【精选】计划生育政策制定的依据

二、我国计划生育政策制定的依据
（一）整体政策的依据
一般说来，人口发展状况、原有人口政策、整体的制度安排与结构、经济发展及其战略和人口、资源与环境所形成的人地关系构成人口政策环境，并成为所有参与人的共同信息。

依据共同信息，参与人形成有关人口均衡发展的不同战略，在反复出现的博弈中，各种决策规则被参与人不断尝试，进而从众多的决策规则中分离出一种参与人都认可、都相信的共同知识，在供给方形成条文化、客观化的政府规制，并在各参与人处得到实施，从而凝结成共有信念。

在各种影响因素当中，一定时期的人口发展状况是人口政策形成的重要依据。

原有人口政策以路径依赖的方式影响以后的制度安排和政策演变。

整体性制度安排和制度结构也成为选择人口政策的重要环境。

由于制度结构中各种制度安排的相互关联，某个特定制度安排的变迁，可能引起其他制度安排的服务需求，导致严重的制度非均衡。

经济发展及其战略、人口与资源环境等形成的人地关系内生不同的人口需求，诱发新的规则。

总体来说可以归类为以下三个依据：
1.马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想是我国制定人口生育政策的思想理论依据任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。

有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。

我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定出来的。

马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的“两种生产”理论、人多也好也坏的两点理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。

2.我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定我国人口生育政策的客观国情依据。

任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需要出发而制定出来的。

我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多；各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下；各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。

我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压了。

摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。

在人口方面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平；在社会方面,改善社会设施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量；在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率；在环境方面,合理人口分布,减少污染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。

以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不良的影响。

我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。

3.绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据。

生育观念是人们生育需求的反映。

生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、
宗族的、夫妻之间的等等多个方面。

由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。

人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。

从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较大幅度的。

我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上？对此,我们认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力了。

能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效果。

承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不会是理想的。

因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄群众现实需要出发,采取多种措施,急人所急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。

只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利地得到贯彻执行。

（二）各个阶段政策制定的主要依据
1、现实与要求：计划生育提出的起点（1949—1953）
（1）毛泽东《历史唯心观的破产》一文之潜在影响
1949年10月1日，中华人民共和国诞生，但由于意识形态的分歧，新生的人民政权处于帝国主义的经济封锁和政治包围之中。

早在新中国成立之前，前美国国务卿艾奇逊就曾大肆散布：“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到不堪负担的压力。

人民吃饭的问题是每个中国政府必然碰到的一件事情。

一直到现在没有一个政府使这个问题得到解决。

”针对这种否定、怀疑中国革命的谬论，1949年9月16日，毛泽东发表著名的《历史唯心观的破产》一文，严正批驳艾奇逊的人口观，鲜明地阐述了自己的人口观。

毛泽东指出：“中国人口众多是一件极大的好事情，再增加多少倍也完全有办法，这办法就是生产。

西方资产阶级经济学家如象马尔萨斯之流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论上批驳得干干净净，而且已被革命后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒。

”“世间一切事务中人是第一个可宝贵的。

在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。

我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。

”
毛泽东对人民的热情洋溢的赞扬，有力的批判了人口决定论和人口悲观论者，驳斥了帝国主义对新生的中华人民共和国的攻击。

在那时候的历史条件下毛泽东的这些论述，是针对艾奇逊认为中国不能解决吃饭问题的观点来说的，强调的是革命加生产便能解决吃饭问题，并不是回答新中国成立后要不要控制人口的问题。

加之那时候战争还未结束的情况下，控制人口问题还没有提上议事日程，所以我们不能撇开当时的历史背景，而用今天的计划生育的观点来看待毛泽东的这种论述。

但同时我们不得不承认，毛泽东在强调人的创造性、批驳人口悲观论的同时，也潜在着忽视人口发展规律和趋势的因素，使中国人民在认识人口问题的道路上多了一些曲折。

后来，其中的部分论述被一些人所误用，据以反对节制人口的正确主张，导致片面的、错误的人口理论曾盛行一时，使中国共产党和人民放松了对急剧增长的人口的控制，直接、间接地影响了计划生育政策的制定和执行，造成了较为严重的消极后果。

