英国现代国家建构中的地方自治传统

英国现代国家建构中的地方自治传统

作者：高亚林

来源：《西部学刊》2022年第15期

摘要：英国悠久的地方自治传统直接影响了十九世纪该国现代地方政府制度的形成，是英国现代国家建构需要面对的重要问题。在现代国家建构中，英国的地方自治传统主要体现在地方政府建构、中央与地方关系的建构过程中，使英国现代国家建构具有居民自治和地方政府双重责任的特色，同时也为英国国家建构带来整合危机、合法性危机和贯彻危机的挑战。给我们的启示是：要处理好集权与分权的关系，现代国家建构过程中要处理好地方自治的自律和活力之间的关系。

关键词：地方自治;中央集权;现代国家建构;地方政府改革

中图分类号：D033.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）15-0127-05

作为“地方自治之母”的英国，其地方自治传统一直是学界关注的话题，有关研究主要集中在英国地方自治的历史梳理、制度分析、中央地方关系建构和对他国地方治理的借鉴等方面。这些研究都取得了丰硕的成果，但也有需要进一步扩展研究的领域。本文现就地方自治传统对英国现代国家建构的影响和挑战作一探讨。

一、地方自治传统与英国现代国家建构

学界关于地方自治的含义有着丰富的论述，地方自治是一个相对概念，是相对于中央集权的一种政治模式。有学者认为地方自治与某地区公民的利益有关，“自治是指地方公共团体自己处理本地区市民的公共事务。换言之，是地区通过政治行政机构，自己决定自己的利益。”[1]117“现代自治是在复杂的社会经济政治网络中，地方政府机构根据地区居民的意向而提出的利益主张和实现这一利益主张的行为。”[1]119有学者认为“地方自治是一套关于地方自我管理、决策的制度、法律和规范以及围绕规范展开的各种政府行为和相关主体间的互动模式”[2]45。

学界有关地方自治的研究成果非常丰富，可总结如下：首先，地方自治的主体是地方公共团体或地方政府;其次，地方自治要在法律或中央政府授予的权限之内实施;再次，地方自治的客体是本地区居民的事务和利益;最后，地方自治具有一定的自治程序。由此可见，地方自治是地方政府或地方公共团体在国家法律允许范围和中央政府授予的权限内，按照特定自治程序，自主管理本地区的居民事务，决定本地区居民利益的政治活动。

英国地方自治历史悠久，有学者认为英国的地方自治是“地方居民在本区域内，在威斯敏斯特议会授权的权力范围内，既能摆脱中央政府对地方事务的干涉，又能按照本地居民的意

愿，自由地实现自我管理地方公共事务，自主处理本地区事务”[2]39。学界关于英国地方自治传统的研究，主要集中在以下几个方面：第一，对英国地方自治不同历史时期的历史梳理。如孙宏伟的《英国地方自治体制研究》论述了英国地方自治传统的文化渊源、历史沿革与变革以及地方自治发展的影响因素和未来预测。陈日华的《中古英格兰地方自治研究》主要探究了中古时期英国村庄、市镇和郡不同层次的地方自治及其影响，此类研究成果還有李培锋的《中世纪前期英国的地方自治形态》等。第二，从法律、制度等不同切入点对英国地方自治的分析。从法律视角的研究主要有程汉大的《英国地方自治：法治运行的三个阶段》、陈日华的《宪政的纵向维度：中古晚期英国地方自治制度》等，从制度角度的研究有孙宏伟和谭融的《论英国地方自治体制的发展与变革》，从郡区制、自治市制度、地方法庭制度和治安法官制度等角度研究英国地方自治体制的变革等。第三，研究英国地方自治对中国的启示和借鉴意义。如徐登峰研究英国地方自治对我国村民自治的启示等。第四，将英国地方自治与国家进行关联研究。这种研究只有陈日华的《英法民族国家形成中的地方自治因素》，他认为英国是地方自治基础上的民族国家，国家与地方是充满张力的互惠统一的关系，国家是小的共同体基于共同的利益诉求、文化认同和情感认同而组成的一个更大的命运共同体[3]。

地方自治传统在英国的国家建构过程中起着非常关键的作用，在国家建构的语境中研究英国地方自治传统是必要的。现代国家建构是一个非常重要的研究领域，经过马克思·韦伯、安东尼·吉登斯、波奇、查尔斯·蒂利、福山、斯特雷耶等学者的研究论述，现代国家建构已经形成完备的理论体系。现代国家建构有着丰富的内涵，学界至今没有形成较有共识的定义。现代国家拥有固定的领土和边界、国家主权、统一的政府、现代官僚体制、完备的制度体系以及民族和人民，现代国家建构就是将现代国家的各指标因素不断确立、发展和完善的过程，如领土边界的确定和捍卫、国家主权的确定、中央政府和地方政府及其关系的确立、现代官僚体制和公务员体制的建立和完善，以及中央地方关系和税收等制度体系的完善，增强人民对国家的认同等都属于现代国家建构的重要内容。其中，中央地方关系制度的改革和完善是现代国家建构的重要环节。一方面，现代国家建构需要建立统一的中央政府，统筹管理全国事务，并建立各层级的地方政府，在中央授权范围内管理地方具体事务，同时还要协调中央和地方之间的关系，使全国上下形成统一的有机体，既能上通下达，又能保证中央和地方的发展活力。另一方面，现代国家建构不可能脱离国家发展的历史和传统，需要遵从本国的历史发展规律和政治传统。英国是非常注重传统的国家，且地方自治传统有着非常悠久的历史，所以英国现代国家建构中的地方自治传统主要体现在地方政府建构、中央与地方关系的建构过程中。

