第五章政策制定
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第一，问题描述应真实详尽（客观）； 第二，减少报告层次（直接）。
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）
问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统 的阐释是探求问题解决的有效途径。
3. 新闻媒介
五、实质性议程与象征性议程
1. 实质性议程 往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征
的公共政策问题。 一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件： ——公共资源的分配涉及重大的利害关系； ——议题引起公民和决策者的密切关注； ——议题包含了发生重大变化的可能性。
策抉择之间。
二、政策规划主体
政策规划主体类型： 1. 单一型：规划在政府系统内部进行。 优点： ——政府对问题了解具体详细，能从全局考虑； 缺点： ——政府的自利性和价值偏好，不能确保公正； ——政府的理性认知能力有限，规划也难保科学； ——政策规划缺乏民主性；
2. 多元型：多种主体的合法介入。
——制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公 众的愿望和要求；
——连接公众和政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成 为可能；
——发挥政策决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解 和掌握社会信息的重要工具。
6. 问题自身的作用
——社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重 要的影响；
2.政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使 其进入政府议程。
3.内在创始型：政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的 对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众， 扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。
三、政策议程建立的条件
1. 公民个人的作用
一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府 议程。
例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，决策者有时 能够主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。
二、政策议程的基本类型
1. 外在创始型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经 阐释（对政策诉求进行阐释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉 求传递给相关群体）进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之 进入政府议程。
——明朗化的社会问题容易引起社会公众的普遍关注和政 府决策系统的政策反应；
——问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志； ——但政府总是忙于应付严重的问题绝非好的运行模式。
四、政策议程的触发机制
在公共政策制定的早期阶段，触发机制表现出极其重要的 作用，它有助于识别和澄清面临的问题。
（一）触发机制的影响因素
1. 范围：指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模； 2. 强度：是指公众的态度反映； 3. 时间：是指触发机制产生的时间（瞬时机制和持续机制）。
（二）触发机制的类型
1. 内在触发机制：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态 变迁、社会变迁
2. 外在触发机制：战争行动、地区与国际冲突、经济对抗、 新式武器与力量失衡
美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性： 通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会 凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。
二、问题察觉
是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众 和政府有关部门关注的过程。
察觉者普遍认为应该采取行动改变现状，但未提出具体建 议和措施。
政策目标的确定应遵循的原则：
——针对性：目标必须针对现实问题，并选择好突破口； ——可行性：目标必须在现有条件下通过一定努力可以实现的； ——系统性：从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合
程序，听取有关专家、部门、利益团体、社会公众等代表人士 的相关意见，进行必要的政策辩论，以保证政策规划的科学性。 不论是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的 互动在政策规划过程中起着核心作用。
二、政策规划的原则
1、信息原则
——政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理 的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、 具体、准确、及时；
很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的； 作用方式： ——将自己的问题告知公众和媒体； ——将与之有类似看法的人组织起来，向政府有关部门提
出抗议； ——以正当形式展开对话并提交政策议案； 非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。
2. 利益团体的作用 寻求某种合理的平衡状态，争取政策诉求的满足 3. 政治领袖的作用 起关键性和决定性作用，以国家和公众的名义加以表现
第三节 政策议程的建立
指的是政策问题得到政策制定者的重视，并进入政府议事 日程的过程。
一、公众议程与政府议程 公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议
程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的 阶段。