（2）经验不足与盲目照搬
新中国成立之初，各项事业百废待兴，中国共产党和人民政府不可能立即充分认识到人口增长与经济发展之间的尖锐矛盾，没对人口问题引起足够的重视。

由于缺乏准确的资料，对全国的人口总数还没有摸清底细，连起码的人口总数，也是沿用国民党统治时期的 4.75亿人。

毛泽东在新中国成立初期的几次讲话中，都说我国人口是4.7亿。

统计资料的模糊，
制约了国家对人口问题的认识，包括人口结构、人口分布、发展越势和发展规律等。

1950-1953年的抗美援朝战争，更是难以让人超越战争环境而去提倡计划生育。

直到1953年，“人多是好事，人多不是坏事”的观点，成为当时人口问题的主导思想。

在此思想指导下，1950—1952年三年国民经济恢复时期，我国政府有关部门制定了一些限制节育、鼓励多生的社会经济政策。

主要表现为：
在医疗卫生方面，对绝育手术和人工流产采取严格限制的方针。

1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部发布《机关部队干部妇女打胎限制的办法》。

规定：为保障母体安全和下一代的生命．禁止非法打胎。

并规定了可施行打胎的6种情形。

打胎以前，必须经本人丈夫同意并签字。

打胎者，或经公立医院妇产科医生证明，申请批准，或经机关首长批准。

属中央所属单位的。

须经李德全部长审核批准。

军事范围的由傅连暲部长审核批准。

凡未经批准而打胎者，对其本人及执行打胎者，分别予以处分。

1951年12月31日，中央人民政府政务院文化教育委员会批复了卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》及《婚前健康检查试行办法》二草案，规定施行绝育手术的条件为：①妇女有重症痨病、心脏病、。

肾脏病、恶性贫血或其他足以影响生命之疾病者：②妇女因骨盆狭窄、畸形，难产或其他原因剖腹生产二次以上者；③已婚妇女年逾35岁，有亲生子女6人以上，其中至少有一人年逾10岁，如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者。

施行人工流产手术的条件为：①孕妇患肺结核、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他重病，继续妊娠将危害母体生命或对母体健康有重大损害者：②发生流产现象，实施安胎无效者；③因骨盆狭窄、畸形或其他原因剖腹生产二次以上者。

施行绝育及人工流产手术的批准手续有一些具体规定，在实行绝育手术及人工流产手术之前，必须夫妻双方同意，并经组织批准，违反者以非法堕胎论罪。

此外．草案还规定：药房出售节育药具，须向当地卫生主管机关呈报批准等。

1953年1月12日，卫生部通知海关：“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口”。

14日，卫生部批复华东军政委员会卫生部并抄送全国卫生机关及中国医药公司，重申对节育用具的制造销售应予登记，严加管理。

2、计划生育呼之欲出
（1）人口激增的社会现实
为进一步摸清人口底数，掌握我国的基本国情，以适应国民经济有计划按比例发展，从1953年5月开始，我国进行了1949年以来的第一次全国人口普查。

普查的标准时间为1953年6月30日24时。

普查的项目有：总人口(其中分男、女、育龄妇女)，总户口数，各年龄组人口(其中分0—6岁、7-14岁、劳动年龄人口、男60女55岁以上人口)，市、镇县人口。

这次普查，全国共动员了250万统计员、记录员、调查员和监察员等，以个人常住所为计算基础，获得了1953年人口总数、性别、年龄、民族构成和城乡人口分布情况等项目的情况，准确度是较高的。

1954年11月1日，普查结果公布：全国人口总数(包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内)为601938035人，其中大陆人口达58060万人，占世界人1：3的1／4：少数民族人人口数为3532万；城市人口占13．26％，农村人口占86．74％。

1949—1953后的短短4年中，全国净增人口4600多万．人口自然增长率高达23‰。

经过第一次全国人口普查，使人们看到了中国6亿人口的现实，摸清了全国人口的底码，人口增长过快的势头明朗化。

在进行全国人口普查的同时，我国内务部还进行了人口动态统计分析。

分析结果表明，我国人口已出现高出生率和较低死亡率及高自然增长率的发展趋势。

人口基数之大，增长速度之快，使人口问题不容忽视。

人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。

人们日常生活中已感到城市住房有些紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄人群的避孕要求也变得强烈起来。

