我国精准扶贫面临的困境及对策建议书

我国精准扶贫面临的困境及对策建议书
我国的城乡二元结构十分明显，贫困一直是我国经济社会发展过程中的一大难题，农村经济发展的一个重要途径是做好扶贫工作。

当前我国的扶贫开发工作已经进入冲刺期，在农村扶贫开发工作中存在一些问题，例如扶贫目标不明确、群众的社会参与度不足、扶贫工作的考核机制不健全等，这些都是影响扶贫工作效率的重要因素。

在当前的时代背景下必须要加强对传统的扶贫开发工作的创新，精准扶贫就是对传统扶贫工作进行创新的重要途径，是结合农村的实际情况有针对性地开展扶贫工作的测量。

能够真正将扶贫工作落到实处。

随着我国农村经济建设工作的不断推进，在扶贫工作中各地政府要理清思路，针对当地的实际情况，采取力度更大、针对性更强的扶贫举措，在精准扶贫上下功夫，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，广泛动员全社会力量参与扶贫，提前完成扶贫任务，实现全面小康。

1、精准扶贫面临的困境
1.1 农村情况复杂
在农村扶贫开发过程中，由于经济社会情况比较复杂，因此在扶贫开发工作中很容易出现一些特殊的复杂的情况，导致农村扶贫开发工作难度增大。

例如部分农村在制定与执行贫困户认定标准过程中，很难做到公平、公正，从而引发家庭之间的纠纷与摩擦。

再比如当前很多农村地区的青壮年到城市务工，大量年轻人口流入城市，留在农村的多为老人、妇女、儿童，在农村长期居住的家庭成员不足三分之一，因此在扶贫工作中很多细节工作的开展不够全面，不能得到落实。

另外，在精准扶贫工作中，一些扶贫工作人员的思想比较传统，其工作方式也比较老旧，不适应于当前的时代背景下。

精准扶贫是对传统的扶贫工作进行创新的重要途径，在扶贫开发工作中必须要做到精准识别，帮扶到户，但是在设计工作中由于一些工作项目缺乏明确的标准，很难让所有群众都信服，因而导致精准扶贫工作开展受到阻碍。

1.2 农民素质较低
精准扶贫工作的顺利推进离不开广大农民的支持与配合，但是一个地区的经济发展水平与当地百姓的素质水平有很大关系，农民的素质水平越低，其经济发展越慢。

当前很多贫困地区的农民素质水平较低，文化水平和思想觉悟都不够高，在精准扶贫工作开发过程中，太过注重一己私利，没有顾全大局的意识，面对利益之争往往互不相让，给精准扶贫中的识别工作带来了一定的阻碍。

同时，由于农民的文化层次不同，其经济基础也不同，在精准扶贫工作中要做到精准帮扶的难度较大，每个人的素质之差影响了扶贫的进度。

1.3 农民收入测算难度大
精准扶贫工作中首先要做好对贫困户的识别，只有做好精准识别，才能根据当地的贫困状况采取相应的策略进行扶贫帮扶。

在对贫困农户进行识别的时候识别难度较
大，尤其是随着开放的不断深入推进，我国的经济体制不断，城镇经济水平不断提升，人们的就业渠道越来越广泛，就业形式和利益分配方式也发生了很大的改变，农民的收入也变得越来越多元化，收入水平有所增加，在精准扶贫工作中要对用户的实际收入水平进行充分、准确的调查之后才能确定扶贫方案，而当前调查核实农户收入的难度不断增加，加上我国城乡统筹建设的不断推进，农村剩余劳动力纷纷外出务工，劳务收入成为农民的主要收入渠道，一些隐性收入很难进行准确的核查，为精准识别工作造成一定影响。

2 、精准扶贫对策建议
2.1 完善政策制度，加强对贫困农户的识别
在精准扶贫过程中，首先要做到精准识别，对真正的贫困农户进行识别和定位，并且根据贫困农户的数量、规模、贫困状况制定相应的扶贫政策。

