我国财政转移支付绩效和监督制度研究

■博士论坛■现代管理科学■2017年第6期我国财政转移支付绩效和监督制度研究

•高铭陈康王小朋

摘要:我国现行的财政转移支付规模庞大，占财政预算比重高，但其运行却存在着随意性强、效率低下、制度化程度和透明度低、绩效管理和监督不到位以及法制不健全等问题。为此，文章认为应对财政转移支付绩效与监督治理框架进行重构。据此，文章提出首先要构建全过程动态监管体系，以解决好财政转移支付绩效与监督制度建设的两个核心问题--对效率的监督和对人的监督，其次要强化问责机制，用法律的强制性规定来硬化预算约束。

关键词:转移支付;绩效管理;财政监督

―、我国财政转移支付制度的现状与特征首先，财政转移支付在制度上存在随意性较强、透明度

现行财政转移支付制度与我国财政体系中收入划分的 方式息息相关，整体上与我国的国情相符。我国由于幅员辽 阔，区域发展不均衡的问题较为突出，财政转移支付涉及数 额非常庞大。总结我国财政转移支付的现状，主要呈现出如 下三个寺征：

第一，中央对地方转移支付规模庞大。自1994年实施分 税制改革以来，财政转移支付的整体规模进入持续并快速增 长的阶段，已经从1995年的2 533亿元迅速上升到2014年 的51 874亿元，年均增长率达到17.8%。2014年我国财政转 移支付总额(含对地方税收返还和转移支付)已达5.19万亿 元，占到中央公共财政支出的70%和地方公共财政收入的 41%，后者比发达国家平均1/3的水平约高出1/4。

第二，从结构上讲，增长速度最决的是一般性转移支 付，其占比从1995年的11%增长至2014年的52%，其次是 专项转移支付，而税收返还的增长速度最隱。但总体来看一 般性转移支付比重仍相对较低。按现行统计口径，2014年 税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三者的比重为 10:52:38。

第三，专项转移支付项目种类太过庞杂、涉及部门众 多。共有20大类105小类，几乎覆盖了全部预算支出科目，各行各业都有涉及，同一类性质的事项多个部门握有专项 转移支付资金，同一个部门握有多种类型的转移支付资金，是普遍存在的现象，其根本原因在于我国财政收支划分模 式自分税制改革以后就存在的非对称性特征，而财政转移 支付大量的畸形需求也由此产生。

总的来说，2009年以来，财政转移支付进入规模和比 重快速增长的时期，同时也是绩效和监督问题快速涌现的 时期，转移支付的结构也有待进一步的调整。在2014年6 月30日通过的《深化财税体制改革总体方案》为财政转移 支付绩效与监督改革指明了基本方向。改革的目标已明确 为增一般、减专项、提绩效。现代财政制度也要求财政监督 要以绩效为导向，并且对监督提出了更高要求。本文重点关 注财政转移支付绩效和监督这个问题。

二、现有财政转移支付制度的三个主要问题

-46 -低、制度化程度较低等问题，引发了财政腐败，大大降低了资 金的运转效率，尤其在专项转移支付领域问题凸显。这是由 于专项转移支付的来源、规模和使用弹性较大，降低了地方 政府对资金的监管力度，由此滋生了更多的财政腐败。具体 的现象为:首先，财政转移支付资金使用前，上到下各部门 “全力以赴”。一是中央部门对于设立转移支付资金项目非常 热衷。二是地方政府部门所谓的“跑部钱进'欺，财政转移 支付资金使用中“乱象频出”。实际上，专项转移支付一般首 先分配到各部委，然后再一级一级对口向下分配，最终导致 资金在部门间多重分配与停留。

