对公办幼儿园管理体制改革的思考--以广州市属机关办园管理体制改革为例

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○一四年拾贰月下半月
广州市属公办幼儿园管理体制改革是广州市人
民政府根据《广州市深化实施学前教育三年行动计
划工作方案》的工作部署进行的。

此次改革主要是
分两个阶段对10多所原“市属机关办园”的10多个
园区进行管理体制改革。

第一阶段是把10多所原
“市属机关办园”统一移交市教育局管理；第二阶段
是各幼儿园统一移交后，在市教育局的统筹组织下
解决各自的历史遗留问题、理顺关系后下放到各园
区所在行政区，由各园区所在行政区的教育行政部
门进行统一规划管理。

〔1〕各园进行管理体制改革
后，将不再享有“市属机关办园”的特殊身份，统
一成为普通的市属公办幼儿园，并以更加公平的招
生方式逐步面向社会公开招生。

因此，此次改革对
推进学前教育均衡发展具有非常重要的意义。

一、改革背景
（一）我国学前教育发展趋势
1．重视学前教育，关注教育公平。

近年来，学
前教育在国民教育体系中的地位得到了巩固和提
升，继党的“十七大”报告提出“重视学前教育”
后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要
（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）也提出
“积极发展学前教育”的任务。

〔2〕随着“入园
难”、“入园贵”矛盾日益突出，国家把促进学前
教育均衡发展、保障学前教育公平作为发展学前教
育的首要任务。

《规划纲要》要求明确政府在促进
学前教育均衡发展方面应承担的职责。

国务院为切
实解决“入园难”问题，首先提出了五项措施，随
后又印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，
提出加快推进学前教育发展的十条政策措施，要求
各省（区、市）以县为单位编制实施学前教育三年
行动计划。

〔3〕这些举措为有效促进学前教育均衡
发展指明了方向。

2．转变政府职能，创新办园体制。

《规划纲
要》提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并
举的办园体制；积极发展公办幼儿园，大力扶持民
办幼儿园”。

〔4〕长期以来，广泛调动社会多方力
量共同举办学前教育是促进我国幼教事业发展的重
要途径，虽然公众普遍更认同和追捧公办幼儿园，〔摘要〕广州市政府对原“市属机关办园”分两阶段进行管理体制改革。

此次改革是广州市政府在国家重视学前教育公平、鼓励创新办园体制的大背景下，结合广州市学前
教育发展状况作出的一项重要决策，体现了政府推进公共服务均等化、培育更多学前教育
优质资源的决心。

此次改革的进程以政府主导、幼儿园积极配合的形式开展，各幼儿园在
改革后应积极调整思路、理顺管理、创建品牌，以尽快适应改革后的新格局。

〔关键词〕市属公办幼儿园管理体制改革教育公平
对公办幼儿园管理体制改革的思考
——
—以广州市属机关办园管理体制改革为例
□陆青雯赖淑贤
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一四年
拾贰
月下半月
但社会力量举办的学前教育机构在缓解学前教育资源不足、满足社会对学前教育的多样化需求方面也作出了重要贡献。

因此，公办幼儿园与民办幼儿园协同发展、构建多层次的学前教育格局，是我国学前教育发展的重要趋势。

《规划纲要》同时强调
“明确政府职责”，并提出“教育行政部门宏观指导和管理学前教育，相关部门履行各自职责，充分调动各方面力量发展学前教育”的要求。

〔5〕
国家的
一系列政策反映出教育行政部门正在改变以往统揽一切事务的管理职能，逐步转变为从宏观层面对学前教育进行管理与指导。

〔6〕
同时，国家通过政策
法规明确，相关职能部门的职责与分工，促使各职能部门在学前教育发展中发挥更为积极的作用。

（二）广州市学前教育发展状况
1．主要成就。

（1）学前教育逐渐普及，教师
素质不断提高。

随着社会的发展和家长教育观念的改变，学前教育日益受到社会的重视，并不断得到普及。

2000年至今，广州市的幼儿入园率不断提高，
3岁以上幼儿入园率从86.12%上升至114.91%。

〔7〕
随着幼教事业的发展，幼儿教师队伍也不断壮大，2005年至2010年，教职工人数从33082人增加到42398人，其中专任教师从17476人增加到23041人。

