扩权改革作为解决乡镇政府权能失衡和责权倒挂问题的路径选择。
县域城乡融合发展推动中国式现代化的内在机理、现实窘境与实现路径
县域城乡融合发展推动中国式现代化的内在机理、现实窘境与实现路径作者：雷永阔汤欣燕来源：《党政研究》2024年第03期〔摘要〕县域涵盖县城、乡镇和村庄，是衔接城市与乡村的天然枢纽。
县域城乡融合发展是实现中国式现代化的必然要求和路径遵循。
大力推动县域城乡融合发展旨在打破城乡二元对立的局面，增强乡村发展主体性，以城乡协调互补推动新型城镇化建设。
以县域城乡融合发展推动中国式现代化建设的内在机理在于其能够协助解决人口规模巨大问题、承接产业转移、聚合传统乡土文化与现代城市文化从而促进物质与精神文明协调发展、通过重塑生产生活方式等途径促进人与自然和谐共生。
为扎实推进县域城乡融合发展，更好实现中国式现代化建设，需要完善县域发展体制机制、优化城乡产业分工布局、加强县域历史文化保护、补齐县域生态文明短板。
〔关键词〕中国式现代化；县域；城乡融合发展；乡村振兴〔中图分类号〕F327/F299.27〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2024）03-0057-11改革开放四十多年以来，我国城镇化建设发展迅速。
从近十年的数据来看，2013-2023年全国年末常住人口城镇化率以年均1%左右的增速持续增长，截至2023年末，我国常住人口城镇化率已达到66.16%〔1〕。
当前，中国式现代化建设进入了新的发展阶段，江苏、浙江、广东等东部省份的城镇化率均高于70%，北京、上海、深圳等发达城市2022年末常住人口城镇化率已超过80%，达到发达国家城镇化率水平；而四川、贵州、云南、西藏、新疆等西部省份的城镇化率尚且不到60%。
可见，影响中国式现代化建设深入推进的瓶颈是东西经济差距大、城乡差距大，发达城市与落后农村并存，城乡发展不协调问题突出。
怎样破除城乡二元结构、弥合城乡发展差距、推进城乡融合发展是当前中国式现代化建设的重点、难点和奋斗目标。
党的二十大报告提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”〔2〕。
2022年中央农村工作会议中，习近平总书记指出：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。
新时代“三治结合”乡村治理体系形成机理及完善路径
新时代“三治结合”乡村治理体系形成机理及完善路径摘要：“三治结合”乡村治理体系是新时代我国基层治理创新的典型代表，从2013年启动试点到2017年10月写入十九大报告，标志着“三治结合”从“地方性经验”上升到“国家治村方略”，其产生到扩散，有着阶段性和创新性。
从政策创新扩散角度看，“三治结合”经过初步经验总结、区域推广扩散、成熟定型三个阶段，研究扩散阶段，更有利于掌握政策创新的动力、影响因素、运行机制，有利于制度创新的应用于推广。
新时代“三治结合”乡村治理体系的一进步完善，需要以自治为基，以法治为本，以德治为先，三者相互交融，互为支撑，从而实现乡村善治。
关键词：三治结合；乡村治理，创新，扩散；完善路径课题：2022年无锡市党校系统科研课题“新时代‘三治结合’乡村治理体系形成机理及完善路径”（XT2201）党的十九大报告提出了要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，引起了社会各界的广泛关注。
自此“三治结合”由桐乡“地方性经验”上升为“国家治村方略”。
但学界对其产生机理、创新扩散等方面研究涉猎不多，仍有探索空间与研究意义。
尽管学界对自治、法治、德治乡村治理体系表述不一（如“三治融合”“三治合一”“三治结合”等），固始有其话语表达形式的特殊性与一般性之分，但都是对其理论诠释与意义探讨。
一、“三治结合”乡村治理体系的形成机理中国乡村治理体制有着内在发展脉络与变迁逻辑，“三治结合”乡村治理体系不是突然产生及扩散，而是是基于传统乡村治理模式与乡村现代化之间碰撞与调适发生的，有着内在延续性和创新性。