在精准识别过程中，可以从以下几方面着手：
2.1.1 加强对识别政策的完善。

在贫困户的识别过程中，由于缺乏刚性的、明确的
标准，因此导致贫困户识别工作的开展受到影响，尤其是对第二类和第三类贫困户进行识别的时候难度最大。

在识别过程中可以加强对识别政策的完善，制定明确的区分标准，对农户的贫困程度进行界定。

例如将上一年的收入作为评定一个人是否为贫困户以及为哪一类贫困户的标准，将已经拥有各种显性财产，例如房子、车子等财产的人都可以被定义为脱贫户。

在识别的过程中应该要对各种识别政策进行明确，使得群众能够知晓各种评定标准，从而做到公平、公正。

另外，在对贫困户进行界定的时候，要执行优先原则，家庭收入少的优先、年老体弱的优先、党员贫困户优先。

2.1.2 群众要积极、准确地申报。

在精准识别过程中，应该要组织群众积极进行申报，对自己的收入状况、拥有的财产进行准确申报，针对当前有的农户不愿意如实申报的问题，要积极做好农户的思想引导和教育，引导其进行主动申报，将自己的所有财产项目都统一申报出来，为精准扶贫工作开展提供相应支持。

2.1.3 及时对贫困户信息进行公示。

为了确保精准识别工作的公平公正性，在精准
识别过程中要及时对申报通过的贫困户信息进行公示，一般以村委名义进行张榜公示，并且要征求群众的意见。

群众可以在一定时间范围内对公示的结果提出异议，政府根据群众提出的异议再次进行调查，并且要将第二次申报审核结果进行公示，确保群众有参与权、知情权。

公示结束之后还应该要建档立卡，将贫困户的信息建档保存，确保精准识别任务可以及时完成。

2.2 制定详细的评议标准
在精准识别过程中，要根据实际情况对农户的申报情况进行评议与审核，一般可以将农户分为三类。

第一类是低保特困户，指的是具有身体残疾、生活不能自理、年老体弱丧失劳动力的、大病大灾造成生活困难的人群，符合该范围的人群，民政部门要按照农村低保的标准对其进行复核，并且建立档案，将其列为帮扶对象，进行专项帮扶。

第二类是除特困户外上年收入在全区确定的贫困标准以下的农户，该类
贫困户具有很强的脱贫意愿和能力，政府要给予及时的帮扶，帮助其找到脱贫致富的项目，促进脱贫工作的顺利实施。

第三类是上年收入超过全区确定的贫困标准的农户，对于这类农户在上年经营过程中所取得的成果要进行巩固，政府要从扶持政策、金融贷款等方面给予支持，调动农户提高脱贫致富的积极性，从而使得更多农户可以尽早实现脱贫致富的目标。

精准扶贫工作开展以来，各地按照要求，将精准扶贫作为全面建设小康社会的重中之重，积极探索扶贫的新路径和新方法，在精准谋划、精准识别、精准施策上做了大量积极有效的努力，取得了阶段性实效，但在实施推进精准扶贫过程中，还面临着许多困难和问题：
一、识别难以做到精准。

以商南县为例，商南县属于国家级贫困县，贫困人口多、贫困面广，需要进村入户核实的数量多、任务大，加之很大一部分青壮年靠外出务工为主，家里都是留守老人与儿童，难以逐户逐项核实情况，特别是经济收入情况难以准确核实。

即使专门组织开展了扶贫对象数据核实及清洗工作，但由于规定的进退标准都是面上的指标，甚至有的识别标准出现朝令夕改现象，因此让核实人员难以把握界定，特别是以往确定的农村低保对象，存在识别不准和标准不统一现象，造成已纳入的农村低保人员与精准识别的贫困户标准存在现实差异。

二、措施难以满足精准。

精准扶贫工作量大、任务重、质量要求高，但精准扶贫尚处于政策衔接期、机制转轨期，以致措施落实有难度。

如因户施策对每户贫困户制定了“一对一”的帮扶措施，但因部分贫困户家庭青壮年外出打工，留守在家的多是老人、妇女和儿童，在实施规划扶持项目中出现劳动力紧缺和种植项目后期管护难到位现象；部分贫困户发展意识差，“等、靠、要”思想严重，贫困户自身脱贫能力和脱贫基础薄弱；培育扶贫
主导产业难，农民难以摸清市场规律，无法规避市场风险，就算产业搞起来了，但终因市场因素而半途而废，未形成有竞争力的主导产业；龙头企业带动力弱，县域涉农龙头企业较少，龙头企业对产业发展的带动辐射作用不明显，农民专业合作社大多是空壳子、空架子，吸纳带动贫困户作用不明显。

