公共政策过程实证研究——基于对新化县禁止燃放烟花爆竹政策实施情况的实地调查

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公共政策过程实证研究
-—基于对新化ft禁止燃放烟花爆竹政策实施情况的实地调丧
曾逸群
(中南大学公共管理学院湖南长沙410083)
摘要：文章基于对湖南省新化县禁止燃放烟花爆竹情况的实地调研，对新化禁止燃放烟花爆竹的公共政策过程进行了深 入分析。

研究发现：燃放烟花爆竹会带来空气污染、噪声污染、增加安全隐患、影响环境卫生等一系列负面因素。

因地制宜采取 “禁放”或“限放”措施是很有必要的。

文章还提出了相应的对策建议。

关键词：公共政策过程；禁止燃放烟花爆竹；实证研究
中图分类号：F文献识别码：A DOI：10.19932/ki.22-1256/F.2021.01.123
逢年过节燃放烟花爆竹是我国的传统习俗，但节日期间 的大量集中燃放又会对环境造成污染并带来一定的安全隐患。

当前，我国已经有许多地方开始采取“禁放”或“限放”措 施。

但从公共政策过程的视角对其进行研究的文献并不多。

基于此，文章在对新化禁止燃放烟花爆竹政策实施情况进行 实地调査的基础上，从公共政策过程的角度进行了深人分析。

一、研究方法及样本的基本情况
(一) 研究方法
本次实证研究采取案例研究法。

主要采用以下几种方法 展开调研:一是实地观察法。

深人县城的街道、机关院落、居 民住宅小区及城乡接合部的村落实地察看，了解情况。

二是 访谈调查法。

通过走访机关干部、社区群众等不同的人群并 与之深人交谈，获取调研信息。

三是问卷调査法。

采用纸质 问卷调查的方式来收集有关资料。

四是文献调査法。

通过到 有关单位査阅文档的方式获取数据资料。

调研目的主要有两 个:一是了解公共政策过程并对政策效果进行评估;二是为其 他地方采取相应的策略提供借鉴与参考。

在问卷调查中，采取多阶段抽样的方式来获取样本。

第 一步,采取分层抽样的方式，运用等数分配法抽取样本个数。

从上梅、枫林、上渡三个街道中，每个街道随机抽取2个社区；再从被抽取的6个社区中，每个社区随机抽取2个住宅小区。

第二步，采取随机抽样的方式确定调查对象。

从被抽取的12 个住宅小区中，每个小区随机抽取30户作为问卷调査的对象。

问卷调査绝大多数通过上门访问来完成，也有少数调査对象 是在小区的传达室接受访问，被抽取的调査对象每户完成1份 调查问卷。

实际调查360人，共发出问卷360份，收回问卷360 份,其中有效问卷358份。

(二) 样本的基本情况
本次案例研究的地点为湖南省娄底市新化县，以县中心 城区为主要调研区域，城区面积21.9平方公里，常住人口 30余 万，县城建于资水两岸,跨上渡、上梅和执林三个街道。

被调查的358人中，男性183人，占51.1%;女性175人，占48.9;年龄在20岁以下的48人，占13.4%;20到29岁的46人，占12.9%;30到39岁的55人，占15.4%;40到49岁的52人，占14.5%; 50到59岁的53人，占14.8%; 60到69岁的57人，占15.9%;70岁及以上的47人，占13.1%。

文化程度方面，小学及 以下文化程度的58人，占16.2%;初中文化程度的109人，占30.5%;高中文化程度的114人，占31.8%;大学专科及以上文 化程度的77人，占21.5%。

本次调查显示，被调査的358人中：认为燃放烟花爆竹会 带来空气污染、噪声污染、安全隐患、影响环境卫生等负面影 响的人数分别为326人（占91.1%)、325人（占90.8%)、316人 (占88.3%)、299人（占83.5%);对这些负面影响持反感态度的 有324人（占90.5%); 了解国家有关禁止燃放烟花爆竹管理规 定的有323人（占90.2%);认为采取禁止或限制燃放措施、研 发和推广环保型安全型产品、使用电子鞭炮等替代品等措施 可以解决燃放带来的负面影响的人数分别为335人（占93.6%)、334人(93.3%)、336人（占93.9%);对禁止或限制燃放 持支持态度的有324人（占90.5%)。

