公安联考信息豁免公开的制度证成及完善

2024年5月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 May 2024 第3期 (总第145期) JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGE No. 3 (Ser. No. 145)
公安联考信息豁免公开的制度证成及完善
解智捷，黄天睿
（上海政法学院 法律学院， 上海 201799）
摘 要：现有法律对国家机关组织的考试产生的信息是否属于政府信息公开的范畴并无确切结论，这种模糊的认定标准给公民权利行使增加了不确定性。

公安联考作为选拔我国警务人员的重要考试，对我国公安队伍建设具有重要意义。

公安联考的相关考试信息通常免于公开，其依据多为宽泛的规范性文件，缺乏相对统一的标准。

通过对公安联考信息进行类型化分析，梳理考试信息与政府信息及工作秘密的联系与区别，进一步反思如今考试信息豁免公开的规范依据与实践依据的合理性及合法性，提出限缩解释考试信息、完善教育秘密工作规定、尝试纳入可分割性原则与完善考试信息公开程序等完善路径，以期协调警务考试与政府信息公开领域持续已久的矛盾，并推进我国信息公开制度的进一步发展。

关键词：公安联考信息；政府信息公开；警务工作秘密；分割性原则
中图分类号： D631.15 文献标识码：A 文章编号：2096-0727(2024)03-0092-07
收稿日期：2024-02-28
作者简介：解智捷（2000—），男，辽宁庄河人，硕士研究生。

研究方向：行政法及地方法制，宪法。

黄天睿（2000—），男，江苏南通人，硕士研究生。

研究方向：数据法。

一、问题的提出
本文所讨论的公安联考指的是面向公安院校公安专业应届毕业生招录警察的考试，这一考试的意义是多维的：于国家而言，关乎到整体警察队伍的素质和执法能力；于社会而言，警察的选拔与居民和谐公共安全高度挂钩；于个人而言，也会直接或者间接地影响到个体的发展利益，关系到社会人员的流动。

2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的首次问世，2019年再度修订，均表明了政府对民众知悉、了解政府信息需求的尊重。

这一系列法规也为公众进一步获取相关政府信息拓宽了渠道，提供了坚实的制度保障。

当前，各个公安院校对公安联考的有关信息都是不予公开的，这一方面限制了考生获取往年考试信息的合法渠道，另一方面也给某些培训机构通过“背题”“回忆”等方式出售真题创造了盈利空间。

公安联考的真题是否属于政府信息公开的范畴成为一个亟需解决的问题，且不谈以考卷、评分标准、参考答案为主要内容的‘考试信息’是否属于‘政府信息’，作为一种特殊的公职人员选拔考试，其信息是否公开的原因和依据应当得到有关条文确切的回应。

本文结合当前考试信息公开的典型案例，梳理其基本案情、裁判思路和判决结果，探索解决公安联考信息豁免公开的合理性与合法性问题。

二、公安联考考试信息的类型界定及
豁免公开的传统理论
在中国裁判文书网检索考试信息公开的相关案例后，不难发现法律对国家考试信息公开问题持相对开放的态度，案例的裁判依据多为宽泛的规范性文件，缺乏相对统一的标准，相对而言
解智捷，黄天睿：公安联考信息豁免公开的制度证成及完善
参考价值不高。

