国土空间规划视域下主体功能区战略优化

国土空间规划视域下主体功能区战略优
化
摘要：经济的发展，社会的进步推动了我国国土空间规划的不断完善和创新，但与此同时，我国国土空间开发面临的资源浪费、环境污染、生态退化等问题却
日益加剧，亟需完善国土空间治理体系，提升国土空间治理能力，建立高质量的
国土空间开发保护新格局。

而主体功能区战略正是形成国土空间开发保护总体格
局的基本依据和完善区域治理体系的重要指引。

基于此，本文主要对国土空间规
划视域下主体功能区战略优化进行论述，详情如下。

关键词：国土空间规划；主体功能区；战略优化
引言
主体功能区战略体现了我国社会经济发展观的变迁与创新。

虽然国外并无直
接相同的说法，但其本质仍是空间管制的典型手段——分区管制。

近代地理学区
域学派创始人赫特纳最早提出了“区域地理样板”的理论范式，奠定了分区管制
的理论基础。

传统区位理论的蓬勃发展引发各国对优势区布局的思考，致力于谋
划人类生产活动的空间区位。

二战后，社会经济发展变化迅速，加之凯恩斯国家
干预理论的推行，西方发达国家普遍开展了城市区域规划，其理论与实践模式实
现“井喷式”发展。

分区管制是当今发达国家进行国土空间开发利用控制的主流
模式，通过规划分区与通则管制的结合，形成具有确定性的管制手段，例如美国
的标准区域、欧盟的标准地区统计单元目录、巴西的规划类型区等。

1国土空间规划视域下主体功能区战略概述
国土空间规划分区作为全面了解和认识土地利用地域差异的重要工作，是国
土空间布局优化、开发、保护的重要环节，是各级政府制定土地利用政策、调整
土地利用结构、统筹区域协调发展的重要依据。

1978年改革开放以来，伴随城镇
化与工业化进程的快速推进，我国土地供需矛盾日益明显，人口增长、资源有限、
环境污染和社会发展的脱节问题日渐突出。

基于经济社会发展与土地管理的需要，土地规划利用分区、主体功能分区、城镇体系分区、生态功能分区等国土空间规
划分区方式相继出现，国土空间规划分区工作不断细化，成为科学布局生产、生活、生态“三生”空间、加快形成绿色生产方式与生活方式、推进实现高质量发
展与高品质生活的关键举措，对于美丽中国建设目标的实现具有重要现实意义。

2国土空间规划视域下主体功能区战略优化
2.1注重技术而缺乏各层级反馈协调机制
“双评价”不仅是国土空间规划体系中重要的一项工作内容，还是衔接不同
层级规划和部门专项规划的重要工具。

然而，《指南》更偏向于“双评价”的技
术层面，仅有“省-市(县)”两个层级评价内容的衔接，缺少“省-市(县)”协调
反馈机制及路径的指引。

(1)“双评价”自上而下传导要求强，但衔接路径不明确。

《指南》秉承着自上而下的技术内容衔接，明确了省和市(县)两级评价内容，并依次从“省-市(县)”两个层级进行衔接传导。

然而，省市(县)之间具体如何
衔接目前尚不明确。

即使是采用同样的数据和方法，但省级“双评价”和市
(县)“双评价”因尺度性导致评价的结果不一致，这种由“尺度性”造成的矛盾
很难通过技术手段得以有效解决，且目前尚没有较好的衔接路径。

为了确保省市(县)两级“双评价”结果的大体一致，更多依靠市(县)“双评价”在省级评价基
础上进行阈值调节，但这种阈值调节很难找到科学依据。

(2)“双评价”自下而
上反馈路径缺乏，矛盾冲突难以协调。

《指南》中提出市级“双评价”可在省级“双评价”基础上结合地域的特征进行优化调整，但因不同规划层级(空间尺度)
或不同区域(区域差异)的差异会使得评价因子的选择不同而带来评价结果的差异，但这种两个层级的差异如何反馈协调，目前也缺乏相应的协调机制。