（一）乡村治理结构变迁：从传统到现代从历史维度看，中国乡村治理有条清晰的发展脉络：“官政自治”—“政社合一”—“政社分设”—村民自治，最后又演进至“三治结合”乡村治理体系，呈现出四次大转型：1.从“官政自治”到“政社合一”（传统乡土社会—1978）。
中国传统农业时代即“乡土社会”，是“官政自治”模式，其治理结构是“官—绅 (族长)—民”的“双轨模式”。
对强镇扩权的思考
对强镇扩权的思考推进扩权强镇改革，加快镇街经济社会发展乡镇政权组织是我国农村的最基层政权组织，是党和政府在农村各项工作的落脚点。
近年来一些发达乡镇正处于向工业化、城市化积极迈进的进程中，乡镇基层政府肩负城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，政府职能发生了很大的改变，面临着新矛盾和新挑战。
现行的基层行政管理体制已经不适应乡镇的经济社会发展，成为制约乡镇经济社会发展的制度瓶颈。
改革基层政府行政管理体制，给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。
一、近年来我省乡镇政府体制改革历程我省历来重视乡镇管理体制改革工作，积极推进小城镇建设和发展。
1994年11月，浙江省提出推进小城镇综合改革试点，建设100个现代化的小城镇，带动农村经济社会发展的要求。
1995年，全国57个小城镇开展小城镇综合试点，浙江有6个镇列入试点。
至1998年，全省确定了112个综合改革试点镇，其中全国试点镇28个。
2000年，浙江在实施城市化战略中确定了择优发展小城镇的原则，省政府公布了136个省中心镇。
这阶段改革的目标主要是继续推进小城镇综合改革，择优发展小城镇。
2005 年11 月，我省在绍兴县的杨汛桥镇、钱清镇等5 个镇进行中心镇培育工程试点。
试点中，绍兴县按照“重心下移、能放就放”的思路，对农村中直接影响社会稳定、事故发生频繁、而县级职能部门又鞭长莫及、管理滞后的环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4 项职能，通过委托方式授予杨汛桥镇、钱清镇等5个中心镇。
2006年10月，在嘉兴市的改革试点镇西塘镇，嘉善县政府对该镇予以财政政策上的重点扶持，规定镇域内土地出让金县得净收益部分按乡镇财政体制结算标准各提高10个百分点，并享受开发区土地收益有关优惠政策等。
在这些小城镇改革试点的基础上，2007年5月，省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出“十一五”期间全省重点培育和发展141个省级中心镇的目标，通过推进小城镇政府管理体制的改革，赋予小城镇政府以部分县级经济社会管理权限等政策措施，把141个中心镇建设成为区域内的产业集聚区、人口集中区、体制机制的创新区和新农村建设的示范区。
强镇扩权的实践困境与突围策略
强镇扩权的实践困境与突围策略强镇扩权是江苏在基层政府行政体制改革领域的一次重大探索。
它在探索现代基层政府新架构、创新政府管理与服务新模式、创建江苏特色行政赋权改革新样本、激发基层经济社会发展活力等方面彰显出了积极成效。
然而，调研发现，其遭遇的实践困境也不容忽视，亟需探寻突围之策。
——两头热中间冷。
省市政府和乡镇政府都对强镇扩权持积极乐观的支持态度，但相比之下，县（市、区）政府的态度却较为冷漠。
实际上，改革举措能不能落地生根，不仅需要省级层面的精心设计，更离不开县级政府的具体落实。
而一旦出现两头热中间冷的尴尬局面，最终受影响的必将是扩权乡镇。
导致出现这种情况的原因虽然较为复杂，但最主要的还是权力和利益的冲突。
就权力冲突而言，强镇扩权本身就预设了赋予强镇一些经济社会管理权限。
于是，有些强镇便借机扩充权力和机构。
显然，这必将造成与追求县域平衡和整体利益的县级政府的矛盾。
就利益冲突而言，相比较其它乡镇而言，强镇本身就是县域范围内的“聚宝盆”和“摇钱树”，扩权改革之后强镇经济自主权更大，县级政府对强镇的财政汲取能力受到严重影响。