在证成公安联考考试信息豁免公开过程中，应对考试信息的界定进行明确。

（一）公安联考性质界定
我国的国家级考试种类多种多样，考试信息的种类也是纷繁复杂，并非所有考试种类的所有考试信息公开都存在争议。

因而，对考试信息进行类型化分析具有重要意义，可以根据具体情况的不同作出分割处理。

从外部来看，要区分我国不同的考试种类。

有的学者将我国的国家级考试分为教育考试和非教育考试，即由国家教育部门组织的全国统一考试和其他机构自发组织的考试。

也有学者根据考试的功能性将我国的考试分为选拔类、资格类、证明类三种[1]。

然而，在以实践为导向，为信息公开制度服务的前提下，对考试种类的区分不宜过于复杂。

第一种分类未能穷尽现有的主要考试，以是否承担教育意义来界定考试对实践的指导价值也不大。

第二种分类虽然完整，但在归类中存在交叉，不能起到明显区分的作用。

事实上，各种考试或多或少都在检验受教育者掌握知识的情况。

而从主体出发是一种相对合理的分类模式，应当将我国的考试分为主要由行政主体组织即行政机关、法律法规授权组织的考试，以及非行政主体组织的考试。

前者包括国家教育部组织的高考等考试，司法部组织的法律职业资格考试等；后者包括注册会计师协会统一组织的注册会计师执业资格考试等，如果考试的组织者既包括行政主体也包括其他组织，那么则通过对信息的制作主体和保存主体进行区分。

如此区分的原因在于：第一，以考试的组织主体的划分方式包含了现有的主要考试；第二，可以明确组织主体是否对应信息公开的义务主体，组织考试是否为相关主体依法行使职权的行为。

第三，只有信息公开的义务主体组织的考试所附带的考试信息方为本文探讨的考试信息公开，例如高考和法律资格职业考试。

对该分类方式而言，公安联考作为一种特殊的国家公职人员考试应属于国家机关组织的选拔类考试。

从内部来看，考试信息的内容贯穿考试全过程。

有研究者从时间顺序将国家考试信息分为考试前的考试信息、考试过程中的考试信息以及考试结束后的考试信息。

[2]这些以时间顺序的分类方式有一定道理，但是，其分类结果在本文的语境下仍需作出修正。

例如，考试前、中、后的时间节点如何确定，与行政相对人申请考试信息公开的时间点的关系为何？由于一场考试是持续进行的，考试过程中的考试信息在考场铃声响起那一刻，就可能已经变成了考试结束后的考试信息，被装进试卷袋中，经过评阅、改卷的过程。

严格来说，考生在考试过程中完成的，尚未被批改的答卷，未经其他主体之手，无任何公开的必要。

从检索到的判例中来看，申请公开事项大多集中在考试内容以及考试结果上，显然这正是每个经历过考试的人所密切关注的。

另有研究将特殊国家考试信息分为启用前的试题与参考答案，启用前后的评分标准及命题工作人员情况；启用后的试题、参考答案、考生试卷。

[3]该分类方式以试卷启用为时间节点，虽然避免了时间不明确的问题，但是分类的意义却大大降低，试卷启用前试卷按照相应的密级不公开对于参考者而言应当是常识，不会产生因不予公开而诉请法院的情况，试卷启用后的考卷、答卷、答案、成绩才有讨论空间。

就像‘超纲’一词的出现，即使公布了考试大纲，作为考生，也很难区分自身能力范围之外的题目和考纲之外的题目。

从不同角度，考试信息内容庞杂，为方便论述的展开，本文限定所讨论的“公安联考考试信息”内容包括：试卷或者试题、参考答案、评分标准。

由于试题种类不同，客观题不存在评分标准一说，主观题的评分标准，往往起参考作用，赋予了评卷人员较大的自由裁量权。

通过查阅单份试卷关于基于评分标准打的分数往往具有一定的个人色彩，不能体现整体的标准。

加之评卷人员在特定环境、特定时间作出的评卷决定是不可复刻的。

而本文所主要证成的，即为公安联考的考试题目以及评分因素豁免政府信息公开的合法性。

（二）考试信息豁免公开的传统理论
按照不同的考试信息类型划分方式，会导致是否纳入政府信息范畴的处理结果不同。

按照前文的界定，公安联考的考试信息属于政府信息范畴，应当适用《条例》及国家其他有关规定。

后文亟待解决的问题是，公安联考豁免于信息公开
辽宁警察学院学报 2024年第3期
的法律依据究竟从何而来。

2019年《条例》第二条对政府信息的定义作出进一步的明确，指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

这一《条例》的第五十四条也规定了信息公开的相关主体，即法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

因此，我国信息公开的主体一般指的是行政主体。

多数案例中，法院对信息公开案件第一步的审查在于信息公开的主体和客体，如果这两项基础内容不符合《条例》有关规定，则没有进一步审查的必要，[4]而过去支持考试信息豁免公开的有“内部信息说”和“工作秘密说”两种论调。

