基础教育教师政策变迁路径成因分析_古翠凤

基础教育教师政策变迁路径成因分析

古翠凤

（广西师范大学教育科学学院，广西桂林，541004）

［摘要］在基础教育活动中，教师是基础教育及其政策变迁的主要影响者，归根结底，这源于教师人力资本的影响力。研究基础教育教师政策变迁路径，可运用委托代理理论、人力资本理论与教育理论来阐述与预测我国基础教育中教师政策变迁路径的成因和发展趋势。此外，我国基础教育中教师政策变迁路径还可通过强化代理人治理、切实制定及实施教师专业标准与突出基础教育人力资本产权来提升。

［关键词］基础教育；教师政策；政策变迁；变迁路径；成因分析［中图分类号］G471

［文献标识码］A

［文章编号］2095-3712（2012）07-0051-03

［基金项目］广西人文社会科学发展研究中心科学研究工程项目“广西农村基础教育财政政策研究”（ＹＢ２０１２０１５）。［作者简介］古翠凤（１９７５—），女，广西柳州人，硕士，广西师范大学教育科学学院副教授，研究方向：教育经济与管理。

一、教师是基础教育代理人

教师是基础教育活动的最终代理人。政府加强对教师的治理和监督是基础教育民办教师政策变迁的动因之一。在基础教育交易活动中，他们与所有交易活动中代理人的差异在于，教师拥有大量私人信息。因此教师可能做出与委托人目标不一致的行为，所以这一活动需要得到监管。基础教育交易活动的委托人包括基础教育活动的管理者、

基础教育交易活动的投资者与受教育者等。具体而言，学校管理者与学校是直接委托人，是第三级委托人；各级政府、各种非政府组织与社会作为基础教育的直接投资者，是第二级委托人；受教育者是最终的投资者与委托人，是第一级和最初的委托人。

上述交易双方的信息拥有情况可分为三种情况：一是完全对称；二是部分对称或部分不对称；三是完全不对称。而在基础教育交易活动中，双方拥有的信息处于完全不对称的状态。在基础教育交易活动中，委托人的目的是跟随教师学习未知信息，所以学生无法对基础教育所教授的信息作出评判，因而，学生也根本不能对教师在基础教育活动中的行为作出监督和治理。因此，只有转而通

过学校投资者、学校与学校管理者这样一个曲折的委托代理链来完成学生对于教师的治理和监督。在基础教育中，中小学生与教师之间的信息不对称的情况更为突出，所以中小学生对教师的治理和监督根本不可能实现，只有通过中小学生与教师之外的委托人和代理人来间接实现中小学生作为最终委托人及其对教师这一基础教育交易活动的最终代理人的治理和监督。

在我国最初的基础教育的民办教师政策中，几乎谈不上对教师的治理和监督。民办与公办是相对的概念。

“办”字主要包括两层含义，一是出资雇用，二是管理。公办就是政府出资雇用教师并对其进行管理。民办就是由民间出资雇用教师并由学校和教师自主管理。当时，在农村中小学中，绝大多数教师是民办教师。这些民办教师因为其工资来源于非政府的民间渠道，因而没有稳定的保障。民办教师没有得到应有的工资待遇，又没有政府的管理，所以其教学质量一直不能得到保证。于是后期的基础教育民办教师政策就采取了清退和转变民办教师的做法，逐步考核民办教师，使其数量逐年下降，将合格的民办教师转化为公办教师，纳入政府管理、治理和监督的制度中来。

第１卷第７期２０１２年９月教育观察

ＳｕｒｖｅｙｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎＶｏｌ．１Ｎｏ．７Ｓｅｐ．２０１２

DOI:10.16070/45-1388/g4s.2012.07.020

二、教师专业标准政策变迁路径分析

政府、学校的非政府投资者、学校和学校管理者对于教师的治理，则需要通过教师政策来实现。我们此前实施的教师资格政策，就是对教师的初步治理。教师资格政策只对教师的活动和行为提出了最基本的要求，即不达到此要求，就不能成为教师，即其不具备作为基础教育交易活动代理人资格。但仅有起码的资格显然不够，要想使基础教育质量有所保证，使其更好地达到学生、各级政府与基础教育投资者等委托人的目标，我们还必须从政策上加强对基础教育代理人，即基础教育教师的治理，建立基础教育教师专业标准。

