新三农问题之十大关键

专题研讨新农村建设研究新三农问题之十大关键陈 林引言：“新三农”问题的提出通常所讲的三农问题，是农民、农村、农业问题的统称。

上个世纪90年代中后期以来，三农问题日渐突出，引起了从学术界到决策层的重视，一系列研究成果及政策举措相继出台。

三农问题在当时的提出是有着重大积极意义的。

但是将农民、农村、农业问题泛泛而论，容易忽略了我国社会利益格局的深刻演变。

很多讨论热衷于农业与农村经济如何发展，却忽略了发展的成果如何分享、如何惠及最大多数农民。

很多讨论热衷于农业增效，关注了生产而忽略了生产关系。

很多讨论热衷于农民增收，却忽略了户籍意义上数量极其庞大的农民群体已经发生了大面积的社会分化，而且农民增收已经越来越多地受制于外部市场的力量对比（而不仅仅取决于自身努力）。

更多的讨论则忽略了我国涉农资本力量的快速生长以及涉农部门官僚体系的的变与不变。

因此本文提出“新三农问题”，即“农民”、“农资”（涉农资本）、“农官”（涉农官僚）的问题。

在这里，农民包括少数专业大户和多数兼业小农。

农资（涉农资本）包括农业资本、农村工商资本、农村金融资本。

农官（涉农官僚）包括农、林、水、供销，以及农村科技、教育、卫生、社保、扶贫和金融等主管部门的官僚体系，主要指农业、供销、金融这三大部门的官僚体系。

农民、农资、农官构成一个三角形，两边之和大于第三边，当然从目前来看农民仍然是较短的一边。

农民、农资、农官问题彼此之间以及各自内部发生的种种相互作用和影响，相互之间产生各种关系，笔者就这些关系谈由此引发的“十大关键”问题。

作者简介：陈林，浙江省瑞安市人民政府副市长、清华大学公共管理学院博士。

《太平洋学报》 2007年第10期一、为农服务：为农民赚钱，还是赚农民的钱？这些年来，特别是中央提出新农村建设以来，各种“为农服务”的名目、花样不断翻新。

有的是各种资本以“为农服务”为由向政府争宠，进而是争取财政补助、税收优惠以及其他政策倾斜。

有的是各个部门以“为农服务”为由向政府表忠，进而争取预算、编制、级别、职权乃至势力范围、寻租空间。

有些地方组织部搞“组织建设”，一直延伸到“硬组织”，大建“村办公楼”；宣传部搞“精神文明建设”一直管到厕所里面，大推“农村改水改厕”；当然，相应的经费都是政府提供，这些部门在上层具有较强的游说能力，因此能够争取到政策资源，但这些部门在基层人手都很有限，往往为此忙个不亦乐乎，有时难免影响了本身的中心工作。

上述组织部、宣传部的做法好歹也算是热心公益、精神可嘉吧，也搞了些看得见摸得着的名堂。

可在维护流通秩序、消费安全的名义下，一些工商、农业执法部门热衷去评什么“农村放心店”或“放心农资点”（自然也有额外经费，其实他们更应该去关注那些不能令人“放心”的店），甚至以连锁经营为由指定或变相指定进货渠道，这就等而下之，有违于公共行政的理念，造成了新的垄断或不公平竞争，恰恰损害了市场经济秩序。

“放心店”里出假货时有所闻，不知道授牌的部门应当承担什么连带责任。

如果“放心店”果真不出问题或很少出问题，市场上自然有其相应的声誉机制进行鼓励，又何劳授牌呢？纯属多余。

现在各种“证照”太多，譬如乡村医生及诊所的“执照”以及“定点屠宰”等等，这在农村的熟人社会半径以内并没有多少必要性。

而每种“证照”背后就是收费、罚款，造成市场供应量偏少、而价格偏高。

在建设现代流通网络的名义下，一些中央部门和地方政府出钱支持商业资本下乡开设所谓“乡镇连锁超市”。

我们很难想象超市老板拿了政府补助，是否就会按照市场价位下浮？如果下浮价格，对于那些没有拿到政府补助的商家又岂不是不公平竞争？更不用说，一个连锁超市到乡镇，几个、十几个小商店会倒掉，不知道谁该为此负责？各种“农业龙头企业”可望拿到的财政补助、税收优惠甚至用地倾斜等等，使得这些企业趋之若骛。