三、力量尚未适应精准。

由于贫困人口多、贫困程度深、贫困面广，按照干部结对帮扶机制，部分机关单位的现有干部职工很难与所包扶村的贫困人口全部实现结对帮扶，即便实现了帮扶全覆盖，很容易出现“一帮多”现象；另外，机关单位只能优先选择贫困村的帮扶贫困
户进行结对帮扶，其他兜底贫困户由镇村两级干部、党员组长等结对帮联，在帮扶力度、帮扶效果上与精准扶贫的要求有差距。

建议：
一、精准核实扶贫对象，提高兜底扶持比例。

继续认真核实贫困人口数据，进一步准确掌握贫困状况，同时，按照农村低保对象直接纳入扶贫对象的规定，建议结合贫困人口精准识别标准，统一细化农村低保对象的评定细则，对以往已纳入的农村低保对象实行动态管理，建立进退机制，缩短评定时间。

同时，针对贫困人口贫困状况，适当提高贫困人口中兜底扶持人口的数量。

二、完善帮扶配套政策，提高帮扶工作实效。

精准扶贫是一项巨大综合性工程，需要大量资金予以保障，建议加大资金投入力度，出台完善精准扶贫各项优惠政策。

一是完善保障式扶贫政策。

重点是提高国家补助标准，如住房搬迁补助、低保五保残疾人救助、农村合作医疗补助、农村养老补助等标准。

二是完善资金配套政策。

建议各级政府加大各块资金的整合力度，完善配套政策，加快对贫困村组水电路讯等基础设施建设，改善群众生产生活条件。

三是完善智力帮扶政策。

加强职业技能培训，提高贫困户掌握技能的水平；加大贫困学生资助力度，为贫困户脱贫提供智力保障。

四是完善对口帮扶政策。

重点解决干部对口帮扶中的实效性，提高对接率，发挥广大干部在帮扶过程中的作用和实效。

三、创新生产经营方式，提高产业扶贫作用。

培育发展以庄园经济、种植大户、农产品加工企业为主体的农村产业帮扶载体和平台，按照就近原则，整合贫困户的土地、山林等资源，以挂靠、参股分红等方式，推进农村生产要素集聚，释放农村生产要素的整体效应。

同时，出台对“农家乐”、
庄园经济、种植大户、农产品加工企业等的配套奖励扶持措施，通过项目、资金、技术等支持，提高其参与农村贫困户脱贫帮扶的积极性、主动性，扩大农村贫困户脱贫帮扶工作的社会参与面。

扶贫攻坚工作是党中央部署的一项重大政治任务，切实发现扶贫领域存在的问题，查处侵害贫困群众利益的行为，不仅是脱贫攻坚顺利实现的重要保障，更是贯彻落实党中央和省委、市委、区委关于扎实开展精准扶贫工作总体部署的重要体现。