——权力下放断链。
强镇扩权的一个重要内容就是权力下放和体制的激活。
但在一些乡镇下放的权力居然无法承接，而是被闲置起来，继而成为沉重的权力负担。
一方面，下放的权力没有能力承接。
一些地方的乡镇干部队伍年龄老化严重、学历层次低，强镇发展所急需的城建、土地、规划、安监等方面的人才极度匮乏，以至于很多乡镇干部身兼数职。
所以，有的权力处于闲置断链状态，形成权力真空，继而遗留隐患。
另一方面，权力机构之间的上下关系难协调。
按照强镇扩权的原初设计，乡镇引进一定投资额以下的产业项目，只要乡镇自己进行了可行性论证，县市就会一路绿灯直接报省厅审核，但事实上有些省厅部门仍纠结于市级对口部门的初审，无形之中又导致过去需要盖的章现在依然是一个都不能少，以至于有的乡镇都是偷偷摸摸地上项目、遮遮掩掩地搞开发，过去的“处处碰壁”则变成了现在的“处处违法”。
乡镇政府职能变革目标逻辑制约因素与路径选1
乡镇政府职能变革：目标逻辑、制约因素与路径选择张开云史传林李倩（华南农业大学公共管理学院）当前，乡镇政府职能变革对适应农村社会经济发展与构建和谐社会具有重要作用，中国政府必须加快转变乡镇政府职能，构建服务型“民本”基层政府。
但回顾历史，我们发现，由于政府职能变革思维单一，变革基本是在“精简———膨胀———再精简———再膨胀”循环中往复，陷入所谓的“黄宗羲定律”中。
因此，我们必须重塑乡镇政府职能，提高组织运行与服务效率，促进社会经济发展，建设和谐社会。
从政府职能变革的宏观视野来看，农业税取消以后，关于乡镇政府变革研究，学界大致有三种意见，刘七军和李昭楠将其归纳为“撤消论”、“保留论”、“自治论”①。
以邓大才等为代表的“撤消论”学者认为，乡镇级政府早该撤消，其理由是：乡镇没有能力建立一级完全政府；乡镇级政府已没有多少职能；撤销乡镇级政府的收益大于成本；撤销乡镇级政府不会影响农村的管理，等等②。
以徐勇、赵树凯等为代表的“保留论”者认为，乡镇政府主要功能是收取税费，但税费改革后，乡镇政府的管理活动或行为大为减少，因此，彻底改革的时机基本成熟，乡镇政府应改为县级政府派出机构③。
以党国英、温铁军、李昌平等为代表的“自治论”者认为，只有乡镇自治才能从根本解决乡镇政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题④。
从政府变革的微观视野来看，学者们对政府机构与职能变革的重点、难点、治理主体结构、配套改革等多个方面进行了深入的研究。
这些研究的基本假定就是，乡镇机构改革与职能变革的前提是保存乡镇政府实体的存在，要努力提高和改善其管理与服务效能。
学者们的研究成果为本文提供了重要的参考和研究基础。
但是，学者们的研究忽视了乡镇机构改革与职能变革的核心目标与逻辑本质。
我们认为，乡镇机构改革与职能变革的核心目标应该是提高乡镇政府组织的服务与管理效率，为此，我们重点探讨三个问题，即乡镇机构改革与职能变革的目标及其逻辑是什么；制约乡镇机构改革与职能变革的环境因素、人的因素和组织内部因素是什么；有效推进乡镇政府职能转换的有效路径有哪些。
简政强镇改革的背景及深层次制度障碍分析
功能 、镇容镇貌 、综合经济实 力、社会事业等方面都有
了 很 大 飞跃 ，初 具 小 城 市 的 规 模 ，形 成 诸 如 虎 服 装 、
会发展相适应的 自主性 ，不利于构建 良好的区域发展制
度 环 境 。当前 体 制 下 ，土 地 、电力 等 对 区 域经 济 发 展 有
狮岭皮具 、 古镇灯饰 、 西樵纺织等闻名中外的专业经济
简政强镇改革的背景及 深层次制度 障碍分析
一 黄 华
随着镇 域经济 的快 速发展 ，外来务工人 员不断增 加 ，许 多经济强镇 的外来人 口数 量 已是本地 人 口的数 改革开放 ３ 年 ，广东经济连续 多年位居伞国第一 ， ０ 出现了众多的专业镇 ， 这些专业镇经济发达 、 口众 多， 人