最近，原农业部农业产业化办公室副主任丁力就因曾为几家企业申报、评选国家重点龙头企业提供帮助，受贿50万元被判刑[1]。

而那些“龙头企业”（纵使是完全符合所谓申报条件的），所得好处岂止是50万元的几十倍、几百倍，又该如何看待呢？这些农业资本或涉农工商资本，拿到了政府的补助，就果真会善心大发、转而在市场价位之上额外补助农民吗？近年来商务部正式启动“万村千乡”市场工程，目标据称是从2005年起，力争用3年时间，在试点区域培育出约25万家农家店，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村消费经营网络，“逐步缩小城乡消费差距”。

“万村千乡”市场工程将覆盖全国70%乡镇、50%自然村，通过建立新型农村市场流通网络、改善农村消费环境，保障农民方便消费、放心消费。

为此，商务部和财政部还出台政策，对"万村千乡"市场工程项目予以资金支持，包括贴息贷款和开店资金补助，动辄数以亿计。

上述种种，令人眼花缭乱。

可是，如果农村有市场和购买力，有钱可赚，工商资本自然不请自去，又何劳政府费钱费力呢？如果尚不存在相应的市场，则政府人为推动工商资本下乡更是一个危险的做法。

[1] 张国卫：“本报记者对话农垦局原副局长丁力受贿案办案检察官”，检察日报，2007年07月02日。

新三农问题之十大关键因此需要明确为农服务分为两种：为农民赚钱和赚农民的钱。

这其实也对应着股份制与合作制的关系。

工商资本的股份制是赚农民的钱，农民的合作制是为农民赚钱。

中央财政每年数千亿的支农资金（地方财政的支农资金总额应该也不少），到底有多少支持了为农民赚钱，还有多少支持了赚农民的钱，很成疑问。

只要无假冒伪劣、坑蒙拐骗，赚钱，包括赚农民的钱，都是市场行为，不仅无可非议，而且其合法权益应予保护。

但是赚农民的钱肯定不需要特别的鼓励。

为农民赚钱倒是需要一定的鼓励。

二、为农服务：公共服务、市场服务与互助服务鉴于目前为农服务已经被弄得面目全非，我们认为有必要区分公共服务、市场服务和互助服务。

严格意义上的公共服务，应该是指提供公共品的服务。

通常提供公共品的责任在于政府，于是很多人不加思索的认为政府提供的服务就是公共服务了，其实并不尽然、甚至大谬特谬。

现实中政府（具体而言是很多政府背景的机构）所提供的“公共服务”，有些并不具备公共品的性质，不具有公共品所应有的“非竞争性”、“非排他性”，这种所谓的“公共服务”是可以市场化的。

有些政府背景的机构，假以公共服务之名，获得各种政府资源甚至是垄断地位，当其面对服务对象却号称是“按市场规律办事”，尽可能收费最大化，这种所谓的“公共服务”既缺乏公共性、又排斥市场竞争，在农村的情况就是所谓“一头吃财政，一头吃农民”。

纵使那些须由政府提供的公共品，也未必要政府自行生产。

经济理论与实践一再证明，私人品由市场配置是最优化的选择。

公共品意味着按照边际成本定价的一般市场规则在此失效，公共品消费上的“搭便车”造成其市场供给必然不足，因此需要政府来提供公共品，同时通过强制税收来补偿公共品的成本。