在2016年古某诉山西省地震局等信息公开案中，法院以内部管理信息，不属于可以公开的政府信息的范畴对起诉予以驳回。

[5]因此，广义上的考试信息是否属于政府信息仍然有待进一步论证。

2019年《条例》实质上已经解决了关于考试信息属于内部信息而不属于政府信息这一争论。

《条例》将“内部信息”明确为“内部事务信息”，并作出正向列举式规定，具体包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，明确规定这一系列信息可以豁免公开。

这表明着内部信息一般不属于政府信息公开范畴，而实质上行政主体的内部招聘考试信息是招聘过程中形成的相关信息，并不在上述正向列举的范畴之中。

行政主体组织考试，无论是内部的人事招聘考试还是为社会选拔人才而服务的其他考试，都属于履行行政管理职能的行为，传统的“内部信息豁免说”已经失去了其法条上的支撑。

在该过程中制作或者获取的，以实体化或者电子化方式记录、保存的信息，符合《条例》关于政府信息的定义。

而对于“工作秘密说”，2019年《条例》中并未规定工作秘密的相关概念及处理方式，但是实践中普遍存在以考试信息属于教育工作秘密为由不予公开的情况。

据国家保密局法规室于2009年在《人民日报》上刊载的报道显示，国家保密局会同中央和国家机关制定的类似文件数量在当时统计已多达89个，[6]其中明确与考试信息相关的规范主要包括《国家司法考试保密工作规定》《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》以及《江苏省人事考试考务工作规定》等部分地方性规范文件。

上述规定同时表明，除了涉及国家秘密的信息不予公开外，与国家秘密息息相关的工作秘密也不得随意扩散和公开。

目前工作秘密大多出现在可以特定人员义务的语境下，且并无具体内涵的规定。

究其原因，一方面是部分行政人员涉及国家机密，必须履行相关保密义务，另一方面这些规定早于《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保守国家秘密法》）出台，对某些特殊事项进行了前瞻性规定。

近几年司法实践中涉工作秘密政府信息公开行政类案件主要分布在警务工作秘密、审判工作秘密等特定行政领域的工作秘密。

而有关国家司法考试的试卷和答案被认定为工作秘密事项，无论从法律规范角度，抑或从司法实务角度，都无法找出考试信息与工作秘密之关系的直接依据。

但是至少可以明确，对于二者的关系不能采取一刀切的态度。

工作秘密的现实存在赋予了相关工作人员对除国家秘密、敏感信息外的保密审查义务，但并不等于在无任何规范依据之情形下，能够以某项信息属于工作秘密或者涉工作秘密信息就直接拒绝公开，这显然与信息公开的目的背道而驰。

毫无疑问，警务工作秘密肯定属于豁免公开的政府信息范畴，但对于警务工作秘密的范畴，公安部有关规定进行了正向列举，其中固然提及了“不宜公开的各种内部参阅资料和内部教材”，但警务联考的试题是否属于这一范畴还存在争议。

三、公安联考信息豁免公开的反思
（一）警务联考考试信息豁免公开的合理性分析
考试信息作为政府信息公开其实质上是公民行使知情权的体现，本文所指的知情权，采用相对狭义的解释，仅指公民获取政府信息的权利。

为精准聚焦考试信息公开问题，将知情权与考试权相结合，本文暂且称之为考试知情权，这里的考试知情权是指参考人员查询并知悉有关考试的情况和信息的权利，参考人员行使考试知情权对维护考生合法权益，促进行政主体完善考
解智捷，黄天睿：公安联考信息豁免公开的制度证成及完善
试制度并加强对考试公正性的监督有重要意义。