政 府 将 本 来 就较 少 的 民生 支 出进 一 步 压 缩 ， 接 影 响 到 直 农 村 和 社 区公 共 服 务 的供 给 。
Байду номын сангаас（ ） 断增 加 的外 来 人 口和 落 后 的 社 会 管 理 与 礼 二 不 会 性 公 共 服 务供 给 不 足 的矛 盾
４ ＧＮＤＧＣＯ ／１ ２ ＵＧＯ ＯＭ１２０ Ａ ＮＥＮＹ００
一
条第七款 “ 办理 【 二 级人民政府交办的其他事项 ”而配
合 ｊ 作 。而 实 际 ］ 作 中 ，出 于被 动越 位 或 是 主 动 越 位 ， ＿ 许 多 执 法 工 作 ｝镇 人 民政 府 代 劳 ， 至 法 律 规 定 只 能 由 ｈ 甚
县级以 Ｌ 府承捐的１ 作成了镇 的主要 中心 ｌ作 ，但镇 政 二 ［
镇 域经济
（ ）镇大量 的执法需求与 由执法主体资格缺乏产 四
生 的法 治 性 公 共 服 务 不 足 的 矛 盾 我 国绝 大 多 数法 律 规 定 基层 行 政 执 法 主体 是 县 级人
府际关系视角下“扩权强县”改革的路径探析
府际关系视角下“扩权强县”改革的路径探析摘要“扩权强县”改革是顺应市场经济发展要求的举措，本质上是通过地方政府之间权力和利益的再分配来推进区域经济按市场规律运行，使县级政府获得更大的自主权，激发县域经济发展的活力。
本文认为，理顺市、县两级政府之间的关系，寻求地方政府间关系的优化，才能使“扩权强县”改革能够逐步朝着“省直管县”的方向顺利推进。
关键词府际关系扩权强县改革中图分类号：f320 文献标识码：a“扩权强县”改革实质上是省、市、县三级政府的经济管理权限、财政利益及发展资源等的再分配与调整。
随着市场经济的发展和区域经济一体化进程的加快，地方政府间关系已成为制约“扩权强县”改革深入开展的瓶颈。
理顺省、市、县三级政府之间的权责利关系，对于深化“扩权强县”改革，促进县域经济社会全面发展状态的优化影响重大。
一、确立目标：建立新型的市县合作伙伴关系“一个完整的政府结构体系是政府实现各项职能的物质保障”我国实行的是单一制的府际关系模式，政府自上而下的“命令-服从”组织体系是最基本的特点。
为使“扩权强县”改革进一步深入，应进一步优化省、市、县之间的关系。
即：在地方政府间以命令——服从为主导的关系模式中嵌入协商--合作的关系模式，在打破“职责同构”的基础上完善具有高效率的“权力机制”，在经济发展中逐步建立“利益共享与激励机制”，在公共服务和居民需求问题上建立“协商合作机制”，建立权力和资源相互依赖与合作的伙伴型地方政府关系，使政府管理模式由“传统管制型政府”向“服务型政府”转变，推动地方经济与社会的全面发展。
二、制度前提：改革政府层级结构，实行市县分治可以借鉴国外的做法，改革地方政府行政层级结构，变五级政府为三级政府，逐步建立市县分治的省管市（县）的地方政府层级设置。
市县分治首先应该从法律上明确市、县政府的平等地位和相应的职权，由县级政府直接掌握着县域范围内的公共事务管理权力，把握着地方性的经济和社会发展自主权，将职能主要转向社会服务、发展公共事业、搞好环境治理、进行市场监管、维护社会治安等。
中国式乡村治理现代化的理论意涵、现实困境与实践路径
中国式乡村治理现代化的理论意涵、现实困境与实践路径作者：王新城来源：《中共山西省委党校学报》2023年第06期〔摘要〕中国式乡村治理现代化既是国家治理总体战略的题中之义，也是中国式现代化的重要内容。
乡村治理基本要素、乡村治理实现目标、乡村治理价值旨归是构成中国式乡村治理现代化理论意涵的三个重要维度。
现阶段，中国式乡村治理现代化面临着治理机制尚需完善、治理主体现代化能力仍待提高、乡村治理资源相对匮乏、数字化治理能力有待增强等困境。
为此，应通过建立健全治理机制、强化人才力量支撑、推进乡村产业发展、技术赋能乡村治理等举措，加快推进农业农村现代化发展，助力乡村全面振兴。
