地方债务风险及防控_毋晓雷

1. 分税制改革带来中 央 和 地
方财权和事权的冲突 。 分税制改革 规范了中央与地方政府之间财政 收入的分配关系 ， 初步建立分税制 财政体制 ， 但这项体制并未完善财 权与事权的匹配关系。 分税制之 前 ， 中央政府掌握全国财政收入并 统一安排全国财政支出 。 随着财政 分权改革的实施 ， 税收收入的大部 分归中央财政 ， 地方政府的财权相 对缩小 。 同时 ， 事权在中央政府和 地方政府之间的划分并未取得实 质 性 进 展 ，事 权 下 移 ，中 央 政 府 以 各种方式将其应承担的事权转移 给地方政府 ， 地方政府承担了本该 由中央政府承担的事权 ， 从而导致 地方政府长期面临资金缺口。 因 此 ， 尽管 《 预算法 》 等法律严禁地方 财政赤字和地方政府举债 ， 但各级 地方政府迫于压力不得不通过各 种非正规渠道借债 ， 违规融资 ， 负 债运行 。
2. 出台相应法律法规 ， 形成地
方债务风险标准和预警机制 ， 规范 主体行为 。 地方债务主体未严格执
36 46. 24 29 72. 07 22 65. 98 22 73. 31 17 80. 66 104 31.48 233 69.74 15 .6 0% 12 .7 2% 9. 70% 9. 73% 7. 62% 44 .6 3% 100 .00 %
GDP 增长为目标 ， 大搞形象工程 ，
盲目举债 ， 也是造成严重债务包袱 的原因之一 。
3. 债务管理制度不规范 ， 风险
控制体系未形成 。 地方政府对债务 问题缺乏深刻的认识 ， 而国家尚未 成立统一规范的债务管理机构 ， 债 务管理权较为分散 ， 各部门管理侧 重点不同 。 同时 ， 地方政府债务的 转让和交易多是通过隐秘方式进 行 ， 并未建立举债信息披露和监督 机制 ， 对于举债与否没有科学的评 估机制 ， 从而导致各级地方政府随 意举债 ， 债务规模也不断加大 。 四 、 政策建议
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应通过合法的事权规划带动划分 中央与地方的财权支出责任 ， 提高 财政转移支付的使用收益和分配 透明度 ， 平衡地方政府的事权与财 权 。 同时 ， 在保障中央各项权力的 情况下 ， 赋予地方税收立法权 ， 建 立地方税收体系 。 借鉴国外经验 ， 在财政制度安排上赋予地方债务 投融资主导权 ， 从而建立起比较健 全的地方政府融资疏导体系 。 应使 地方政府能够根据自身运行状况 ， 按照资金市场规律从民间进行债 务融资 。 因此 ， 可在优先保证中央 政府国债的情况下 ， 给予地方政府 发行地方债的优惠政策 ， 允许各级 地方政府成为发债主体 ， 依据市场 化信用评级制度 ， 给予不同经济水 平 、筹 资 能 力 、发 债 信 誉 的 地 方 政 府不同的融资待遇 。
2010 年全国地方政府性债务偿债年度情况 （ 单位 ： 亿元 ）
39 16. 44 24 47. 89 19 37.6 14 91. 07 12 96. 91 56 05. 75 166 95.66 23.46 % 14.66 % 11.61% 8 .9 2% 7 .7 7% 33.58 % 10 0. 00%
1. 深化财税体制改革 ， 赋予地
方政府一定的融资权 。 目前 ， 我国 尚未有统一的法律作为划分中央 政府与地方政府事权与财权的依 据 ， 也没有权威性的政策依据 ， 仅 有一个行政文件作为指导 。 目前 ，
表1来自百度文库
20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 262 46.49 184 02.48 121 94.94 9 941 .3 9 8 012 .2 6 323 77.35 10 717 4. 91 24. 49 % 17. 17 % 11. 37% 9 .2 8% 7 .4 8% 30. 21 % 10 0.00% 1 868 3. 81 1 298 2. 52 79 91.36 61 77.01 49 34.69 1 634 0. 12 6 710 9. 51