由于公开《条例》第十四条禁止公布的信息危害性相对较大，因而通过反向列举例外情况的规定来对知情权进行限制。

虽然公安联考的信息一定程度上与禁止公开的信息具有相似性，但公开这一信息的危害毕竟较轻。

而豁免公开这一信息却实实在在地限制了公民的考试知情权，这种限制是否具有正当性，值得我们深思。

与传统的公务员考试相比，除了行测、申论外，公安联考多了一门公安专业能力测试，而只有这一科目中，蕴含着部分不适合公开的警务信息。

这一系列考试信息能否公开，其实质是部分警务工作秘密和公民知情权的冲突。

但是目前，即便是行测和申论的考试内容也是不予公开的。

经过查阅发现，对于此种信息的豁免公开，并未找到考试组织部门的公开回应。

但司法部对于类似的法律职业资格考试的信息不予公开却做过明确的答复，从司法部的官方答复来看，不予公开是为了适应法律职业资格考试计算机化考试的需要，从而保障法律职业资格考试题库质量。

且不谈在固定年度将重复利用题库，作为考核法律人才的考试方式的合理性，当年考试的试题已经被不特定考生知悉，即便作为工作秘密不公开，但是考试行为本身已经损害了秘密的保密性。

[7]甚至在不予公开的情况下，公安联考的培训机构中出现了派专人参加考试只为背题的情况，通过参与考试并记忆考试题目最终在场外复盘出试卷内容，这种反而带来了更为恶劣的影响。

公开这些无关紧要的科目能够避免试题争议，一方面有利于保护专家命题组，另一方面在一定程度上提高了行政效率。

虽然对于一些主观题，出题者也未必能给出全面的、不会引发争议的答案，但以一刀切的方式，不公布试题和答案，不仅损害了参考人员的考试知情权，而且以这一理由豁免公开于法无据。

（二）公安联考信息豁免公开的合法性反思 如前所述，本文讨论的考试信息是指主要指公安联考试题启用后的试卷或者试题，考试评分的精确标准或者参考标准以及考试结果。

《条例》第十七条规定，行政机关原则上不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

其中，豁免公开的事由不包括考试信息单独一项，因此，对考试信息的公开问题要划分到具体的信息类别讨论。

《保守国家秘密法》第二条明确国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

对于密级的划分没有工作秘密，因而，直接认定考试信息是工作秘密而拒绝公开也无可供依凭的法律依据。

但是公安联考与普通考试的区别就在于其在一定程度上是涉及到警务工作秘密的。

警务工作秘密的范围中，包括了不宜公开的各种内部参阅资料、内部教材以及不得公开的警务技术，这确实能够成为公安联考信息豁免公开的主要支撑。

[8]警务专业能力考试中心既然包含了警务工作秘密，那么自然应当适用《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》第五条第五项规定从而不予公开。

警务工作秘密豁免公开是因其在实体上可能关系国家安全和利益，在程序上经过了法定程序定密。

而考试中所涉及的警务秘密并无定密负责人、有效的定密权限、合法的定密依据和规范的定密程序。

但是，目前无法从法规范角度判断何为不应公开，全然由组织考试的行政机关或者其他组织决定不应当公开的信息，这一系列的不确定性会导致信息公开豁免权的滥用。

此外，有关法律在国家秘密进行定义时明确知晓秘密的人群范围，这一点在《保守国家秘密法》第十六条做了明确规定。

相关法律确定了国家秘密应当根据工作需要限定在最小范围。

但该条规定中的一定范围的人员无任何规范依据。

置于本文之语境有必要明晰在特定条件下，能否将考生本人纳入一定范围的人员。

[9]除此之外，由于这一条款并未对保密时限作出规定，是否意味着此类信息为永久保密事项？最后，聚焦“掌握”一词的内涵。

《保守国家秘密法》对于国家秘密的用语为知悉和知悉范围，教育秘密规定的用语为掌握。

知悉与掌握，在词义上有明确区别。

从文义解释的角度出发，知悉，表示相对清晰的了解；掌握的释义较多，此处表示了解事物，并充分加以运用，受自身支配和控制的程度加深。

换言之，掌握信息的程度深于知悉信息。

严格来说，如果这一类教育秘密只限于
辽宁警察学院学报 2024年第3期
一定范围内的人员掌握，那么掌握与知悉之间的范围，这一情况是该规范遗漏的情形，例如仅了解考试信息，但是不加以运用。