公众议程：是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体 的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措 施加以解决的一种政策议程。
4. 承受能力的超重：即使问题的提出对社会有利，符合时代潮流， 但超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥和回避，也很难进 入政策议程；
5. 表达方式的失当
第四节 政策规划
指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府 组织力量草拟和评估政策方案与优化的过程。
特征： ——从规划主体来看，政府主导与多元主体并存； ——从时间进程上来看，政策规划处于政策目标确定与政
（三）政策议程与具体事件
美国政策学家J·E·安德森在《公共政策制定》一书中对政 策议程问题做了更为具体的阐述，认为下列因素促成了政 策议程的建立：
1. 某种危机或惊人事件：突发性的重大事件往往会使形势 发生逆转，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高 度重视；
2. 抗议活动（包括使用暴力手段）：是一种激烈的利益表 达方式，往往带有某些反常规的行动特征；是建立政策议 程的有效方法，但不是最佳的途径；
1. 经验思维 2. 逻辑思维 3. 直觉思维 4. 创新思维 头脑风暴法 哥顿发 零起点发 综摄法
四、政策规划程序
1. 政策目标的确定 政策目标是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判
断，没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。 A. 政策目标的特征： ——层次性 ——多样性 ——系统性
三、问题界定
对问题进行特定分析和解决的过程。 1. 对问题进行分类 2. 诊断问题：差距何在？原因何在？ 3. 把问题情境转变为实质问题：分析主要矛盾，关注
重要因素
四、问题描述
是指运用可操作性语言（如数字、文字、符号、图表等表 达方式）对问题进行明确表述的过程。
政策问题确认和政策决策经常是两个系统，决策者更多地 依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。
1. 政治原则的偏离：政策诉求一旦偏离基本原则，政府就会通过各 种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外；
2. 价值体系的排斥：政策诉求与社会价值体系不符，就难以形成公 众议程，更不可能转化为政府议程；
3. 政府体系的封闭：如果决策过程封闭，人们无法与决策者进行必 要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程，社会 问题很难进入政策议程；
4. 政府体制的作用
——从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式， 从而形成了协调各种利益关系的组织机制；
——政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放 程度；
——社会问题能否被政府关注不仅依赖于社会大众的发动， 而且还需要政府系统自身的努力。
5. 大众传媒的作用
——把少数人发现的问题广泛传播，以争取多数人的理解 与支持，为建立公众议程创造条件；
——虚假信息直接导致政策的错误。
2．系统原则
——在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正 确处理整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、 主要目标与次要目标的关系；
——考虑问题应以大局为着眼点，从事物的整体出发，去 认识、分析和处理局部性问题。
3．预测原则 ——政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向
第一节 社会问题的产生
一、社会问题是公共政策过程的起点
社会问题：一个社会的大部分成员 和一部分有影响的人物认为某种社 会状况不理想或不可取，应该引起 全社会关注并设法加以改变。
——[美]乔恩·谢泼德，哈文·沃斯：
《美国社会问题》
政策问题 社会问题
问题
二、社会问题的类型
（一）过失性社会问题
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过 失行为，如犯罪、酗酒、吸毒等。
优点： ——对政府规划起到制约、补充作用； ——有利于克服各方的自利性，保障社会公正； ——有利汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科
学性和民主性。 缺点： ——对实际情况缺乏深入、全面的了解； ——从局部利益出发，规划失之片面。
规划主体多元化在世界范围内已经成为一种发展趋势； 听证制度成为公共政策规划过程中一项非常重要的制度形式； ——核心原则是增强决策的透明度，推进决策的民主化； ——具体要求是：在讨论和研究政策方案时必须经过合法
未来的活动； ——只有建立在可靠预测基础上的政策方案，才是具有现实可行性的
政策方案。 4．客观原则 ——实事求是，尊重客观规律，一切从实际出发，克服政策规划过程
中的主观随意性，这是政策规划最基本的要求。 5．智囊原则 ——发挥思想库的作用，让专家参与；
6．优化原则 ——比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政 策规划政府议程的联系与区别：
公众议程往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或 不完全成型的议论所组成，人们对于问题的实质及其社会影响还不够具体， 其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获得一席之地；
政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序、 运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。
7．效益原则 ——以较低的资源消耗换取较高的政策收益； 8. 可行原则 ——政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种因
素制约，如时间、空间、能力、技术、人力、物力等 9. 兼听原则 ——在政策方案的论证过程中应听取不同的意见 10. 时效原则 ——要敢于承担风险，把握决策时机
三、政策规划中的思维方法
举例：收入分配改革刻不容缓
中国已成全球贫富两极分化最严重的国家之一。数据表明， 中国社会贫富差距由改革开放初期的4.5：1扩大到目前的 接近13：1；城乡居民收入差距由1998年的2.52：1，扩 大到2011年的3.13：1；全国收入最高的10%群体和收 入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上 升到目前的23倍；全国居民基尼系数在1990年就已经达 到0.445，接近国际上公认的0.45警戒线，农村居民基尼 系数2011年达到0.3949，逼近0.4的警戒线。