〔关键词〕中国式现代化；乡村治理现代化；理论意涵；现实困境；实践路径〔中图分类号〕D422.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）06-0056-06习近平总书记指出：“农村现代化既包括‘物’的现代化，也包括‘人’的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。
”〔1〕作为农村现代化的重要组成部分，乡村治理现代化的发展状况直接关系到农村现代化目标的实现。
因此，如何实现中国式乡村治理现代化是新时代亟需思考和回答的重大课题。
国内学界关于中国式乡村治理现代化的研究已取得一定成果，但总体来看，聚焦治理主体、价值意蕴、治理方式、案例分析等具体性和单一性的研究较多，围绕理论意涵、现实困境与实践路径进行综合性和整体性的研究较少。
基于此，笔者基于中国式现代化视角，从中国式乡村治理现代化的理论意涵、现实困境与实践路径三重维度出发，尝试构建中国式乡村治理现代化“内涵是何、困境何在、如何实现”的逻辑理路，以期助力中国式乡村治理现代化建设。
一、中国式乡村治理现代化的理论意涵中国式乡村治理现代化具有鲜明的中国特色，“是新时代中国特色乡村治理现代化理论与实践的统一”〔2〕。
其理论意涵主要包含乡村治理基本要素、乡村治理实现目标、乡村治理价值旨归等三方面内容。
浅析推进“扩权强镇”改革的困境与出路——重庆市万盛经济技术开
为依据 。在权 力下放 、资金到位 后 ，容 易造成
（ 一 ）机构设置和权力配置 的衡量
各 乡镇 围绕上级 的考核 指标 集 中精 力搞工程 、
扩权 强镇就 是要扩 大镇 的事权 、财 权和人 搞 项 目，或 找资金 、拉 赞助 ，这就偏 离了服务
事权 ，具体 下放哪 些权力 ，下放 到何 种程度 ，
区域 经 济 、地 方政 策 。
・
５ ４
改革 与 实 践
行政 处 罚权及 其他行 政执法权和 管理 服务权 等
（ 二 ）权力大与能力不足 的矛盾
在 改革过渡 期容 易 出现用人 需求 与干部 队
方 面 ，基 本 上 是 空 白。 大事 小 事 必 须 上 报 审
批 。许 多问题 得不 到及 时处 置 ，服务 型政府建 伍素质 参差不 齐和 干部专业 能力有 限的矛 盾。 设 步履维艰 。权小 责大则表 现为 乡镇不仅 要完 随着权力 的下放 ，相 较于 以前 的情况 ，许多职
分 年 轻 干 部 由于 工作 经 验 不 足 难 以适 应 新 岗 位 。 因此 ，扩 权 强镇 改革也会 遇到干部权 力大
一
、
“ 扩 权 强镇 ” 改革 面 对 的 难题
却 能力不足 的矛盾 。
（ 三 ）考核 监督 需求 与相 关体 制机 制不完
在推进 “ 扩权 强镇” 改革进程 中，哪些权 善 矛霭
成 ，乡镇 政府 职能发挥 的优劣 对于 统筹城 乡经 权和 人事权 外 ，在政 策制 定权 、行 政 审批 权 、
收 稿 日期 ：２ ０ １ ７ － ０ ４ —０ ６
基金 项 目：本 文为 中共重庆 市委党校课题 “ 关于推进万盛 ‘ 扩权 强镇 ，抓 乡强村 ’的对策建议”的阶
从乡镇治理看政府改革的锁定困局
从乡镇治理看政府改革的"锁定"困局赵树凯2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。
但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制的根本变革仍未触及。
透过乡镇治理的艰涩局势，人们似乎痛苦而无奈地发现，政府改革进入了一种“锁定”状态。
政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致功能障碍，难以出现真正的政治发展。
一、背景与问题乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。
可以说，无论是对于中国农村问题的考察探索，还是对于中国政府与政治的分析判断，乃至对于中国国家与社会关系的审视解读，都绕不开乡镇。
1．乡镇政府与“三农”问题上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。