经调研发现，扶贫工作中存在扶贫、脱贫不精准，扶贫资金管理不规范等问题。

现将有关问题进行梳理、剖析并提出对策建议，以期对今后的扶贫工作提供有益借鉴。

一、存在的突出问题
（一）精准扶贫识别不精准，精准脱贫退出不及时
一是精准扶贫识别不精准，工作粗放。

精准扶贫过程中，部分村干部工作不到位，既有符合条件的家庭未被识别为贫困户的问题，也有不符合条件家庭被识别为贫困户的问题。

如村将4户有产业收入或养殖收入的家庭识别为贫困户，并发放相应
的补助。

二是精准脱贫退出不及时，动态调整不到位。

精准脱贫工作中，未按时评测现有低保户家庭情况，对不符合条件的低保户不能及时核准上报退出。

（二）精准扶贫政策落实不力，部分村干部权力“任性”
一是弄虚作假，虚报冒领。

有的村采取多报、虚报等手段套取政策资金，面上手续齐全、到户到人，实际张冠李戴、暗箱操作，具有较强的隐蔽性和欺骗性。

二是滥用权力，优亲厚友。

（三）部分扶贫项目立项不科学，项目收益前景堪忧
一是项目未经科学论证，盲目上马。

二是缺乏有效的经营管理，效益不高。

部分扶贫项目建成之后，不善经营，造成亏损。

三是部分项目建成之后一租了之，缺乏后续监管。

（四）扶贫资金使用不规范，缺乏有效监管。

主要表现在：一是白条入账、不按合同约定支付资金问题突出。

二是帮扶资金缺乏有效监管，未能发挥扶贫济困的作用。

有的村把包联单位的扶贫资金用作日常村务开支。

二、原因剖析
（一）基层干部思想认识不到位，把扶贫当成完任务。

部分基层干部为尽快完成上级安排的扶贫任务，只关注眼前利益和短期回报，不顾长远发展，没有把扶贫项目作为脱贫攻坚的“关键环节”来落实，存在应付、交差等不正确的心态，从而出现扶
贫工作中为上项目而上项目现象，直接导致扶贫资金低效甚至无效使用，扶贫项目无法产生应有的收益。

（二）扶贫政策不明确，落实效果打折扣。

扶贫工作最初阶段，政策不明确具体，基层在落实扶贫政策时“摸着石头过河”，经常在落实之后才发现问题，然后再去进
行规范完善，造成扶贫资源的浪费。

（三）懒政思想作祟，落实“精准”流于形式。

扶贫工作点多面广量大，按照贫困户
条件对村居农户进行识别，在实际操作中难度大，特别是务工收入难以确定，财产核实复杂困难。

有的镇村干部在精准识别过程中对贫困户家庭实际情况了解不透，采取“一刀切”，致使条件较好的家庭纳入贫困户、低保户，而应该纳入的没有纳入。

（四）大量扶贫权限下放，村干部权力“自由度”过大。

贫困户申请的具体情况基本
上是由村干部说了算，申请、受理、调查、审核、评议、发放等很多环节直接由村干部操作，有的村干部便将贫困户指标看成一种权力资本，用于提高个人威信、谋取个人私利，忽视了自己作为村居扶贫责任人的责任。

（五）相关部门单位责任落实不力，主动作为意识不强。

乡镇街道党委政府及主管部门对自身应该承担的监督管理责任思考的少，没有真正“深下去”，入户调查、走
访核实不经常，事后缺乏检查评估，导致不能够及时解决、纠正工作中的问题。

（六）信息公开滞后，监督机制不健全。

一是扶贫资金使用、工程建设、物资发放等信息更新不及时，公开不全面问题。

二是不能形成有效的监督制约合力。

三是农村财会人员业务能力不强，缺乏相关的专业知识，不能及时发现账务中存在的问题。

三、对策建议
（一）提高思想认识，强化相关部门主体责任。

要进一步提高对精准扶贫、精准脱贫工作的认识，做到“真扶贫”“扶真贫”。

相关职能部门要各司其职，相互配合。

区
镇两级要加强政策解读引导，指导基层落实扶贫政策，少走弯路；各村居要摸清查实村民家庭收入等情况，为扶贫政策落实提供真实数据，积极配合扶贫办、民政等职能部门开展好扶贫相关工作。