但是，政府“提供”公共品，未必要由政府自行“生产”。

号称“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯教授就主张：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务”，而“服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者”。

例如政府有责任提供国防安全，但具体国防物资的生产却可以通过政府采购交给私营公司去做，这在欧美国家已屡见不鲜，有的国家甚至还有雇佣军团。

公共品的“提供”和“生产”相互区分的理论极为重要，“它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”[2]。

上述关于公共服务、市场服务和互助服务的区分，以及服务的“提供”与“生产”的区分，对于有关农村“社会化服务体系”的讨论是重要的。

我们所讨论的“服务”，其经济性质是什么？至于“社会化”的内涵也很值得思考。

社会是相对于单个农户或企业而言的，也有相对于政府而言的意味，那么不是农户或政府自己干的事情，就是“社会化”的吗？如果这就是“社会化”，那也有基于市场服务的社会化和基于互助服务的社会化之区分。

政府所应“支持”的又应该是何种“社会化”？这里讲的“支持”并非泛泛而言，而是指具有倾斜性的照顾性安排。

三、农户与工商资本、“公司+农户”与合作组织把“为农民赚钱”和“赚农民的钱”混为一谈的一个重要原因是对于农户与工商资本的关系[2] E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年，第68、328页。

《太平洋学报》 2007年第10期抱有不切实际的幻想，或者故意粉饰。

农户与工商资本（龙头企业、公司）在市场上处于买卖关系。

这种买卖关系虽然不能当成“资本主义尾巴”去批判、革除，而且在法律上对于双方当事人应当予以平等保护；但是，决不能把这种买卖关系当成“田园诗”那般美好。

现在固然还有少数人抱着“极左”僵化教条（或“新左”的时髦理论）不放，对于商品货币关系、资本的活动、市场的运行充满排斥，梦想回到一个从来不曾存在的理想体制；他们对资本充满怀疑，却对权力充满幻想，甚至于去拥抱不受节制的权力（焉知不受节制的权力往往比不受节制的资本更危险，而且不受节制的权力对于资本的种种“管理”更多地为两者的勾结创造条件），这种“左”假以普罗大众的名义，最后往往走到自己的反面，“形左实右”，被既得利益集团和保守势力所利用。

但是同时，也需要警惕的是在现实生活中大行其道的：更多一些人们，由于利益上的关系或仅仅认识上的偏差，在“招商引资”、“扶优扶强”或者“农业产业化”、“公司+农户”的种种名义下，把资本当成了天使，把市场当成了天堂，这些搞法不但没有多少马克思列宁主义的气味，就连社会民主主义的境界都没有达到，也不符合资本主义（资本主义国家更没听说政府公然要“扶优扶强”的），但愿这并不就是“中国特色社会主义”。

经济常识告诉我们，作为市场上的买卖双方，例如公司与农户双方，虽然交易可以是互利的，但各自的利益在本质上是对立的。

公司的力量越强，一旦形成垄断优势哪怕是局部的垄断优势，农户的利益就越容易受损。

一旦市场出现波动，公司往往转嫁风险，小农的处境更是雪上加霜。

在“公司+农户”的农业产业化模式下，农业有可能发展起来，但是农业越是发展，发展的成果就越难惠及更多农民，他们充其量只能充当廉价的劳动力。

因而有必要通过农民本身的组织化、合作化建立利益共同体，加强农民的市场地位，分享更多的市场剩余。

这是也贯彻科学发展观、构建和谐社会的重要方面。

1980年代以来农村的复苏与繁荣，其原因至少来自三个方面。

其一，人们经常忽略的因素是农业投入的成倍增加，特别是化肥、农药以及良种的大量使用，而毛泽东时代不惜代价的农田水利建设本来不一定都很经济，但已经是“沉没成本”，这时候却开始发挥出巨大的潜力。

其二，更重要的当然是人们经常提到的联产承包，这是产权层面的变革，极大调动了农民的生产积极性。