在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十 分重要的作用。
政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深切关注， 他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题 列入政策范围这样一种政策议程。
政府议程的项目有新旧之分： 旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨
款、社会保障等方面的事项。 新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如罢工、外交
2.象征性议程
象征性议题注重的是价值而不是资源，牵动的是社会共同 体的共同意识；
实质性议程和象征性形成互补关系： ——有时，政府因为某项实质性议程所提出的议题该如何
去做并不明确时，采取象征性的回应态度； ——有时，象征性议程所提出的问题，最终又会引起政府
采取实质性的议程来解决；
六、政策议程建立的障碍
（二）结构性社会问题
结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些 社会现象，如就业、人口、贫困、腐败。
第二节 政策问题的确认
一、问题确认
政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 （感性→理性的认知）
问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统 的阐释是探求问题解决的有效途径。
3. 新闻媒介
五、实质性议程与象征性议程
1. 实质性议程 往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征
的公共政策问题。 一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件： ——公共资源的分配涉及重大的利害关系； ——议题引起公民和决策者的密切关注； ——议题包含了发生重大变化的可能性。
策抉择之间。
二、政策规划主体
政策规划主体类型： 1. 单一型：规划在政府系统内部进行。 优点： ——政府对问题了解具体详细，能从全局考虑； 缺点： ——政府的自利性和价值偏好，不能确保公正； ——政府的理性认知能力有限，规划也难保科学； ——政策规划缺乏民主性；
2. 多元型：多种主体的合法介入。
——制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公 众的愿望和要求；
——连接公众和政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成 为可能；
——发挥政策决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解 和掌握社会信息的重要工具。
6. 问题自身的作用
——社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重 要的影响；
2.政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使 其进入政府议程。
3.内在创始型：政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的 对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众， 扩散的目的是为了形成足够的压力以使决策者将问题列入政府议程。
三、政策议程建立的条件
1. 公民个人的作用
一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府 议程。
例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，决策者有时 能够主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。
二、政策议程的基本类型
1. 外在创始型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经 阐释（对政策诉求进行阐释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉 求传递给相关群体）进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之 进入政府议程。
——明朗化的社会问题容易引起社会公众的普遍关注和政 府决策系统的政策反应；
——问题明朗化的程度是问题严重与否的一个重要标志； ——但政府总是忙于应付严重的问题绝非好的运行模式。
四、政策议程的触发机制
在公共政策制定的早期阶段，触发机制表现出极其重要的 作用，它有助于识别和澄清面临的问题。
（一）触发机制的影响因素
1. 范围：指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模； 2. 强度：是指公众的态度反映； 3. 时间：是指触发机制产生的时间（瞬时机制和持续机制）。
（二）触发机制的类型
1. 内在触发机制：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态 变迁、社会变迁
2. 外在触发机制：战争行动、地区与国际冲突、经济对抗、 新式武器与力量失衡
美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性： 通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会 凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。
二、问题察觉
是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众 和政府有关部门关注的过程。
察觉者普遍认为应该采取行动改变现状，但未提出具体建 议和措施。
政策目标的确定应遵循的原则：
——针对性：目标必须针对现实问题，并选择好突破口； ——可行性：目标必须在现有条件下通过一定努力可以实现的； ——系统性：从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合
程序，听取有关专家、部门、利益团体、社会公众等代表人士 的相关意见，进行必要的政策辩论，以保证政策规划的科学性。 不论是单一型主体还是多元型主体，决策者与政策分析人员的 互动在政策规划过程中起着核心作用。
二、政策规划的原则
1、信息原则
——政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理 的过程，政策规划的成效很大程度上依赖于信息的全面、 具体、准确、及时；