实务中以限制掌握范围拒绝公开信息，同样无法律规范依据。

综上所述，虽然公安联考的内容部分确实涉及警务秘密的范畴，但与普通的警务秘密相比，考试信息定位模糊、程序不清。

但上位法中对豁免公开的规范依据自身表述也相当含混，这就进一步导致了行政主体拒绝信息公开的随意性，甚至往往无充分法律规范依据。

四、公安联考信息豁免公开的完善
（一）限缩解释政府信息公开领域考试信息 依据文义解释，考试信息的内涵十分丰富且复杂。

政府信息公开领域的考试信息应该限缩解释为在试题启用后的试卷或者试题，试题的标准答案或者参考答案，评分标准。

相对而言，这些信息对于参加考试的考生具有意义，而具体评分细节等信息，并不适合对外公开，而且也不能普遍公开。

如果只对申请者公开，那在一定程度上也造成了不同考生之间信息的不对等。

公安联考的命题和答案制作都属于行政行为的范畴，自然会产生在履行行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息。

而信息的制作主体都不符合法律规定的要求，则在信息公开领域无讨论的必要。

[10]例如阅卷中各个题目的小份，它本质上是行政行为的过程性信息，其产生的信息也不应属于政府信息的公开范畴。

那么经此限缩解释后，对于现有的司法实务有何裨益呢？
首先，避免了因考试信息容量过大，无可能性也无必要性全然由法律作出规定，而导致考试信息公开制度的缺位。

其次，明确了考试信息属于政府信息，进一步保障公民的考试知情权，督促行政主体履行考试信息公开职责。

目前，我国未建立专门考试信息公开制度，其中一个原因便是考试信息的内涵、范围似乎令立法者望而生畏，全盘否定考试信息属于政府信息，或者绝对肯定考试信息属于政府信息，都有损公民知情权的实现。

最后，将考试信息内部类型化，有利于考试信息公开申请的分割处理。

例如，警务专业能力的试卷属于警务工作秘密范畴，因此不予公开，但是以警务联考中的其他科目也与警务工作有关而不予公开有待商榷。

（二）明确警务联考信息作为警务工作秘密的界定
进一步明确和完善和考试有关的工作秘密规定，需要解决《教育工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》第五条第五项规定的三大模糊之处。

首先，关于“考试后不应公开的试题和考生答卷”中的‘不应公开’。

不应公开不能仅有组织考试的行政主体独立决定，应当参照国家秘密的规定，设立专门的定密负责人和定密程序等，不应公开的实质理由应当为损害了国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，尤其是破坏了警务工作秩序。

其次，关于“一定范围的人员”的界定。

警务工作秘密毕竟是秘密，应当具有基本的保密性，可以参照国家秘密的规定，根据工作需要，将一定范围的人员限定在最小范围。

但不同点在于，此为知悉并且运用考试试题等教育工作秘密的“人员限定”，而非单纯知悉，同意公开申请的“人员限定”。

[11]很显然工作秘密的保密性与国家秘密的保密性不能相提并论。

此外，对于司法实践中出现的，考生本人被划为一定范围的人员，应当解释为考生不能掌握自己的高考答卷信息，比如拍照记录、复制，但是可以仅知悉查看的方式，不应当以该规定拒绝公开。

如果相关答卷信息破坏了公共安全和社会稳定等，则以《条例》规定为由不予公开，而非现行教育秘密工作规定。

再次，关于“掌握”的内涵。

教育工作秘密规定的用语既不是《保守国家秘密法》中的‘知悉’，亦不是《条例》中的公开，知悉与掌握范围之间的信息，是该规范所遗漏的，也给司法实践留下了更多争议。

笔者建议明晰掌握的具体表现，对于掌握之外的，对信息的知悉和了解，应当遵循《条例》设定的判定框架进行具体分析。

最后，除了解释现有规定以外，还应当细化教育工作中不宜公开的其他重大事项，防止考试院以此无限扩大不予公开的范围，不利于保障公民知情权的实现。

何为不宜公开由教育部解释，但是重大事项绝非任意地、无标准地解释。

此外，对各级秘密事项根据情况设定保密时限，对信息事项是否可以无期限地不予公开。