教师资格条例及其实施办法的颁布和实施，使我国基础教育具有教师资格标准，但教师资格标准不能替代教师专业标准。教师资格标准是国家对准备从事基础教育工作人员的基本要求，规定了从事教师职业必须具备的基本条件。但教师资格只是对教师职业的准入要求，远未达到专业标准的要求。教师从取得教师资格到达到教师专业标准，逐渐走向专业成熟，还要经历一个漫长的专业发展过程。

国际上有关教师专业标准的认识存在差异，美国等国家强调教师的专业自主性标准，欧洲国家重视教师的学历知识标准。我国虽然没有明确的严格意义上的教师专业标准，但我国对教师的职业道德要求体现了教师专业标准的内涵，也可称之为教师专业标准的一部分，而且是较重要和不可或缺的一部分。这样，我们现有的专业标准就只有教师职业道德这一个方面的标准，还很不全面。我们有必要在今后建立起包括教师职业道德在内的完整的教师专业标准及其政策体系。

对照国际上教师专业标准的基本内容，我国教师专业标准应当包括以下几个方面的内容。

基础教育教师专业伦理或职业道德标准：包括社会责任感、基础教育使命感，对待学生、家长和同事的态度及对自我的认知和自律精神等。基础教育教师专业自主标准：包括专业团体的权力、专业威信和专业主权等。基础教育教师专业学历标准：中小学教师必须具备相应的专业学历水平。基础教育教师专业知识标准：中小学教师必须具备相应的文理学科综合知识和任教科目的学科知识。基础教育教师专业技能标准：中小学教师必须具备相应的基础教育科学与基础教育技术、课程理论与方法技术、教学理论与方法技术等相应的知识和技能。基础教育教师专业学术研究标准：中小学教师必须具备从事基础教育、教学、教法、教材、课程、学科与科目的科学研究能力，并能结合自身的教学实践，开展基础教育科研活动，为基础教育科学与基础教育技术、课程理论与方法技术、教学理论与方法技术等作出新贡献。

今后，以上这些基础教育教师专业标准将贯彻到基础教育学科体系建设与基础教育教师教育和基础教育教师职前、职中、职后培训等基础教育政策当中。

三、教师自主发展政策变迁路径分析

教师人力资本价值难以度量，而且价值信息易于隐蔽。首先，教师人力资本的价值难以界定，因为人力资本范畴里的管理能力、知识等，难以用普适标准来度量，所以，人力资本的定价问题一直是经济学中一个悬而未决的难题。在教师人力资本市场上，一般把受基础教育程度作为其人力资本价值的度量依据，认为接受良好的基础教育比接受一般的基础教育投入成本高，接受基础教育的时间越长，人力资本的价值越高，同时也要求受教育者具有较高的智力、较强的毅力和竞争力等。虽然也存在学历证书、职业证书、个人履行等人力资本价值显示信号，但相对非人力资本信息而言，这些信息是残缺的。由于受基础教育体制、办学条件、个人思想观念与经济条件等多种因素的影响，把受基础教育程度作为教师人力资本价值的度量依据并不十分准确，而且是难以直观量化的，特别是现实中还存在着“高分低能”的现象。同时，由于人力资本价值更多在人力资本运用的过程中体现出来，这必然决定了人力资本价值信息具有更大的可隐蔽性，即个体的工作能力与工作表现，只有自己最清楚。也就是说，在交易活动中，其拥有私人信息。其次，如前所述，教师人力资本在使用过程中有保值、增值甚至贬值的可能。这就使教师人