很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的； 作用方式： ——将自己的问题告知公众和媒体； ——将与之有类似看法的人组织起来，向政府有关部门提
出抗议； ——以正当形式展开对话并提交政策议案； 非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。
2. 利益团体的作用 寻求某种合理的平衡状态，争取政策诉求的满足 3. 政治领袖的作用 起关键性和决定性作用，以国家和公众的名义加以表现
第三节 政策议程的建立
指的是政策问题得到政策制定者的重视，并进入政府议事 日程的过程。
一、公众议程与政府议程 公众议程（也称系统化议程）和政府议程（也称制度性议
程）是两种最基本的形式，同时也是政策议程两个不同的 阶段。
公众议程：是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体 的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措 施加以解决的一种政策议程。
4. 承受能力的超重：即使问题的提出对社会有利，符合时代潮流， 但超出了决策者的承受能力，就会受到他们的排斥和回避，也很难进 入政策议程；
5. 表达方式的失当
第四节 政策规划
指建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府 组织力量草拟和评估政策方案与优化的过程。
特征： ——从规划主体来看，政府主导与多元主体并存； ——从时间进程上来看，政策规划处于政策目标确定与政
（三）政策议程与具体事件
美国政策学家J·E·安德森在《公共政策制定》一书中对政 策议程问题做了更为具体的阐述，认为下列因素促成了政 策议程的建立：
1. 某种危机或惊人事件：突发性的重大事件往往会使形势 发生逆转，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高 度重视；
2. 抗议活动（包括使用暴力手段）：是一种激烈的利益表 达方式，往往带有某些反常规的行动特征；是建立政策议 程的有效方法，但不是最佳的途径；
1. 经验思维 2. 逻辑思维 3. 直觉思维 4. 创新思维 头脑风暴法 哥顿发 零起点发 综摄法
四、政策规划程序
1. 政策目标的确定 政策目标是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判
断，没有这种基础性的判断，决策就无从谈起。 A. 政策目标的特征： ——层次性 ——多样性 ——系统性
三、问题界定
对问题进行特定分析和解决的过程。 1. 对问题进行分类 2. 诊断问题：差距何在？原因何在？ 3. 把问题情境转变为实质问题：分析主要矛盾，关注
重要因素
四、问题描述
是指运用可操作性语言（如数字、文字、符号、图表等表 达方式）对问题进行明确表述的过程。
政策问题确认和政策决策经常是两个系统，决策者更多地 依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。
1. 政治原则的偏离：政策诉求一旦偏离基本原则，政府就会通过各 种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外；
2. 价值体系的排斥：政策诉求与社会价值体系不符，就难以形成公 众议程，更不可能转化为政府议程；
3. 政府体系的封闭：如果决策过程封闭，人们无法与决策者进行必 要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程，社会 问题很难进入政策议程；
4. 政府体制的作用
——从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式， 从而形成了协调各种利益关系的组织机制；
——政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放 程度；
——社会问题能否被政府关注不仅依赖于社会大众的发动， 而且还需要政府系统自身的努力。
5. 大众传媒的作用
——把少数人发现的问题广泛传播，以争取多数人的理解 与支持，为建立公众议程创造条件；
——虚假信息直接导致政策的错误。
2．系统原则
——在决策活动中要根据客观事物所具有的系统特征，正 确处理整体与局部、战略与战术、当前利益与长远利益、 主要目标与次要目标的关系；
——考虑问题应以大局为着眼点，从事物的整体出发，去 认识、分析和处理局部性问题。
3．预测原则 ——政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择，是一种面向
第一节 社会问题的产生
一、社会问题是公共政策过程的起点
社会问题：一个社会的大部分成员 和一部分有影响的人物认为某种社 会状况不理想或不可取，应该引起 全社会关注并设法加以改变。
——[美]乔恩·谢泼德，哈文·沃斯：
《美国社会问题》
政策问题 社会问题
问题
二、社会问题的类型
（一）过失性社会问题
过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过 失行为，如犯罪、酗酒、吸毒等。
优点： ——对政府规划起到制约、补充作用； ——有利于克服各方的自利性，保障社会公正； ——有利汇聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策规划的科
学性和民主性。 缺点： ——对实际情况缺乏深入、全面的了解； ——从局部利益出发，规划失之片面。
规划主体多元化在世界范围内已经成为一种发展趋势； 听证制度成为公共政策规划过程中一项非常重要的制度形式； ——核心原则是增强决策的透明度，推进决策的民主化； ——具体要求是：在讨论和研究政策方案时必须经过合法
未来的活动； ——只有建立在可靠预测基础上的政策方案，才是具有现实可行性的
政策方案。 4．客观原则 ——实事求是，尊重客观规律，一切从实际出发，克服政策规划过程
中的主观随意性，这是政策规划最基本的要求。 5．智囊原则 ——发挥思想库的作用，让专家参与；
6．优化原则 ——比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政 策规划政府议程的联系与区别：
公众议程往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或 不完全成型的议论所组成，人们对于问题的实质及其社会影响还不够具体， 其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获得一席之地；
政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序、 运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。
7．效益原则 ——以较低的资源消耗换取较高的政策收益； 8. 可行原则 ——政策规划应注重可行性分析，认真考虑主客观多种因
素制约，如时间、空间、能力、技术、人力、物力等 9. 兼听原则 ——在政策方案的论证过程中应听取不同的意见 10. 时效原则 ——要敢于承担风险，把握决策时机
三、政策规划中的思维方法