（二）加强扶贫资金监管，提高资金使用效益。

要高度重视扶贫资金管理工作，把各类扶贫资金统一归口，集中使用，根据扶贫项目需要，科学制定资金分配计划，坚持专款专用原则，将扶贫资金规划好，使用好。

强化经管、财政、审计等部门的监督，建立扶贫资金管理使用台账，把上级拨付、行业部门和社会捐助的扶贫资金分开管理、统筹使用，录入“三资”监管平台统一集中监管。

（三）健全完善制度，形成扶贫工作长效机制。

建立健全阳光扶贫的监管机制。

通过村务公开栏定期、全面公开扶贫工作情况。

注意充分发挥村民监事会、村纪检委员的作用，对贫困户及低保户纳入清退、扶贫项目立项、实施运营等进行全面监督，以防优亲厚友、违纪违规行为。

严肃查处扶贫领域违纪违法问题，做到查处一起，通报曝光一起，倒逼扶贫责任落实，切实让上级的各项扶贫政策在基层落地生根。

近年来，我市精准扶贫精准脱贫工作取得了显著的成绩。

但仍存在一些问题，主要表现在：
一是一些地方政策落实不到位，脱贫实效亟待提高。

少数地区、部门主动性和积极性不足，基础工作不扎实，在政策落实中操作不到位。

二是扶贫高端项目少，脱贫稳定性不佳。

基层主动策划和申报项目积极性不高，少数地方存在资金等待项目的情况。

项目以抗风险能力差的低端农业项目偏多，缺乏高端项目，脱贫效果的可靠性、稳定性差。

三是扶“志”力度不够，脱贫内生动力不足。

部分农村群众片面理解扶贫政策，不愿积极就业，不谋求发展，以当贫困户为荣，一心想吃低保，享受国家救助，等靠要思想严重，缺乏自力更生、艰苦奋斗的决心，缺乏自我脱贫的动力，即使通过帮扶暂时脱贫，也难以持久。

四是扶“智“方式不多，帮扶方式有待改进。

部分单位仍停留在普惠性物质帮扶模式上，对贫因户的智力帮扶不够，难以实现真扶贫、扶真贫。

1.精准落实行业扶贫政策，确保实现“四个清零”。

加快推进原有和新增贫困户危房改造，实现脱贫户“零危房”；加大医疗保障政策落
实力度，实现贫困人口本地就医“零负担”；加大助学扶智政策宣传力度，实现义务
教育“零辍学”；落实贫困人口就业创业培训和安排公益岗位，实现有劳动能力贫因
户无“零就业”家庭。

2.坚持扶志与扶智相结合，提高扶贫工作质效。

一要激发脱贫动力，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。

通过广泛深入地入户走访、屋场连心会、文艺晚会、政策宣讲课堂、典型示范、产业奖补等方式，激发贫困群众脱贫内生动力，克服等靠要依赖心理；对积极就业实现脱贫致富的群众进行物质和精神奖励。

将身边脱贫致富的典型事例做成宣传片，反复宣讲，树立正确导向，不断增强困难群众自力更生、脱贫致富的信心。

二要转变扶贫模式，变“送钱下乡”“送物下乡”为“送智下乡”、“送知下乡”、“送劳下乡”。

定期开展知识惠民活动，加强技能培训，提高困难群众文化水平和专业技能。

建立劳务中介，引导企业将适合困难群众的工作机会送下乡。

立足当地资源，结合扶贫产业项目，就地对困难群众进行系统培训，实现就地脱贫。

3.加强督办检查和民主监督，确保“真扶贫”。

一要加大督办检查力度。

围绕识别精准率、退出精准率、返贫率、贫困发生率四个指标，进一步聚焦识别标准和验收标准，确保“识别精准率、退出精准率”均达到98％以上。

做到贫困户收入、安全住房、安全饮水、义务教育、大病保险等信息准确，更新及时，准确客观反映脱贫成效。

二要健全民主监督体系，落实好人大代表、政协委员、民主党派的监督权、建议权和批评权，经常组织代表、委员、民主党派人士进行视察。

改进第三方评估，不断提高群众满意度。

为了如期实现精准扶贫、精准脱贫目标，各地在具体实现路径上，通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批即“五个一批”，有效地解决区域内建档立卡贫困户的脱贫问题。

其中，发展生产脱贫一批就是要通过产业发展，把有劳动力的贫困户绑在产业发展的大车上，形成一种发展大势推动他们，使其远离贫困，走在致富的道路上。

产业扶贫是解决农村贫困人口增收脱贫的一项根本性和长远性重要举措，是从短期效益到长期效益、从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫转变的关键路径；同时，通过产业发展也可以增加县域财政收入，反过来支撑其他的扶贫措施。