有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。
那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。
这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。
特别是九十年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。
这些现象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。
2002年中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。
一方面，给农村有力的经济支持。
这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。
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第34卷第8期Vol. 34 No. 8兰州教育学院学报JOURNAL OF LANZHOUINSTITUTEOF EDUCATION 2018年8月Aug. 2018政府关系视角下乡镇“强镇扩权”改革的内在逻辑、现实困境和完善路径邹木(湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062)[摘要]强镇扩权是由集权到分权的一次实践和探索，是对现有的存量公共权力进行重新调整以达到最优的过程，以此来满足经济社会发展的需要和诉求。
但是，在强镇扩权改革中，县市政府和乡镇政府之间存在权力和利益关系之间 的冲突，同级乡镇政府之间也存在发展不平衡的问题。
要缓解这些困境，一方面要建构权力清晰顺畅的县镇关系，另一方面要建立区域整体协调的发展体系。
[关键词]强镇扩权;政府关系；内在逻辑；困境;路径[中图分类号]D630 [文献标志码]A[文章编号]1008-5823(2018)08~0101-02 [收稿日期]2018 -05 -09一、我国强镇扩权的改革现状(一）强镇扩权的改革进程从全国范围来看，国家发改委于2004年下发了 《关于开展全国小城镇发展改革试点的工作通知》，开 启了强镇扩权的试点工作。
《通知》介绍了试点内容 和试点选择标准，明确要在合理确定财权和事权的基 础上，增强小城镇在经济发展和社会管理的权能。
从 2004年开始，国家先后确定了三批全国发展改革试点 城镇，全国合计645个乡镇被纳入试点。
2010年中央 编办召开会议，部署关于经济发达镇行政管理体制改 革试点工作。
就各省而言，强镇扩权最早始于广东省。
广东省 在2000年出台的《中共广东省委、广东省人民政府关 于推进小城镇健康发展的意见》明确指出，在确定的 300个左右的城镇中要逐步完善镇政府的经济和社会 管理职能，并下放部分审批权限给中心镇。
[12003年，广东省又颁布了《广东省人民政府关于加快中心镇发 展的意见》，提出关于强镇扩权的具体措施，内容涉及 到审批权、财政权、工商管理权、政府机构设置等内 容。
继广东之后，浙江省于2005年9月开始强镇扩 权，首先在绍兴进行试点，将部分社会管理权限下放 给钱清镇、杨汛桥镇等5个乡镇。
2006年又在浙江嘉 兴西塘镇进行试点。
在试点的基础上，2007年4月浙 江省发布了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意 见》，要求根据“依法下放，能放就放”的原则，赋予中 心镇一部分县级的社会经济管理权限。
2010年和 2014年浙江省先后确定了 43个小城市培育试点。
除 广东、浙江两省推行强镇扩权较早、成效显著以外，目前江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展强镇 扩权或者镇级市试点工作。
(二）强镇扩权的改革内容财权和事权是政府权力体系中的核心要素，任何 政府改革都离不开它们。