10.7 万亿元 ， 相当于我国当年经济 总量的 27% 。 从偿债年度看 ，2012
年 、2013 年 、2014 年 分 别 有
17.17% 、11.37% 和 9.28% 的债务到
期 。 这意味着我国将进入地方债务 偿债高峰期 ， 对地方债务风险进行 有效法律防控已经成为迫在眉睫 的重要任务 。 一 、 地方债务及其风险 地方债务可划分为显性和隐 性债务两种类型 。 显性债务一般包 括外国政府与国际金融组织的贷 款 、国 债 转 贷 资 金 、农 业 综 合 开 发 借款、 解决地方金融风险专项借 款 、拖 欠 工 资 、国 有 粮 食 企 业 亏 损 新老挂账 、 拖欠企业离退休人员基 本养老金等 ， 除了明确的负债外 ， 常表现为未支付的应付支出 。 隐性 债务包括地方政府担保债务 、 担保 的外债 、 地方金融机构的呆坏账 、 社会保障资金缺口等 ， 一旦出现金 融机构清算 ， 地方政府将承担资产 损失 。 地方债务风险主要指由于受 不 确 定 的 主 、客 观 因 素 影 响 ，地 方 财政资金遭受损失 ， 从而造成无法 偿还到期债务的风险 ； 或者财政支 出出现困难而危及地方政府正常
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观察与思考
地方债务风险及防控
○毋晓雷
据国家审计署首次针对地方 财政收支的审计结果 ， 截 至 2010 年底， 全国地方政府性债务余额 运转 、 职能正常行使以及引发的其 他可能干扰地方经济快速发展和 社会稳定的情况 。 地方债务风险诱 发空间大 、 传导性快 、 隐蔽性强 、 危 害性大 。 二 、 地方债务风险的主要表现 诺以土地出让金作为偿还来源的 债务超过 2.5 万亿元 ， 总共涉及 12 个省级 、307 个市级和 1131 个县级 政府 。 目前 ， 随着中央不断强化对 房地产市场的调控和管理， 财政 部 、 国土资源部等 五 部 委 于 2009 年联合下发 《 关于进一步加强土地 出让收支管理的通知 》， 要求地方 将土地出让收入全额缴入地方国 库 ， 支出则通过地方基金预算从土 地出让收入中予以安排 ， 实行彻底 的收支两条线管理 ；同时 ，土地属 不可再生资源 ， 土地出让金是一次 性 税 源 ，与 地 方 刚 性 、连 续 性 财 政 支出不相匹配 。 因此 ， 仅靠卖地还 债会造成长期的 、 更大的风险 。
2. 整 体 虽 然 可 控 ， 但 局 部 、 阶
段性风险突出 。 地方债务的流动性 强 、局 部 地 区 非 常 集 中 ，短 期 内 存 在较大的风险 。 在未来几年偿债集 中期内 ， 地方政府偿债压力增大 ， 资金链条脆弱 。 地方政府债务压力 过大 ， 将导致投资者信心动摇 ， 影 响 投 资 ，减 缓 经 济 增 速 ，形 成 恶 性 循环 。
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表2
2010 年底全国地方政府性债务资金来源 （ 单位 ： 亿元 ）
15320.85 0 989.16 385.65 16695.66 91.77 % 0.00% 5.92% 2.31% 100%
84679.99 4477.93 7567.31 10449.68 107174.9
资料来源 ： 国家审计署 《 关于 2010 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告 》。
2013 年第 1 期
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观察与思考
务的管理监督机构 。 美 、 澳 、 法等发 达国家均建立了专门统筹地方政 府债务的管理机构 ， 如美国政府间
表3
2010 年底全国地方政府性债务余额层级分布 （ 单位 ： 亿元 ）
2013 年第 1 期
1. 债务透明度较低 ， 以隐性负