〔8〕
教师队伍的整体素质也在不断提高，2010年专任教师学历达标率达到97.93%，专科学历以上教师比例超过50%，中级职称以上教师比例达6.52%。

〔9〕
（2）规章制度不断完善，管理水平逐步提高。

①健全与完善学前教育督导评估制度。

广州市于1990年在全省率先实行学前教育督导评估制度，形成了幼儿园自我调节的运行机制。

2000年，广州市教育委员会全面实施了《广州市幼儿园等级评估管理办法》等一系列规定，进一步健全与完善督导评估制度。

②积极探索学前教育的改革与发展道路。

2001年，广州市教育局协调多个部门以办园体制和教育投资体制为突破口开展幼教改革，并推进了幼儿园“国有民办”体制改革的试点工作。

③积极推进依法治教。

2002年，广州市制定了新的《广州市幼儿园托儿所审批注册办法》和定期审核制度，进一步加强对托幼园所的规范化管理。

2012年，广州市教
育局对全市公办幼儿园办学成本进行调研并制订了《关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知》，新的收费标准体现了“完善政府与社会、家庭合理分担学前教育成本的机制”、坚持学前教育的公益性与普惠性的原则。

〔10〕
2．存在问题。

一是学位紧张，学前教育发展不
均衡。

近年来，广州市的幼儿入园率不断攀升，但幼儿园所数量却一直保持相对恒定，现有的学位供给已无法满足社会的需求，学前教育资源供求矛盾日益突出。

此外，学前教育发展不均衡还体现在各行政区和各园所之间拥有的教育资源差异较大，具体体现在财政拨款、师幼比、生均图书数量、生均户外活动场地面积、生均园舍建筑面积等方面。

〔11〕二是幼儿园体制改革中的一些历史遗留问题尚未完全解决。

自2001年起，广州市着手推进幼儿园“国有民办”体制改革。

“国有民办”改革使办园体制
更加灵活和多样，使社会对学前教育的多样化需求得到满足，但在改革过程中也出现了不少问题。

（三）广州市属公办幼儿园体制改革的必要性
1．保障教育公平，促进学前教育均衡发展。

广
州市学前教育发展不均衡表现在不同等级、不同层次的幼儿园在教育教学质量、管理水平、师资力量、园舍环境等方面差异都较大，这必然导致教育过程和教育结果的不平等，不利于学前教育的均衡发展。

因此，对市属公办幼儿园进行管理体制改革，体现了政府推进公共服务均等化、培育更多学前教育优质资源的决心和负责任的态度。

市属公办幼儿园进行管理体制改革后，能使更多的幼儿和家庭享受到优质的学前教育资源，从而推动学前教育均衡发展。

2．创新管理体制，理顺关系。

本次对10多所市
属公办幼儿园管理体制进行改革，有助于进一步创新学前教育机制体制，实现“区域内所有学前教育机构由所在区（县级市）教育行政管理部门统一规划、审批和管理”的改革目标，并有效贯彻落实“实行学前教育以区、县级市政府管理为主，街（镇）共管，教育行政管理部门归口管理的管理体制”的目标。

〔12〕
同时，分阶段稳步推进市属公办
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○一四年拾贰月下半月幼儿园管理体制改革有利于各市属公办幼儿园朝着
正确的方向稳步发展。

二、改革进程
（一）政府主导
1．明确目标，稳步推进。

广州市政府在《广州
市学前教育三年行动计划（2011-2013）》中提出实
行“以区（县级市）政府管理为主，街、镇共管，
教育行政管理部门归口管理”的管理体制。

〔13〕随
后，广州市教育局颁布了《广州市学前教育三年行
动计划工作推进方案》，提出了建立工作协调管理
机制、建立推进工作分项机制、建立工作督察机制
等具体措施。