同时，地方为了获得中央转移支付资金实际上需要逐级 向上竞争，为了提高竞争力往往把获得资金作为随意支配的 自家金库，结果导致资金申请下来到了实际使用者手中时已 经所剩无几，更严重的是最后资金的使用零星分散。最后，财 政转移支付资金使用后的状况则是“无人关注”。我国现行财 政转移支付活动中，严重缺乏对资金使用的合法性、规范性 和有效性的核实，从中央到地方的习惯都是钱花完了，财政 活动也就结束了，对政府目的是否实现以及实现效果却几乎 无人问津。结果就是，以各种名目设立的转移支付资金项目 越来越多，但财政绩效却得不到提升。

其次，绩效管理和财政监督尚未实现规范化运行。一是 财政透明度问题。大量应当公开的信息仍然滞留于政府部门 内部，处于公开但不透明的状态。二是关于绩效管理。包括绩 效考核、绩效审计、绩效问责等制度在操作层面仍面临诸多 技术性问题。三是关于财政监督。监督主体之间职能不明晰 导致重复监督和监督缺位同时存在。包括人大及其常委会、审计、财政等诸多监督主体均从各自需求出发进行监督，交 叉与重复检查经常发生。行政机关的上级机关、审计机关和 监察机关是政府行政行为的问责主体，虽然监察机关和审计 机关具有对独立性，但其资金、人事均与本地政府与上级政 府有关，致使问责没有实质性效果。

最后，财政转移支付的绩效管理与监督尚缺乏相应的法 制基础。《预算法》只规定了行政责任，虽然刑法中普适性的 罪名也适用，但范围过窄，如转移支付截留拨款、违规使用资

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金、浪费资金都无法适用刑法。所以多数仅给予行政处罚，较少给予足够的经济处罚和限制人身自由处罚，这种较低 的违法成本更加纵容了财政腐败。

三、 国际经验:资金使用与监督的公开透明

信息的公开透明是财政监督的基本要求。及日寸、完整、可靠地发布涉及财政转移支付资金运行的准确信息是政府 的职责所在。很多国家在财政公开透明方面做出过积_

索。正如定义所示的，转移支付信息的公开透明包括，转移 支付相关信息是否完整、发布的信息是否真实可靠，一些信 息的时效性很强，因此这些信息发布是否及日寸也是信息公 开透明的内容，以及公众获取信息的便撤生等方面。发达国 家包括美国、法国、澳大利亚、新西兰、英国等国家围绕这些 方面进行了不懈的探索，积累了一些经验可以供我们参考。

美国有多种既成制度共同保证财政信息的透明性。比 如1787年通过的《美利坚合众国宪法》就此有系统性的规 定:联邦政府全部的财政收入和财政支出，都必须定期向纳 税人如实、完整地披露。美国甚至还借鉴上市公司财务报告 制度专门建立了针对政府的财务报表准则，主要体现了三 个原则:一是转移支付的批准信息公开。二是转移支付项目 在运行过程中过程公开，接受议会和公众质询。三是转移支 付管理和监督的考核公开透明。

法国的法律特别强调信息披露的完整性，接近达到事 无巨细都要公开披露的程度。各种赋税和其他公共收入的 收支情况，也应遵循同样的准则向公众公布。这些收支应该 分门别类，便于公众了解和掌握。

1982年，澳大利亚制定的《信息自由法》，成为信息公开 方面的基本法律。《预算诚信章程法》、《总审计长法》等也是 与政府财政转移支付信息公开相关的重要法律。在这些法 律的基础上建立了完善的财政转移支付信息公开制度，包 括审批、执行及监督信息的公开。信息透明相关的信息不仅 要向议会报告，接受议会的质询，还要以便捷的方式向公众 公开。

1994年，新西兰通过的叶财政责任法案》指出，政府应该 及时公布其财政业绩，该法案还明确了实现财政报告透明 的具体规范和标准。

1998年，英国颁布的《财政稳定守则》包括财政政策的 五项基本原则，其中的一个重要原则就是财政信息必须公 开透明。在财政收支信息公开透明的基础上，公众才能有效 地对政府进行有效监督，进勝方止财政风险。

