人大组成人员中的公务员及其惩戒问题研究

中国监察2012年第16期
人大组成人员中的公务员及其惩戒问题研究
赵煜
在查处违纪案件中，一些涉案人员在各级人民代表大会或其常务委员会中担任了各种职务，对于这类人员是否属于公务员，能否给予行政处分以及如何给予行政处分，一直是实践工作的难点。

现根据有关规定和工作实际，对此类问题的办理情况介绍如下：
关于人大各类组成人员是
否属公务员的问题
（一）人大常委会主要领导根据《中华人民共和国公务员法》实施方案（中发[2009]９号）及其附件《公务员范围规定》第五条的规定,各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员包括：县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席。

因此，各级人大常委会主任，乡、镇人民代表大会主席、副主席属于公务员。

（二）人大常委会组成人员根据《中华人民共和国公务员法》实施方案及其附件《公务员范围规定》
第十一条的规定，各级人大常务委员会组成人员，如其人事关系所在部门和单位不属于依照或参照公务员管理的机关，则其不列入公务员范围。

因此，各级人民代表大会常委会委员（以及不驻会的副主任），如果其人事关系所在单位不依照或者参照公务员管理，则其不具有公务员身份。

（三）人大专门委员会成员及其办事机构工作人员
1.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十条的规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设专门委员会。

各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。

在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员。

专门委员会包括民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等。

根据《中华人民共和国公务员法》实施方案及其附件《公务员范围规定》
第十一条的规定，专门委员会成员，如其人事关系所在部门和单位不属于依照或参照公务员管理的机关，则其不列入公务员范围。

因此，各级人民代表大会专门委员会成员，如果其人事关系所在单位是不依照或者参照公务员管理，则其不具有公务员身份。

2.对于人大专门委员会下设办事机构的工作人员，如相关处、室的工作人员，根据《中华人民共和国公务员法》实施方案及其附件《公务员范围规定》第五条的规定，属于公务员。

（四）人大常委会工作机构和办事机构的工作人员
根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第二十八条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条的规
定，常务委员会可以根据需要设立工作委员会。

工作委员会的主任、副主任和委员由常务委员会任免。

根据有关规定，人大工作机构包括：办公室、研究室；法制工作委员会、预算工作委员会；全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会、全国人民代表大会常务委员会澳门特别行政区基本法委员会等，其中：
（1）人大常委会的办公室、研究室，如全国人大常委会办厅及其下设秘书局、研究室、外事局、新闻局、联络局、信访局、人事局，机关事务管理局等单位。

根据《中华人民共和国公务员法》实施方案及其附件《公务员范围规定》第五条的规定，属于公务员。

例如，《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）》（中纪办发〔2005〕10号）所举实例中，对人大常委会副秘书长的处理，在经人大机关党组、人大常委会党组讨论后，由人大机关作出行政处分决定。

（2）法制工作委员会、预算工作委员会的工作人员，根据《中华人民共和国公务员法》实施方案及其附件《公
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务员范围规定》第五条的规定，属于公务员。

（3）全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会、全国人民代表大会常务委员会澳门特别行政区基本法委员会的成员，实践中由港澳人员和内地人员共同组成，如果其人事关系所在单位不依照或者参照公务员管理，则其不具有公务员身份。

此外，各级人大代表资格审查委员会的成员，也要依据其人事关系判断是否属公务员，如果其人事关系所在单位不依照或者参照公务员管理，则其不具有公务员身份。

（五）人大常委会派出机构的工作人员
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条规定，常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构；省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。

部分省、自治区根据上述规定，设立了人大常委会的派出工作机构。

例如，新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会1990年11月决定，在和田、喀什、阿克苏、吐鲁番、哈密地区设立工作委员会，作为自治区人大常委会的派出机构。

各地区工作委员会均为行署级，受派出机关和当地同级党委双重领导。

因此，省、自治区人大常委会的派出机构，与省、自治区人大常委会工作机构和办事机构相同，其工作人员属公务员。

对人大组成人员中的公务
员应如何给予行政处分的问题
由于人大工作机构、办事机构和派出机构的工作人员，属于人大任命和管理的公务员，因此对其处分由人大机关下达即可。

实践中，对人大常委会领导人员、组成人员，以及专门委员会成员违纪应如何处理，情况比较复杂，实践中有多种不同做法，现介绍如下：
（一）由人大机关给予行政处分
根据《公务员法》第五十七条的规定，公务员违纪的，应当由处分决定机关作出处分决定。

这里的处分决定机关，《国家公务员暂行条例》第三十五条曾规定，是指任免机关或者行政监察机关。

《行政机关公务员处分条例》第三十四条也规定，任免机关或者监察机关统称处分决定机关。

因此，对人大常委会的有关领导，如其属公务员，可根据《公务员法》由本级人大给予行政处分。

例如，某市人大常委会副主任刘某某收受贿赂、礼金，经省纪委常委会议讨论报省委批准给予其开除党籍处分，由市人大决定开除其公职。

但实践中，各级人大机关难以给予人大常委会主要领导以行政处分，按此种方式操作具有一定的局限性。

（二）由行政关系所在单位或者监察机关给予行政处分
《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）》（中纪办发〔2005〕10号）确立了由行政关系所在单位作出行政处分的原则。

对于担任人大职务的人员，之所以由其行政关系所在单位作出行政处分，是考虑到人大组成人员来源、身份非常复杂而作出的规定。

但这一规定实践中有时难以操作，如某省人大常委会常委，其行政关系在省教育厅，任人大常委职务后，即不再担任省教育厅厅长的职务。

这种情况下，难以由省政府或者省监察厅给予该省人大常委作出行政处分。

（三）由同级或上级党委、纪委给予开除党籍、开除公职处分
根据《中华人民共和国公务员法》实施方案及其附件《公务员范围规定》第四条的规定，以下党的机关工作者属于公务员：（1）中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；（2）中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；（3）中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；（4）街道、乡、镇党委机关的工作人员。

对上述党的机关工作者，党委作为任免机关，可根据《公务员法》的规定给予其行政处分。

因此，党的机关工作者，如党委书记同时担任人大常委会主任的，可以在罢免其人大职务后，根据其党的机关工作者身份，由上级党委、纪委按照干部管理权限对其作出党政纪处分。

如果党的机关工作者已调任人大职务，不再任党的机关职务，只要其行政关系仍在党的机关，也可由上级党委、纪委根据《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）》关于“行政关系所在单位可以作出行政处分”的规定，对其一并作出党政纪处分。

例如在某案中，经查，某市人大常委会原副主任宋某利用职务上的便利为他人谋取利益，收受巨额贿赂；违反规定收受礼金。

宋某的上述行为严重违纪，其中有的问题已涉嫌犯罪。

依据《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国公务员法》的有关规定，经省纪委审议并报省委批准，决定给予宋某开除党籍、开除公职处分。

（四）由党委及其组织部门降低职级
实践中，由党委、纪委给予人大常委会主要领导以行政处分，一般仅限于在给予其开除党籍处分的同时，给予其开除公职处分。

对于违纪人员尚不足以给予开除党籍或者开除公职处分的，应如何处理。

根据《〈纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）〉适用指南》的意见，对此可采取由党委及其组织部门降低职级的办法。

《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）》所举实例中，对省教育厅原厅长、人大常委张某的处理，就是本应由其行政关系所在的省教育厅处理，或者应由任免机关即省人大处理，但是这些机关均难以处理，因此采取了给予党纪处分，并由组织部门降低职级的办法处理。

□作者单位：中央纪委监察部案件审理室。