强镇扩权是对财权和事权 进行重新分配，优化组合，将其中的部分权限由县级 政府下放给乡镇，来强化乡镇的权力，使乡镇政府作 为基层政府发挥其应有的功能和效用，从而更好地服 务社会和经济的发展。
1. 财权改革目前，绝大多数特大镇或者中心镇在财政改革中 的普遍做法是核定基数，超收部分按照比例分成。
具 体来说，就是规定乡镇每年必须上交一定数量的税 款，基数根据乡镇自身的实际情况而定的，超过基数 的部分按照相应的比例进行分成，政策在规定的年限 内有效。
如浙江省姚庄的财政制度就是：以2010年 为基数年，额定基数12000万，超收分成比例100%。
2. 事权改革出于平时对下级政府控制的考虑，上级政府更倾 向于掌握层级政府组织的“剩余控制权”。
[2]县级政府 也不希望乡镇拥有更多的权力，以此来弱化自己的控 制，但是强镇扩权使这种状况得到了明显改善。
乡镇 在强镇扩权中，经济社会的管理权限也得到了明显改 善和增强，在行政审批、城市规划、行政处罚、民生服 务等方面都有所改变。
权力下放的方式主要有三种：直接下放给政府;在镇设置各类服务中心，作为上级 政府的分支机构办理事务;或者在镇设置上级政府的 派出机构。
各地的放权方式和放权项目也各不相同，处在一个探索的阶段。
二、我国强镇扩权的内在逻辑强镇扩权在政府关系上主要表现为政府的纵向 权力关系，其实质上主要是对存量公共权力进行重新[作者简介]邹木（1993 -)，男，湖北大学政法与公共管理学院在读硕士研究生，主要从事公共管理研究102兰州教育学院学报第34卷分配和调整，权力由县市一级政府向乡镇一级政府下 放，从而扩大乡镇政府的行权范围。
自理论而言，其 主要受到扁平化组织理论和分权理论的影响，强调政 府间的纵向分权，以此来减少政府部门层级过多、信 息之间传递带来的行政资源的浪费，最大限度提升政 府的行政效率。
党的十九大提出：赋予省级及以下 政府更多自主权”。
[3]强镇扩权改革适应了国家治理 体系和治理能力现代化的发展趋势，很大程度上调动 了基层政府的积极性和主动性。
更重要的是，从现实 需要来说，随着社会经济的发展，乡镇政府传统的行 政职能已经无法适应乡镇经济社会发展的需要。
随 着小城镇的发展和城乡一体化的推进，乡镇政府的职 能定位和职能分工已经无法满足社会对于公共权力 的需要，如项目审批、环境保护、综合执法不属于传统 意义上乡镇管辖的事项，但却是当今大多数乡镇不得 不面临的问题。
由于没有得到上级政府的行政授权，造成了政府职能界定上的空白，出现了行政上的缺位 现象。
乡镇政府名义上是基层政府，但是缺乏作为基 层政府必要的管理权、处罚权、审批权，都需要请示上 级政府和听从上级政府的命令，一定程度上降低了行 政效率和限制了乡镇政府的自主性。
就目前我国政府间的权力关系来说，下级政府的 权力来源于上级政府，强镇扩权改革就是基于这种权 力授予关系来进行的。
在这种逻辑模式下，上级政府 对乡镇政府进行扩权时，会基于多方面的考虑，在扩 权内容、扩权权限等方面都会有所保留。
因此，乡镇 政府只能被动接受下放的权力，这样会带来两个问 题:一是上级政府下放的权力与乡镇政府实际需要的 权力不匹配，比如审批权、执法权等核心权力并没有 得到实际体现，不仅不能够提高行政效率，反而乡镇 政府为了承接权力而进行机构人员的重新配置而浪 费大量的人力、物力和财力；二是上级政府放权不够 彻底，乡镇政府没有足够的自由裁量权。
在扩权改革 中，虽然上级政府下放了权力，但是在权限上做出了 一定的限制，乡镇不能完全行使权力，从某种程度上 来说还是受制于上级政府。
三、我国强镇扩权的现实困境尽管强镇扩权在实施的过程中，已经取得了一定 的效果，但是在实施的过程中也存在着诸多困境，比如对于新增权力的监管问题，机构和人员的设置问题 等等。
就政府间关系来看，强镇扩权的困境主要表现 在两个方面:一是政府纵向关系之间，表现为上级政 府和乡镇政府之间的冲突;二是政府横向关系之间，表现为乡镇政府之间的发展不平衡。