〔14〕根据《广州市属公办幼儿园管理
体制改革实施方案》，14所市属公办幼儿园的15个
园区将分两阶段进行体制改革。

第一阶段是在2013
年6月30日前，14所市属公办幼儿园统一移交市教
育局管理；第二阶段是各市属公办幼儿园统一移交
后，在市教育局的统筹组织下解决各自的历史遗留
问题、理顺关系，原则上在2016年1月1日前把各市
属公办幼儿园下放到各园区所在行政区，由各园区
所在行政区的教育行政部门进行统一规划管理。

同
时，市属公办幼儿园将逐步面向社会公开招生，并
逐步提高面向社会招生的学位比例。

〔15〕
2．完善机制，加强领导。

为稳步推进市属公办
幼儿园管理体制改革，政府部门组成了专门的工作
机构，在广州市学前教育三年行动计划联席会议下
设市属公办幼儿园管理体制改革协调工作小组，负
责协调和指导开展改革工作。

此外，工作小组还制
定了移交阶段和下放阶段的程序、办法及人事与资
产的移交事项，明确规定了移交阶段和下放阶段的
责任归属：市属公办幼儿园主管单位和市教育局分
别成立由分管领导牵头的专责工作小组负责组织实
施移交工作；市教育局和各有关区政府分别成立由
分管领导牵头的专责工作小组负责组织实施下放工
作。

工作小组还提出了深化认识、加强领导、严守
纪律的工作要求，务求从多角度着力保障改革工作
的顺利、高效进行。

（二）幼儿园积极配合
1．端正思想，积极迎接改革。

广州市政府颁布
《广州市属公办幼儿园管理体制改革实施方案》后，
这10多所市属公办幼儿园积极配合改革工作。

此次
教育改革的目的是为了使更多的优质教育资源能惠
及社会大众。

学前教育作为教育系统的基础环节，
对市属公办幼儿园进行改革符合政府发展普惠性学
前教育的方针政策。

对于市属公办幼儿园自身而
言，积极配合管理体制改革能得到更规范的管理、
更到位的指导和支持，使幼儿园的教育质量得到更
快的提升，使幼儿园获得更好的发展。

2．配合调研，主动建言献策。

在改革过程中，
政府需要对各市属公办幼儿园的人、财、物进行全
面的了解和分析，从而作出决策。

但由于这10多所
市属公办幼儿园分属不同的政府机关部门管理，其
所属主管部门有所差异，办园背景也各不相同，从
而需要不同的解决问题的办法。

针对上述情况，市
政府和市教育局多次对各市属公办幼儿园进行实地
调研和专题调研，并召开各级调研会，保证改革工
作的顺利推进。

各市属公办幼儿园积极主动配合调
研工作，如实反映情况，以便政府部门能根据实际
情况调整和完善各项改革方案；同时，立足本园的
发展需求，结合自身实际情况，向政府部门提出合
理化建议，务求籍着本次改革同步解决幼儿园的历
史遗留问题。

3．立足本园，稳步推进移交工作。

体制改革是
一项惠及民生的重大工程，其中涉及一些移交工
作、管理格局的变更等众多重要事项。

为了顺利完
成移交工作，保证幼儿园平稳过渡，各市属公办幼
儿园从多方面采取积极措施稳步推进移交工作。

首
先，努力稳定教职工队伍，通过组织教职工学习改
革的背景、思路、进程与前景，让教职工正确认识
管理体制改革，增强教职工对幼教事业的信心。

其
次，通过组建工作小组，明确小组成员的分工与职
责，积极配合上级部门完成移交和各项数据统计、
汇总、上报等工作。

再次，尽快适应新的管理格
局，积极争取新旧上级部门的支持，配合改革进程
理顺内部管理和解决历史遗留问题。

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月下半月
三、改革后的发展
（一）调整思路，迎接新挑战
上述市属公办幼儿园进行管理体制改革后，将不再享有“市属机关办园”的特殊身份和特殊照顾，而是转变为普通公办幼儿园中的一份子。