债为主 。 我国总体债务相当于 GDP 的比重一直处在较低的可控范围 内 ， 但地方政府经济发展水平差异 较 大 ，社 会 情 况 复 杂 ，负 债 运 营 已 成为一些地方财政运行的常态 ， 甚 至有 “ 拆东补西 ”、“ 这任借了下任 还 ” 的情况 ， 难以准确统计 。 这成为 地方债务风险的重大源头 。 地方财 政的债务过高 ， 地方政府机构总是 “ 勒紧裤腰 ” 运行 ， 其后果 ， 一方面 ， 造成各种乱收费层出不穷 ， 屡禁不 止 ； 另一方面 ， 风险与日俱增 。
4. 规模大 ， 还债高峰集中 。 一
些地方政府已经陷入循环举债的 怪圈中 。 截至 2010 年底 ， 有 22 个 市级政府和 20 个县级政府的借新 还旧率超 20% 。 部分地方出现了逾 期债务 ， 有 4 个市级政府和 23 个 县 级 政 府 逾 期 债 务 率 超 10% 。 此 外 ，2010 年底地方政府性债务余额 中 ， 有 近 30% 的 负 债 2013 年 至

67109.51
100%
12699.24
18.92%
32460
48.37%
21950.27
32.71%
合作机构 、 澳大利亚借款委员会 ， 根据国家财政政策目标进行有效 的调控协调 ， 实现了对地方各级政 府债务的有效监督和管理 。 我国也 应建立专门的国家债务监督机构 ， 具体负责国家和地方政府债务的 监督和管理 ， 统一组织地方政府债 务专项审计调查 ， 把政府债务的举 借和筹措计划 、 债务资金的使用和 归还 、 债务项目的规划和管理等纳 入规范化管理 。 □ 【 该文为 2012 年河南省政府 决策研究招标课题 《 河南省投资结 构 优 化 问 题 研 究 》 （ 编 号 ：
23369.74 16695.66 107174.91
100% 100% 100%
11977.11 7435.59 32111.94
51.25% 44.54% 29.96%
7667.97 6504.09 46632.06
2015 年开始到期 ， 另有 30.21% 的
债务余额在 2016 年以后到期 。 三 、 地方债务风险的形成原因 我国 《 预算法 》 明文规定 ， 地方 政府不得在财政预算中开列赤字 、 不允许发行地方债券 、 不得提供担
3. 偿债能力过度依赖 土 地 升
值 。 据审计署报告显示 ， 在地方政 府负有偿还责任的债务余额中 ， 承
27. 84 % 19. 35 % 11. 91 % 9 .20% 7 .35% 24. 35 % 1 00.00 %
资料来源 ：《2011 年第 35 号 ： 全国地方正负形债务审计结果 》， 经整理所得 。
2. 地方无序竞争 ， 政府行为不
规范 。 地方债务与地方政府间的财 政竞争之间关系密切 ， 涉及各地区 的经济发展水平问题 。 我国各地区 生产力发展水平相差较大 ， 在地方 政府财政能力有限的条件下 ， 各地 方政府为解决经济发展受制约的 矛盾，大量举借地 方 债 务 （如 表 3 所示 ）。 一些地方经济发展模式以 政府为主导 ， 政府性质和角色决定 了其在竞争性领域的投资中 ， 承担
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观察与 思 考
保等地方财政行为 。 各级地方政府 则通过注册成立各种建设 、 投资公 司等 ， 搭建融资平台向金融部门借 款或向社会发行债券 （如表 2 所 示 ）， 而我国现有法律并未对这类 变相举债作出实质性约束 。 表面上 看， 导致地方政府负债的理由繁 多， 但根本性原因不外乎以下方 面。 更重要的角色 。 同时 ， 政府官员惟
79.01% 4.18% 7.06% 9.75% 100%
50225 2130.83 5511.38 9242.3 67109.51
74.84% 3.18% 8.21% 13.77% 100%
191 34.14 2347.1 1066.77 821.73 23369.74
81.88% 10.04% 4.56% 3.52% 100%