正如周恩来在《第一个五年建设计划的基本任务》中所言：中国老百姓“对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。

但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们一个大负担”。

第一次全国人口普查和人口动态统计分析的结果，使人
们看到了我国人口基数大、增长快的社会事实，为计划生育的提出提供了现实依据。

中国共产党和人民政府开始意识到控制人口盲目增长的必要性，并从政策上、技术上为开展节制生育作了很多准备工作。

（2）群众普遍的节育要求
1950年4月13日，中央人民政府委员会第七次会议通过丁《中华人民共和国婚姻法》，规定“实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女的合法利益的新民主主义婚姻制度”。

我国广大妇女翻身得到了解放，成为国家的主人。

她们得到了恋爱自由、婚姻自主和男女平等的权利。

人身解放与政治自由的获得，使广大妇女释放出巨大的热情。

随着建设事业的发展和妇女就业人数的迅速增加，生育子女过多过密，必然影响她们的工作、学习、生活和对子女的教养。

许多已婚妇女既要参加工作、学习，又要兼顾家务劳动、照料孩子。

早婚多育与工作、学习、生活之间的矛盾逐渐凸显出来。

为摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，她们迫切希望晚结婚、少生育。

少数农村妇女也迫切希望少生育，更好地参加生产劳动，但她们多数不知如何避孕，又羞于启口询问，更没有避孕节育的措施，私下堕胎的现象也经常发生。

在此期间。

我国政府对群众的节育要求有所觉察。

1954年5月27日，邓颖超(时任全国妇女联合会副主席)写信给邓小平(时任政务院副总理)，提到“关于已婚女同志生孩子太多的困难以及避孕的问题。

……确是带普遍性的。

”“有不少已婚男女干部为了避孕，由于得不到指导及适宜的药物工具等而被迫自行盲目解决，采用了一些有损身体健康或引起疾病以致造成不良后果，倘主管及有关方面不及时注意，采取主动的方针和适宜可行的步骤，任其自流，则会使许多干部因缺乏避孕的医药卫生常识而造成不良的后果，将影响干部的身体健康，也影响家庭幸福及女干部的工作与学习。

”邓颖超的信真实地反映了广大育龄妇女要求少育、节育的强烈愿望和急切心情，也反映了中央领导对避孕节育问题的重视和关切。

收到邓颖超来信的第二天，邓小平即在信上作了批示：“我认为避孕是完全有必要的和有益的，……应采取一些有效的措施。

”刘少奇也意识到农民的节育要求，“现在乡下人也在叫苦，他们不知道如何节育，也不知道可不可以不生孩子，溺婴的很多，特别在贫困农民中更多。

可见农民中也不是没有人要求节育。

做妇女工作的同志就应该采取适当办法，告诉他们如何节育。

”在现实与要求面前，中国共产党和人民政府开始考虑计划生育的政策制定和技术服务，计划生育事业呼之欲出。

2、政策与宣传：计划生育起步的双翼（1954—1957）
（1）宣传活动的展开
这一时期由严禁节育到逐步主张节制生育阶段。

此时的避孕宣传工作由过去的口头的、不公开的宣传变为登报的、公开的宣传活动，如1956年6月15日，《健康报》发表题为《进行避孕知识的宣传和指导》的社论，6月20日，《光明日报》载李德全(时任卫生部长)在全国人大一届三次会议上的发言《人民保健事业新任务》，6月26日，《光明日报》以《要做好节育问题的宣传和指导》为题载邵力子在全国人大一届三次会议上的发言。

8月6日，卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》。

同年，全国各地报刊如《浙江日报》、《新湖南报》、《解放日报》、《文汇报》等都宣传报道了大量有关节育、避孕的新闻，浙江、上海《新知识》、人民卫生等出版社还出版许多相关书籍。

在人口政策较为宽松的环境里，人口研究之风也日渐兴盛。

在中国共产党和人民政府的倡导下20世纪50年代中后期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国人口问题、推行避孕节育的途径和建议。