鉴于英国地方自治传统历史太过悠久，最早可以追溯到罗马占领不列颠时期，如麦克法兰所说，英国的现代性绵延一千年没有间断[4]7，“16世纪以前，一种既集中又下放（devolved）的混合权力体系已在英格兰运行了500年，16世纪以后又扩张到世界其他地区。这是一种间接统治（indirect rule）体系。”[4]187“英国体系，无论是在帝国时期的印度实施，还是在英国本土实施，总是倾向于鼓励民众参与地方问题的讨论，用当代流行语来说，是鼓励民众对那些影响一个人日常生活的问题或多或少‘当家作主’。这种体系在英国有力地运行了好几百年，至今仍在运行。”[4]188十九世纪地方政府改革是英国现代国家建构过程中的重要环节。本文以

十九世纪英国地方政府改革为切入点，研究英国现代国家建构中的地方自治传统在地方政府改革中扮演什么角色，并如何影响了英国的地方政府改革和英国现代国家建构。

二、英国十九世纪地方政府改革中的地方自治传统

十九世纪改革前，在地方政府建制方面，英国一直保持着明显的地方自治特征。英国的地方政府经历了从盎格鲁—撒克逊时期到十九世纪之间的“‘自下而上’的地方政治制度的形成时期”[5]74，从盎格鲁—撒克逊时期开始基于自治传统形成了郡区制、自治市制和教区制。郡区制主要由郡、百户区、十户区组成。自治市制主要是在城市区域实施的地方政治制度，经过长期发展，成为与郡区制并行的地方结构。教区制由最初宗教性质的教区发展而来，从最初和牧师以及教区居民的宗教组织体制逐渐发展成具有国家政治功能的地方管理制度，其转变主要是从都铎时期赋予教区济贫功能开始的。十九世纪改革前的英国中央地方关系比较简单，地方自治成分较多，中央对地方的管理和控制较为薄弱，主要表现为中央设立或安排专门职位对地方官员和事务进行检查和监督，如让法官巡回审判，都铎时期设立治安法官，是对郡的长官进行监督的工具。郡区制中的长官郡长和郡守虽由国王或贤人议会选任，但也都是从郡中挑选，一般挑选德高望重的地方乡绅，中央对地方监控比较困难，只得设立法官巡回审判制，以监督郡的工作。自治市的自治权比较大，城市都是自行选择市政官员，“市长或城守也是财力雄厚，多被富有家族垄断。市议会由比较富有的人操纵，是一种寡头政治。”[2]99中央对自治市和教区的控制更为薄弱，呈现出高度的地方自治的特色。

十九世纪地方政府改革使得英国近现代地方政府制度形成，其主要通过几部改革法的颁布而进行，“1830—1880是英国地方政府改革和发展的实质性阶段。……随着选举权的扩大，地方政府体制改革的第一次高潮也出现了。1834年的《济贫法》改革、1847年的《乡镇改革法》、1848年和1875年的卫生改革、1870年的《公共教育法》等相继出台，确立起英国地方政府新的管理体制。地方行政机构不再由中央任命，而由地方选举产生。上述每一个立法都规定建立一个互相分开并均由地方选举产生的地方行政机构。”[6]25“1888年和1894年颁布的《地方政府条例》和1899年颁布的《伦敦政府条例》，标志着英国近代政府体制的形成，也基本上奠定了现代英国地方政府制度的格局。”[6]25地方政府改革延续了英国的地方自治传统。

首先，十九世纪英国地方政府改革延续了地方自治传统。“地方政府”一词是在英国十九世纪地方政府改革中产生的，地方政府建制中的自治传统主要体现在三个方面。第一，在地方建制方面，建立了新的三级地方政府管理体系，第一级是郡、郡级自治市和伦敦郡，第二级是市区、乡区、非郡级自治市、都市自治市、伦敦城，第三级是教区[7]356。这种地方政府建制延续了英国历史上的三层地方政府体系，且三级地方政府机构都具有自治性质。第二，改革法规定英国各级地方设立议会，主要有郡议会、自治市议会、大伦敦议会和教区议会等，“这些议会标志着英国地方自治体制具有了现代化和规范化的特征。”[2]107在这种地方政府的建构中，民选地方政府和民选地方议会，一定程度上体现了时代进步的民主精神，同时也是英国地