四、 财政转移支付绩效与监督治理框架的重构

1.构建全过程动态监管体系，解决好对效率的监督和 对人的监督。财政转移支付绩效与监督制度建设的两个核 心问题就是对效率的监督和对人的监督。因此，政转移支付 绩效与监督治理框架的重构首先要解决这两个问题。本文 认为，全过程动态监控系统主要包括:一是以专项转移支付 资金使用为主线的横轴，由项目申报、资金分配、资金拨付、资金使用和成效i评价五个环节构成;其次，纵轴是以一般性 转移支付与专项转移支付资金管理部门为主线，由中央财 政、省级财政、地市财政、县级财政和乡镇财政五个层次构成;三是以多元监督为主线的综合管理框架，包含人大监督、财政监督、审计监督和党内监督四个监督主体。这三类框架 有机组合、相互制约、形成了具有科学性、系统性、约束性的 全程动态监督体系。

⑴针对财政专项转移支付的横向监督。

第一，项目申报监督。项目的申报应受到社会公众的监 督。项目申报由专家、各界代表及监督部门代表等组成的考 评小组负责，对项目各个阶段的可行性、环评和完成后效益 等维度进行深入论证。

第二，资金分配监督。首先应重视项目预算编制。其次是 在专项转移支付项目存在新设调整时，事先应征求意见并会 签监督检查局。最后要保证项目公示及时且公开透明。

第三，资金拨付和使用监督。要不断推进基础信息数据 库的完善，在继续推行政府采购制度的过程中，注重项目支 出标准体系建设，重点做好项目支出预算细化工作。主管部 门要强化监督意识，对项目的管理工作进行定期检查，提高 项目调整审批效率，同时加强监督，做好项目的验收和绩效 评估;按程序报批处理项目变更;用不同的会计核算办法对 不同类型的项目进行建账核算;按项目合同规定付款，并对 相关项目档案和财务档案进行审查。

第四，绩交效评介监督。在每个财年结束时，应由财政部门 编制专项转移支付决算报告，并接受人大的监督，加强其预 算约束力，并在合理分类的基础上，逐步整合现有的专项转 移支付项目。

⑵五级财政自上而下的纵向监督。中央层面的财政转 移支付监管。做好三个方面的工作:首先，需要全面地开展中 央基层预算单位的综合监管工作。其次，积极改进专员办等 派出机构的监管方式。专员办等派出机构联系中央财政与基 层预算单位的桥梁和纽带，他们应通过基层的实地调研，把 基层预算单位的需求充分反映到上级单位，并且多方面收集 综合财政监管所需数据和信息，为进一步建立监管台账和数 据库打好坚实基础。最后，建立上下联动、紧密配合、合理衔 接的综合监管成果利用机制平台，为业务司和主管部门加强 财政管理提供支持，形成有效的立体监管体系。

下一层就是省市等中间层面的财政转移支付资金监管。在这一层面重点是需要继续建立并完善资金的内部管理办 法，包括一些相关审核与检查的操作细则，将定岗定则、量化 考核等问题都研究清楚。在操作细则上，基层预算单位是预 算执行的主体，需要对本单位资金支付信息的合法性、真实 性与准确性负责;而上层主管部门除了需要监督本部门重点 资金项目的预算执行外，还需要组织与指导本部门的预算执 行，并对下属基层预算单位的支付信息进行汇总和审核;再 往上一层比如省财政厅则需要跟进审核资金用途、项目进 度，确保资金的准时拨付。此外，中间层面的财政转移支付资 金监管还需要健全专项资金绩效管理体系，这有利于提高资 金的使用效益和政的公共服务水平。

再往下就是县乡等基层层面的财政专项转移支付资金 监管。由于县乡处于财政资金监管的“终端”环节，其监管效 果会直接影响到财政政策执行的结果，也决定了财政资金是

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