如罗青（北京劳动干部学校校长）的就出生率的降低提出了两个关键性的问题：节制生育和提倡晚婚，并进行了比较详细的分析。

，在众多研究论文中最其代表性、影响最为深远的要当马寅初的《新人口论》。

马寅初利用他担任人大代表、人大常委
职务之便，每到一地都深入工厂、农村，间工人农民干部座谈人口问题。

7月5日，《人民日报》刊载马寅初在全国人大一届四次会议上题为《新人口论》的书面发言。

在《新人口论》中，马寅初根据1953年全国人口普查的资料客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，对人口盲目增长作了探讨，提出了控制人口数量和提高入口质量的主张，系统地阐述了自己的人口观点，受到国内外人士的广泛关注。

（2）计划生育的初步开展
1957年3月28日，商业部、卫生部和供销合作总社发出联合通知，决定扩大供应避孕药具并全面降价，实行全国统一价格。

5月15日，卫生部发出修改人工流产及绝育手术的通知，简化了人工流产及绝育手术手续。

10月10—31日，卫生部、化工部、商业部联合举办避孕工作展览会，并介绍了正在研究、试制中的避孕方法及药具。

3月31日，中华医学总会节育技术指导委员会成立。

马寅初应邀与会并发言，他说：“我们的经济是计划经济，生育也必须耍有计划。

”“控制人口必须要由政府来做，这件事只有我们这个政府做得到”。

避孕药具的供应和质量检查的加强，避孕指导门诊点和避孕药具销售点的扩大，人工流产和“结扎”手术手续的简化，节育技术指导委员会和分会的建立及节育技术人员的培训，都大大方便了有计划生育要求的人民群众。

针对中国人口快速增长势头和群众较为普遍的节育要求，中国政府适时地提出实行节制生育和计划生育，并在宣传教育、技术指导和药具生产供应等方面都做了一些实际工作，使得我国人口从1952年开始的第一次生育高峰增速趋缓。

但由于各项工作的开展还仅限于在个别大、中城镇以及个别省、县展开，而且很快即告中断，对于全局的控制人口增长没有多大变化。

计划生育要走上正轨，还有相当长的一段路要走。

3、争论与批判：计划生育发展的歧路（1958—1961）
计划生育指导思想的反复。

1958年“大跃进”运动开始后，整个文化教育界迅速受到反右斗争扩大化的冲击，计划生育指导思想出现反复，刚刚起步的计划生育工作遭受挫折。

毛泽东等国家领导人在人口问题上的矛盾心理，误导了对计划生育问题的争论，挑起了对人口研究的错误批判，计划生育认识的误区导致了计划生育航向的迷失与发展的歧路。

计划生育成为政治运动的殉葬品。

1958年1月28日，毛泽东在最高国务会议上指出：“人多好，还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。

你现在要人家节育，但我们一是工具不够，二是宣传不够。

农民字都不认识，还有早婚的习惯。

你强迫他节育，又不行，他又不能控制自己……我看要搞到七亿人口，就会紧张起来……但是我并不是说不要做宣传，不要制造工具。

要做宣传，要尽可能做宣传。

我是赞成节育的，并且赞成有计划地节育的。

一方面讲节育，一方面要节省，要成为风气。

”5月5日，刘少奇在八届二中全会的工作报告中说：“一些学者认定农业生产的速度赶不上人口增长的速度，他们只看到人是消费者，而不首先看到人是生产者，人多就有可能生产得更多，积累得更多………”。

“左”倾错误的影响，造成对工农业生产盲目乐观、不切实际的估计，片面强调人多是好事的一面，忽视人多有困难的一面，形成对计划生育必要性的挑战。

1959-1961年三年困难时期，我国人口出生率下降，死亡率升高，自然增长率降低，人口增长陷于停滞。

大陆总人口由1958年年底的65994万人反而减至1961年年底的65859万人，1960年更是出现1949年以后的首次人口负增长。

1949年以来第一次人口发展低谷，迷惑了一部分人的眼睛，他们认为无需提倡计划生育，也很少有人再愿过问。

计划生育工作被搁置下来，广大群众的生育又回复到自发状态。

4、计划生育的再起与停顿（1962—1970）
（1）计划生育的再度兴起（1962—1965）
从1962年起，我国结婚生育人数大幅度上升，初婚妇女数由1959年339.2万猛增至。