2.2旅游功能分区
旅游功能分区是以旅游可持续发展为总体目标，根据区域旅游资源环境承载
能力和旅游开发潜力，明确旅游功能区域范围、旅游资源开发方向、制定旅游开
发利用方式等所作出的总体部署与安排。

近年来，随着旅游开发同质化现象愈发
严重以及主体功能区划理论和实践的发展，同时考虑到区域旅游资源禀赋与特征
存在巨大差异，学者们从不同学科和视角对旅游功能分区开展了系列研究，并取
得了丰硕成果。

从研究内容来看，重点围绕滨海旅游功能分区、海岛旅游功能分区、生态旅游功能分区、旅游资源功能分区、风景名胜区旅游功能分区和遗址地
旅游功能分区等旅游功能分区类型进行探讨和分析；从研究方法来看，多数成果
以旅游功能分区评价指标体系构建为主，即根据地域差异特点，基于地域分异规律、区域空间组织等理论基础，充分考虑区域旅游资源类型、特征和分布格局，
从旅游资源、旅游环境容量、旅游开发程度、旅游开发潜力、人口集聚度、交通
优势度等多个层面构建分区评价指标体系，进而运用指数评价法、目标层指数法
等进行量化分区。

2.3全国重要生态功能区生物多样性保护成效区域
国家重要生态功能区是国家主体功能区战略实施和生态保护红线划定的基础，关系到全国乃至全球范围的生态安全。

2015年环境保护部发布了《全国生态功能
区划》修编版，它是根据区域生态系统格局、生态环境敏感性以及生态系统服务
功能的空间分异规律，在全国范围内划分了63个重要生态功能区，其涵盖的生
态功能涉及到生物多样性保护、水源涵养、水土保持、防风固沙以及洪水调蓄，
其中，生物多样性保护功能在上述五种生态功能中占据着重要的位置。

为推动国
家生态功能区建设，提高当地政府生物多样性保护的积极性，环境保护部开展了
生物多样性生态功能区保护成效的定量评估，以此衡量当地政府部门在生物多样
性保护工作方面的成效，并根据考核情况优劣，以转移支付方式进行资金补偿或
扣减。

近年来高强度的人类活动对物种栖息地造成了不同程度的破坏，为此，我
国政府实施了一系列的生物多样性维持功能的恢复与重建工作，这些工作促进了
区域生物多样性维持功能的改善，由于不同地区执行力度存在差异，需对工作成
效进行科学的定量评估。

当前，评估工作主要集中在重要生态功能区的生物多样
性维持能力的评价，而对保护措施实施后的生物多样性维持能力变化，即生物多
样性保护成效的评估关注不够。

由于重要生态功能区是自然保护地的一种类型，
其保护成效评估研究现状可以参考自然保护地评估的研究进展情况。

对于生物多
样性保护成效的空间差异，西北和西南地区生态功能区的生物多样性保护成效指
数较高，反映两地区的生物多样性保护工作取得较好效果；东北和华东地区生态
功能区的生物多样性保护成效指数较差，说明它们在生物多样性保护方面工作不
力；而华中和华南地区生态功能区生物多样性保护成效指数则处于中游水平，体
现该区域生物多样性保护效果尚好。

结语
主体功能区战略优化是科学研究和管理决策融合的系统工程，在当前的实践
工作中，战略指引、尺度转换、政策设计等问题构成了主体功能区的主要困境，
未来主体功能区战略应着重从以下方面展开进一步研究：第一，面向高质量国土
空间布局的构建需要，强化主体功能区研究的理论内涵和科学前瞻性；第二，探
索不同层级主体功能区划的衔接方式，辨析不同层级主体功能区划的作用与传导
机制；第三，基于主体功能区完善配套政策是优化工作的落点，在完善财政转移
支付、“鼓励发展+负面清单”模式、建设用地管控措施等方面仍有待深入研究。

参考文献
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［2］马仁锋，王筱春，张猛，等.云南省地域主体功能区划分实践
及反思［J］.地理研究，2011，30(7)：1296-1308.。