(一）上级政府和乡镇政府之间的冲突强镇扩权改革从某种程度上来讲，是对利益的再调整，乡镇政府的权力来源于上级政府。
因此，权力 如何下放？下放多少？这些问题都是由上级政府来 决定和掌控的。
上级政府和乡镇政府之间的冲突一 方面表现为权力冲突。
上级政府为了维护自身的权 威性，在下放权力时会有所保留，其目的是为了更好 地掌控乡镇政府。
而乡镇政府出于自身经济社会发 展的需要，迫切需要行政权力来满足经济社会发展的 需要，上级政府下放的权力和乡镇政府需要的权力之 间会形成巨大的落差。
同时，乡镇政府对于新增权力 的接受，必然会导致政府机构和人员的扩充，提升乡 镇政府的自主独立性。
乡镇政府对于上级政府的依 赖程度会大大减弱，与上级政府对于下级政府的控制 之间产生冲突。
另一方面表现为利益冲突。
权力的 下放就意味着利益的分配，权力冲突更深层次的表现 为利益之间的冲突。
强镇扩权改革过程中权力的下 放，实际上也是上级政府把利益转移给乡镇政府。
利 益冲突主要表现为事权和财权的改革，事权主要是一 些审批权和决策权，乡镇政府开始拥有对产业项目和 土地的审批权限，财权主要是财政收入开始对乡镇政 府有所倾斜。
强镇原本就是县市发展中综合实力较 强的乡镇，在改革之后，乡镇在事权和财权都有所突 破，一定程度上冲击了县市政府的利益。
因为对权力 和利益冲突的担忧，“强镇扩权”的执行受到了作为权 力输出方和利益受损方的县级政府或明或暗的抵制，导致“强镇扩权”两头热、中间冷。
[4](二）同级乡镇政府之间的发展不平衡“行政区经济”理论表明在竞争性分权体制下，地 方会极力维护相对封闭性的行政区经济，而缺乏协同 构建一体化市场的内生动力。
[]在特定的行政区域 中，行政资源都是有限的。
强镇扩权改革下，财政、政 策等行政资源都侧重于强镇，从而忽略了其它发展较 弱的乡镇。
强镇扩权下的乡镇决策者出于所在乡镇 利益的考虑，缺乏县域协调发展的意识，刻意维护所 在地区经济的发展，推行地方保护主义，不利于区域 内经济的自由竞争和要素的流动。
同时，弱镇在改革 之中不仅没有得到支持，反而是变相削弱了，打击了 其发展的积极性和主动性。
因此，导致强镇发展越来 越强，弱镇发展越来越差，从而导致乡镇发展的“马太 效应”，造成乡镇发展之间的不平衡。
与此同时，乡镇政府治理的“碎片化”也加深了发 展的不平衡。
在强镇扩权下，县市一级政府对乡镇政 府的控制大大减弱。
乡镇政府出于自身发展和政绩 的考虑，结合乡镇的实际情况，制定出了各式各样的 公共政策，促使乡镇之间展开“恶性竞争”。
乡镇政府 之间的各自为政，忽视了县域整体之间的发展，一定 程度上也加剧了发展的不平衡。
（下转第125页)第8期庄宗兰：新时代高校思政理论课教师教学亲和力提升策略探究125第三，思政课教师应尽量创设宽松、亲切、民主、平等的话语交流方式。
教师可以经常举办茶花会，在 活动中与学生进行交流。
这种聊天是宽松的、自然 的，相互之间是平等的，没有意志的强加，有的只是思 想的分享和交流。
这样的话语交流方式更容易让学 生产生亲近感，学生也更容易接受。
当然，学生喜闻乐见的话语表达方式和网络上的 流行语，有的或多或少偏离了原有话语意思，有的让 人摸不着头脑，有的甚至非常的庸俗，与时代的主流 价值观和主旋律格格不入。
思政教师在使用学生喜 闻乐见的表达方式和网络流行语时，应以准确的思想 表达和规范的语言表达为前提，不能为了使用而使 用，更不能走向庸俗和低俗。
同时，思政课教师还要 引导青年大学生正确运用网络话语表达己见，支持他 们宣传和弘扬积极健康向上的社会主义核心价值观。
四、结语提升思政课教师的教学亲和力，有助于增强思政 课的吸引力和感染力。
思政课教师在采取相关教学 策略时，必须有热爱学生的情感，这是一切教学行为 的前提。
思政工作是立德树人的工作，没有对学生的(上接第102页）四、政府关系视角下我国强镇扩权的完善路径(一） 构建权力清晰、关系顺畅的县镇政府关系就目前看来，县镇关系之间的冲突主要表现在两个方面:一是权力关系之间的冲突，二是利益关系之 间的冲突。