身份转变后，这些幼儿园迎来了新的发展机遇，但同时也面临一系列新的考验。

首要任务是改变传统观念，正确认识到公办幼儿园管理体制改革是符合国家学前教育发展趋势的民生实事；同时也应该认识到，改革后的幼儿园在人事招聘与管理、资产管理、工程管理、经费管理等方面都将变得更加规范，这有利于营造幼儿园健康发展的良好环境，使幼儿园走上更加规范发展道路。

因此，这些幼儿园应把握好随之而来的机遇，尽快适应新的管理格局，促使幼儿园乘着改革的东风更好更快地发展。

（二）理顺管理，适应新格局
这些市属公办幼儿园都存在各种各样的历史遗留问题。

因此，各园都应该好好把握这次改革的时机，与新旧主管部门加强沟通，及时反映存在的问题，积极配合新旧主管部门对存在的问题进行整改，力争尽快解决各种历史遗留问题、理顺内部管理，并尽快适应市教育局的管理格局，为幼儿园的长远健康发展创造良好的环境。

（三）创建品牌，推动新发展
管理体制改革后，这些市属公办幼儿园可结合自身实际，走品牌发展之路。

一方面，通过组建专家指导团队、鼓励教师积极参与课题研究、定期召开课题研讨会与成果交流会等途径，以科研活动引领园本特色课程体系的构建，以科研带动教育教学质量的提升。

另一方面，组建经验型教师与新手型教师“青蓝结对”的帮教团队，帮助新手型教师迅
速成长，实现优秀经验的传承，促进教师团队在传承中不断创新。

从以上两方面着力，创建特色优质品牌、组建优秀教师团队，继而逐步建立幼儿园“教、研、产”一体化体系，为幼儿园开辟一条新的发展之路。

注释：
〔1〕
〔15〕徐海星，黄少江．公办幼儿园管理体制改革
14所公办园移交教育局〔N 〕．广州日报，2012-12-25．
〔2〕
〔4〕
〔5〕教育部．国家中长期教育改革和发展规
划纲要（2010-2020年）
〔EB/OL 〕．〔2010-07-29〕.http ：//
/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html.
〔3〕国务院．关于当前发展学前教育的若干意见〔EB/
OL 〕．〔2010-11-24〕.http ：///zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm.
〔6〕严仲连．从《规划纲要》看我国学前教育未来发展趋势〔J 〕．教育导刊（下半月），2010（9）：6-9.
〔7〕
〔8〕
〔9〕中国广州网．广州年鉴2001-2011〔EB/
OL 〕.http ：///node_450/.
〔10〕广州市物价局，广州市教育局，广州市财政局．关于调整我市公办幼儿园收费标准的通知〔EB/OL 〕．〔2012-12-24〕．http ：///html/zwgk/ywgz/jggl/
2012-12-24/27800.htm ．
〔11〕赖淑贤，叶平枝．广州市学前教育均衡发展现状的调查报告〔J 〕．教育导刊（下半月），2012（4）：5-9.
〔12〕
〔13〕广州市教育局．印发广州市学前教育三年
行动计划的通知〔EB/OL 〕.〔2011-12-28〕.http ：//www.
/gov/GZ04/201112/t20111228_17427.html.
〔14〕广州市教育局．广州市学前教育三年行动计划工作推进方案〔EB/OL 〕.〔2012-04-14〕.http ：//www.gzedu.
/gov/GZ04/201204/t20120417_18877.html.
（陆青雯，赖淑贤：广州市人民政府机关幼儿园广东广州
510635责任编辑：张爱华）。