二、公共政策过程分析
新化禁止燃放烟花爆竹（以下简称“禁燃”）政策的实施，大致分为两个阶段：2013年5月至2016年12月为第一阶段；2016年12月之后为第二阶段。

第一阶段的禁燃工作主要由 县城管局来具体实施。

城管局虽然在宣传发动、巡查监管、执 法处罚、集中整治等方面做了大置工作,但禁燃效果却并不明 显，屡禁不止。

其原因主要有：一是部分单位重视不够，认为 禁燃是城管部门的事，对本单位机关院落、家属楼里发生的违 规燃放行为不闻不问；二是联合执法体制术畅,导致城管部门 面临势单力薄、孤军奋战的窘况，加之缺乏事前预警机制，致 使禁燃执法停留在“灭火式”层面，防控与处置严重脱节；三是 执法环境大局不优，在执法过程中个别领导干部违规打招呼，甚至充当“保护伞”；四是暴力抗法时有发生，致使一些执法人 员无法正常开展工作。

从2016年12开始，禁燃工作由县政府 统一领导，统筹推进，改“由城管一家执法”为“多部门联动”，第一阶段所暴露出来的弊端得以纠正，虽然在推进过程中遇 到了来自民间和烟花爆竹行业的阻力，但及时采取了有效的 应对策略，整个禁燃工作卓有成效，城区实现了零燃放。

现从 以下五个方面，对其公共政策过程进行分析：
(―)政策制定
为确保禁燃政策能够顺利实施并达到预期效果，新化制 定出台了实施方案、考核办法、责任追究办法等一系列政策。

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在制定政策之前，首先进行了深人调研,充分听取社会各界的 建议和意见;政策制定的过程中，多次召开会议进行讨论和酝 酿，力求制定出来的政策更加切合实际;政策的制定严格按照 法律规定的程序、法律赋予的职责来进行，以确保制定出来的 政策合法有效。

(二) 政策执行
科学高效的政策执行，是政策方案能否真正落实到位的 重要保证。

1新化的禁燃工作在政策执行方面体现了以下特点：一是在准备阶段，政策执行主体思想高度统一，政策认知 无偏差;实施计划实事求是、配套周全、操作性强;人、财、物准 备充分。

成立县禁燃工作领导小组，组建禁燃办，从城管、公 安、安监、政府督查室等相关单位抽调专门人员充实到禁燃办。

建立和完善层级分明、分工明确、运转有序的责任体系，明确县禁燃办为牵头责任主体和日常工作机构，负责组织指 挥、综合协调和督查考核；街道办事处为实施主体，负责抓好 本辖区范围内的禁燃工作；县城管局为执法责任主体，负责城 区内的禁燃宣传、巡查监管和行政执法工作;县公安局为执法 保障主体，负责打击暴力抗法事件，为各责任单位依法开展工 作保驾护航；其余各责任单位负责抓好本部门本行业的禁燃 工作，配合做好相关工作。

建立健全监督检查、奖惩考核和目 标责任制等一系列制度。

所需经费列人财政预算，为政策执 行提供强有力的财力和物力保障。

二是，在实施阶段，注重统 筹安排，多措并举，行政手段、法律手段、经济手段、说服引导 手段和技术手段等各种政策执行手段灵活运用。

注重发挥宣 传的舆论导向和思想引领作用。

在宣传内容上抓住“为什么 要禁”和“怎么禁”两个关键；在宣传范围上实现全覆盖，做到 家喻户晓，人人皆知；在宣传形式上创新载体，采取各种行之 有效的方式进行宣传。

实行网格化管理，每一条街道，每一个 院落，每一个小区，每一栋楼都有专人负责，形成“横行到边、纵向到底”的防控网络体系和片区联动、部门互动、全民发动 的强大合力。

划定重点区域,禁燃区、禁燃点任何时间均禁止 燃放。

加强联合执法,抓好源头防控。

加强日常巡查和防范，抓好除夕、春节、元宵节、清明、中元节等重点时段的管控。

三 是在总结阶段，实行适时动态监测，信息反馈及时，全面把握 政策的执行情况.在政策执行再决策中坚持实事求是和时效 性原则，确保原政策方案在执行中所暴露出来的问题得到及 时的补充和修正。

