伦敦地铁PPP项目运营维护成功案例分析

伦敦地铁PPP项目运营维护项目案例分析
一、项目背景与概况
伦敦市中心大部分线路是在20世纪初完成的，最初的设施由于
设计者的远见直到今天都很少有改变。

然而近几年，伦敦地铁线路的老化和服务水平的恶化越来越多地被人们关注。

伦敦地铁由国营的伦敦地铁公司（简称LUL）拥有并运行，由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。

在1998年的政府检测中发现地铁的可靠
性指标为94%，这意味着每发出16列车，因为安全问题就要取消一列，更新改造成为伦敦地铁最大的挑战，其中绝大部分资金投入依赖于中央政府的投资及补贴。

自1994年以来，英国政府用于交通资金
的预算逐年下降，而地铁损耗日益严峻，资金需求逐步扩大，完全靠政府补贴已经无法持续。

为了解决巨大的资金缺口，1997年大选后英国政府开始考虑新的资金筹措方式，考虑到完全私有化不符合地铁准公共产品的特殊属性，政府倾向使用PPP模式对整个地铁进行升级改造。

经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同，
将30年的特许经营权分别转让给SSL， BCV和JNP3家公司。

使用设计-建造-融资-运营的DBFO模式，3家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复，而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。

基础设施公司的回报由固定资产和业绩决定。

经过论证，伦敦地铁实施PPP模式主要基于以下考虑：由私营机构提供更加确切和有保障的长期投资；刺激私营机构提供更有效和积极的长期（30年）管理模式；同时政府部门保留对地铁的维护控制权；促使伦敦地铁系统更加高效。

3家公司其实分别由两大联合体控制。

名为Metronet的联合体控制了SSL和BCV两家公司。

其主要成员包括世界最大的地铁建造商庞巴迪公司、英国大型咨询公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水务和英国最大的建筑公司保富比迪。

另外名为Tube Line的联合体控制了JNP控制的3条线路。

该联合体包括美国柏克德（BECHTEL）工程公司和英国最大的公众服务提供商Amey公司。

政府希望私营机构在项目前期为伦敦地铁带来大约70亿英镑的直接投入。

而做为回报，政府每年向PPP联合体支付11亿英镑的服务费。

费用由英国交通部直接划拨给伦敦交通局，然后再下拨给伦敦地铁公司。

PPP合同允许联合体提出3.6 亿英镑的上限来弥补一些无法预见的问题和风险，但是联合体要自行承担每年大约5000万英镑的费用直到7.5年之后才可以结算。

伦敦地铁PPP模式可能是世界上最复杂的结构之一，为了确保该结构有效运营及PPP合作有效执行，英国政府设立了一种独特的仲裁审核机制，政府每7年半就对PPP联合体进行一次效果评估。

然而2008年Metronet联合体宣告破产，该 PPP项目的失败直接导致英国
政府损失超过41亿英镑；2010年另一个PPP 联合体Tube Line 也宣布破产。

Tube Line 最初希望政府为其更新的Piccadilly和北方线支付68亿英镑，但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用，因此该公司只好破产。

伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们的股票。

二、伦敦地铁PPP模式之失
伦敦地铁PPP模式失败有多方面的原因。

在项目失败后，英国议会以及英国审计署都对项目进行了检讨和深度分析，并对项目的失败进行了认真总结，其中主要有三方面的问题。

第一，政府监管不力。

由于伦敦地铁项目巨大，能够参加竞标的联合体极为有限，因此政府和联合体直接的谈判相对复杂和不透明。

另外由于该项目对保证伦敦城市经济的稳定性政治意义重大，政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性，政府部门（交通部）无法控制项目的金融风险，他们不是项目的直接参与方，却给项目担保，只能使得政府对项目的监控表现得无力。

交通部希望私营机构自行发现实际操作中的问题并解决，但是却没有什么效果。

另外，虽然政府设立了审核仲裁人，却无法从联合体那里获得必需的信息和成本数据，因此无法监控成本的变化，也无法获知联合体的实际操作情况。

第二，私营企业管理混乱，缺乏创新动力。

地铁项目本身的非商业性约束了企业的热情。

由于项目的主要目的是对地铁基础设施和车站进行修复和维护，与地铁实际收益（车票收费）相剥离，因此很难激起参与方面的创新能力。

最大的问题是联合体的企业治理和领导力。

联合体参与企业过多，比如组建成 metronet联合体的5家企业不但没有形成合力，反而因为利益出发点各异，意见经常向左，加之频频更换管理者，缺乏很好的管理机制，对整个项目无法进行有效管理。

另外该项目使用的内部供应链（Tied Supply Chain）模式，也使得
整个联合体公司无法管控采购，更无法通过激励的方式促使供应商提供最佳的产品和服务，这也是导致Metronet失败的一个主要原因。

伦敦地铁的基础设施过于陈旧，在合同签署前许多实际的操作困难无法获知，有极大的不确定性和难以施工性；在实际操作中，许多地方条件非常差，很难保证其质量。

第三，公私部门矛盾严重。

地铁类公共项目有很强的独特性，私营机构以利润最大化为目的，而公共部门以成本最低为目标，因此在费用结算方面很难达成一致，机构内的矛盾就会日益凸显，导致项目效果不理想，长期合作的伙伴关系也会破裂。

该项目的负债率相对较高，其银行贷款和联合体股份的比例为 88.3比11.7，联合体企业的自身风险比较低，对他们的束缚也更小。

一旦发生联合体破产的情况，政府为95%的债务担保。

5家企业为他们的股份3.5亿英镑买单，这
些钱对于国际大型机构而言并不是大的问题，不会影响到企业的业绩，
同时这些企业本身就是该项目的供应商，在2003到2007年间已经获得了30亿英镑的服务费收入，比较它们的股份比例，他们是稳赚不赔的。

因此私营部门也就不会特别在意如何与公共部门保持长期良好关系，甚至最后联合体倒闭也不会对企业本体造成多大的财政压力。

地铁项目由于其社会服务功能的重要性和重大性，使其无法完全脱离政府的管辖和补助，地铁项目PPP模式的投融资运营相对其他项目而言，难度较大，运营风险很高。

伦敦地铁PPP运营公司最终不堪连续亏本的负重只能破产了事，剩下的烂摊子丢回给政府，让其自行负责。

三、伦敦地铁PPP项目对我国轨道交通建设的启示
目前，我国轨道交通建设进入了高速发展阶段，2050年城市轨道交通总长度将达2000公里，承担城市50%-80%的交通客流量。

将PPP 模式引入轨道交通领域，实行投资多元化，从长远来说似乎可以有效解决资金不足的问题。

然而PPP不是万能的，开发时要有长远的目光，需要对运营期做好准备。

从伦敦地铁的失败案例来看，运营阶段的地铁项目使用PPP模式并不一定能解决其实际的问题，甚至造成很多麻烦，PPP不等于私有化，市场化也不意味着政府撒手不管，如果处理不好，会给政府带来更多的问题；从另一方面看，中国许多城市快速建地铁，后期将有非常大的运营维护隐患，项目损耗极大，而且管理和运营也非常困难和复杂，所需要的资金投入量也极大，这些都将成
为未来的后城镇化时代的隐患，需要在现在大修地铁的时代就进行深刻的思考和探讨。