可见，产业发展是富民强县的最根本举措。

然而，伴随着精准扶贫的不断推进和深入，产业扶贫和扶贫产业发展暴露出了诸多不足，尤其是不可持续的问题，应引起高度关注。

作为扶贫开发的重要手段之一，产业扶贫以市场为导向，以当地资源为依托，以大型企业为发展龙头，通过建立完善的产业化经营体系，进而持续稳定地带动贫困人口增收脱贫。

产业扶贫必须以“精准”为核心，做到产业扶贫精准化，就是要通过扶贫措施将资源精准配置到贫困户，扶持贫困户发展符合其自身条件的产业项目，激活贫困户脱贫的内生动力。

产业扶贫对于促进就业、拉动经济增长、带动贫困人口增收脱贫具有重要意义。

通常，产业扶贫的参与主体包括政府、企业和农户。

其中，政府不直接参与产业扶贫，而是通过招商引资、分发政策补贴等方式间接参与，而企业和农户是直接参与主体。

从参与程度来看，产业扶贫模式可分为基层组织带动、合作社带动、龙头企业带动三种模式。

基层组织带动模式是由村集体为代表的基层组织带头建立的产业扶贫模式，主要包括“村集体+农户”“村集体+龙头企业+农户”等形式，帮扶措施有
土地流转、就业帮扶、公益性岗位等；合作社带动模式是由合作社牵头组织的产业扶贫模式，主要包括“合作社+农户”“合作社+企业+农户”等形式，帮扶措施有吸纳
社员、资金入股分红、产业托管等；龙头企业带动模式是龙头企业牵头和其他主体参与形成的扶贫模式，主要包括“龙头企业+农户”“龙头企业+合作社+农户”“龙头企
业+基地+农户”等形式，帮扶措施有就业帮扶、入股分红、产品代销等。

产业扶贫的根本目标是持续稳定地带动贫困户增收脱贫，其本身应该具有可持续性发展的特性，既要满足当前脱贫攻坚需求，也要具有今后进一步提升发展的能力。

然而在实际操作中，产业扶贫在发展过程中面临诸多困境。

一是产业定位不精准，发展思路不清晰。

这在产业扶贫过程中普遍存在，同时也是最严重的问题。

产业选择极其重要，很大程度上决定着一个地区经济今后发展的走势，所以必须因地制宜，根据自身特点进行选择。

然而，从调研中看，许多地区在这方面做得不够理想，主要原因是不了解自身特点，很难选择适合自己实际的产业；再就是盲目跟风，因其他地区发展产业获得了可观收益，就发展相同产业，完全没有考虑该产业是否适合自身特点以及潜在的风险因素。

很多地区在产业规划方面没有足够认识，无法把握产业发展方向，只能凭借已有经验走一步看一步，面临巨大风险，容易导致产业发展失败。

二是产业化经营水平低，市场竞争力弱。

在基层组织带动、合作社带动和龙头企业带动三种类型的产业扶贫模式中，龙头企业带动模式的产业化经营水平最高，市场竞争力最强。

但目前普遍缺乏规模较大的龙头企业带动产业发展，多数是规模较小的企业和合作社进行分散经营，市场竞争力弱，抗风险能力差。

这种现象产生了多种不利影响：产业发展过度依赖政府扶持，规模小的企业或合作社无法正常盈利，需要依靠政府资金扶持才能生存，属于“输血式”发展，不具有可持续性，并且给当
地政府带来巨大的财政压力；产业带动脱贫能力有限，企业或合作社在无法正常盈利的情况下带动贫困户增收脱贫的能力必定大打折扣，拖延了脱贫攻坚战的进程；再就是不利于当地的社会经济发展，因为没有市场竞争力的产业注定会被淘汰，对当地的扶贫开发工作、经济发展、民生发展都会产生长期的不利影响。

四是产业的市场选择导致市场风险大。

由于扶贫产业以种植业和养殖业为主，而农业生产周期较长，存在蛛网效应。

简单地说就是，当供求决定价格、价格引导生产时，就会出现一种周期性波动。

例如，农产品在第一期中供不应求时，价格上升，第二期必定生产增加，价格下降；由于第二期价格下降，生产减少，又引起价格上升；再引起第三期生产增加，价格又下降，以此往复。

蛛网效应之所以会经常发生，是因为在发展种植业和养殖业时容易出现跟风现象，若是产业的农产品市场价格高、收益好，多数人会跟风发展该产业，使得产量大于市场需求，价格下降，导致大量农产品滞销，亏损严重。

由此可见，市场选择决定了市场风险。

只要是市场选择，就难以规避市场风险。

五是扶贫主体与扶贫对象之间的衔接机制不完善。

一方面，企业通常不愿意吸纳贫困户，他们吸纳贫困户只是为了获取政府的扶贫政策补贴，并没有真正投入精力对贫困户进行帮扶；另一方面，贫困户的思想认识也不到位，部分贫困户受制于自身。