(三） 政策评估
政策评估对于检验公政策效果，推进公共政策贯彻实 施，提高政府管理水平，决定公共政策的存废具有十分重要的 意义，是公共政策运行的重要阶段。

新化禁燃工作的政策评 估，呈现出以下三个显著特征:一是事前评估务求科学。

制定 了考核计分细则和考核办法，将各责任单位分为A、B、C、D四类列人考核对象,A类为实施主体单位,B类为主要责任单位，C类为重要责任单位，D类为相关责任单位。

按考核计分细则 对四类单位进行分类考核。

二是执行评估力求公正。

坚持日 常考核与专项考核相结合。

每月对各责任单位实行量化考核，按月通报。

对优秀单位进行奖励，对不合格单位予以通报 批评并对单位主要负责人实施问责。

考核结果同时纳人全县
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绩效考核、综治考核和文明单位创建内容。

三是事后评估重 在纠偏3注重治理薄弱环节，建立长效、常态管理机制，发现 问题及时纠正。

(四） 政策终结
政策终结的优势在于与时俱进，节约资源，提高效能，促 进政策优化，它有废止、替代、合并、分解和缩减等几种方式。

新化在推进城区禁燃的同时，也开始在农村部署禁燃工作。

县美丽乡村建设工作领导小组专门下发文件，对农村禁燃作 了明确规定，并将农村禁燃作为“文明乡村”“美丽乡村”和“精 神文明建设”考核的重要内容。

该文件下发后,一些村为了达 到全面禁燃的目的，在村规民约中增加了对燃放烟花爆竹行 为的处罚措施，比如罚款、取消有关待遇、办事不盖章等。

对 此，许多村民不理解，不支持,不配合，烟花爆竹行业协会也向 县政府频频施压。

通过谨慎的政策评估之后，新化及时对存 在缺陷的相关政策予以终结，用“倡导禁燃”替代了“强制禁 燃”。

县美丽乡村建设工作领导小组专门下发文件，对之前文 件当中有关“禁燃”的条款进行了修改。

县民政局也下发文 要求对村规民约进行规范，对有关违反规定的内容限期整 改。

县委办、政府办也于2018年联合下文，提出“加强生态环 境的保护，积极倡导节约燃放、文明燃放、安全燃放烟花爆竹。

燃放烟花爆竹不得损害公共环境卫生，不得损害机关、医院、学校和企事业单位正常工作秩序，不得影响村（居）民正常生 活”。

这些举措赢得了广大群众和烟花爆竹行业的一致好评，新化禁燃的工作压力和行政成本也大为降低,许多人从这件 事中看到了政府禁燃的良苦用心，更加理解、支持和配合政府 的工作,农村烟花爆竹的燃放量也日趋减少。

可见，公共政策 主体根据实际情况的发展变化创新举措，调整策略，及时终结 过时的、无效的、继续执行会引发重大不良后果的政策，是非 常必要的。

(五) 政策监督
政策监督是政策执行不走样的有力保证,也是政策高质 高效运行的重要基础和前提。

为确保禁燃政策能够得到及 时、全面、有效执行，新化采取了一系列强有力的政策监督措 施。

一是强化责任追究机制。

对工作不力的严肃问责。

二是 强化工作协调机制。

成立督查协调小组，协调小组定期不定 期深人社区调查走访，督办和处理政策执行中存在的困难和 问题。

三是强化信息处置机制。

通过设立意见箱、聘请监督 检查信息员、各单位定期报送相关资料和协调小组实地调研 等方式收集各类信息，及时掌握禁燃政策的实施情况。

四是 强化校正纠偏机制。

对政策落实不到位或走样的，除采取提 醒、追责措施之外，及时采取校正纠偏措施。

三、结论及建议
(―>结论
1.燃放烟花爆竹是我国的一项传统习俗，可以增添喜庆 气氛，但烟花爆竹的燃放特别是在节日期间集中燃放,会不可 避免地带来了空气污染、噪声污染、安全隐患和影响环境卫生 等一系列负面因素。

在当前生态环境保护越来越受到重视、国内采取禁放或限放的城市越来越多，且禁燃法规政策体系 较为健全的大背景下，新化实施禁燃是必要的,也是可行的。

苏州市吴中区村级集体资产集中经营管理探讨
赵宇董舒
(常熟理工学院江苏常熟215500)
摘要：为进一步推进农村“三变”改革，优化村（社区）集体资产经营管理，苏州市吴中区积极探索市场化运行新机制，由传 统分散的经营模式转为集中经营管理模式，开展“政经分开”改革，在盘活当地村级集体资产、发展新型集体经济方面取得了一 定的成效。

本文在对苏州市吴中区部分村（社区）实地调研的基础上，分析了苏州市吴中区村级集体资产集中管理的主要做法 成效以及存在的问题，对如何完善村级集体资产集中经营管理进行研究，以期为我国基层农村经济建设提供参考。

关键词：村级集体资产；集中经营；经营模式
基金项目：2020年度苏州市农业农村智库软科学研究课题：村级集体资产集中经营管理调查（编号：S R 2020006)
中图分类号：F 文献识别码：A DOI ：10.19932/j .cnki .22-1256/F .2021.01.125
「… ' XIANDA 丨YINGXIAO ' ■区丁域-
—、弓I 言为贯彻落实党中央国务院关于加强农村基层组织建设的 重要部署，实施乡村振兴战略，近几年来，苏州市积极贯彻落 实农村集体资产集中经营管理，始终走在农村改革发展的前 沿，并取得了一定的成效，逐步完善集中经营管理体制，创新 资产运营新模式，农村集体资产稳步增长，在全省位居前列。

吴中区为进一步优化村(社区）集体资产经营管理，探索 市场化运行机制出台了《关于开展村（社区）集体资产集中经 营管理的指导意见》，自从推进农村集体资产集中管理以来，2.新化2016年12月以来所实施的在中心城区实行“禁止 燃放”和在农村实行“倡导节约、文明、安全燃放”的政策是成 功的。

成功的原因主要有：一是在政策制定时遵循智囊原则 和群众路线，充分征求社会各界的意见,体现了科学化、民主 化和法制化的原则。

二是在执行政策时充分发挥宣传教育的 功能和作用；各责任主体分工明确，注重沟通与配合；坚持分 步实施，稳妥推进，城乡有别;执行手段多样化,各种手段相互 补充，相互促进。

三是政策评估科学、准确，发现问题及时纠 偏。

四是政策实施顺应民意，对不合时宜的政策及时予以终 结。

五是政策监督有力，为政策的高质量运行提供了有力保 障。

(二)建议1. 研发和使用替代品，消除燃放烟花爆竹所产生的污染。

一是加快推进烟花爆竹产品的升级换代,研发和生产环保型、 安全型的产品，杜绝高污染高安全风险的产品进人市场，从源 头上减少烟花爆竹对环境的影响。

二是疏堵结合，在禁止或 限制燃放烟花爆竹的同时，鼓励和引导人们使用安全、无污染 的电子鞭炮、纸礼炮等替代品。

.2. 进一步加大宣传力度，倡导文明健康、绿色环保的生活 方式。

一是广泛宣传燃放烟花爆竹所带来的污染环境、干扰 和影响人们正常的休息与生活、存在安全风险、造成不必要的 浪费等一系列负面因素，提高人们的思想认识。

二是移风易 俗，通过其他方式的文娱活动来丰富群众的精神生活。

3. 强化对烟花爆竹行业的安全监管，因地制宜出台禁放促进了农村经济发展，增加了农民财产性收入，管理成效显 著。

截止到2019年底，全区集体总资产472亿元、村均集体稳 定收人达1362万元。

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二、吴中区村级集体资产集中管理的主要做法(一）推行“政经分开”改革
吴中区以长桥街道和郭巷街道为“政经分开”改革试点，
长桥街道设立了长联置业发展有限公司。

主要负责新投资村 级项目，实行联合发展、统一开发、管理、经营和维护。

2018年 出台了《吴中高新区（长桥街道）涉农社区关于进一步深化“政
或限放政策。

一是加强对烟花爆竹生产、运输、销售、储存和 燃放等各个环节的安全监管，加大对烟花爆竹领域违法犯罪 行为的打击力度。

二是加强调研，在充分尊重民俗与确保安 全环保之间寻找新的平衡点,采取禁放或限放措施。

对县城、 建制镇、集镇区域实行禁放，对乡村实施限放。

限放要做到科 学、精细，既限地又限时。

限地，就是禁止在住房密集的院落 及其他有可能带来安全风险的地带燃放，或由当地的安全监 管机构划定可供燃放的安全区域，其他地方禁止燃放；限时， 就是明确规定什么时候允许燃放，其他时间一律禁止燃放。

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作者简介：
曾逸群（2000.3-)，女，汉族，湖南省新化县人，中南大学 公共管理学院，研究方向：公共政策、公共管理、社会学、劳动
与社会保障、人力资源管理。

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