我国政府政信缺失的表现、原因和措施建议

我国政府政信缺失的表现、原因和措施建议
杨迎春
【内容摘要】从我国当下的腐败蔓延和充斥全社会的有毒食品、有毒药品等来看，我国的社会诚信已呈现出大幅滑坡的现象。

究其根源，政府政信缺失是源头。

文章从政府政信缺失的具体表现、原因分析和措施建议等三个方面建设性地提出了自己的观点和建议。

【关键词】政信缺失具体表现原因分析措施建议
何为诚信？从道德范畴来讲，诚信即待人处事真诚、老实、讲信誉，言必行、行必果，一言九鼎，一诺千金。

《说文解字》解释为：“诚，信也”，“信，诚也”。

可见，诚信的本义就是要诚实、诚恳、守信、有信。

孔子曰：“人无信不立”，汉董仲舒认为：“仁、义、礼、智、信-----五常”。

诚信这个中华民族的千古信条，而今却面临着极大的挑战。

诚信乃立身之本、齐家之道、交友之道、为政之法、经商之魂。

一个文明的社会一定是诚信体系完备、人人讲诚信的社会，而政府诚信（下称政信）则是社会诚信的基石。

随着公众对社会诚信评价的走低，由诚信缺失引发的信任危机使越来越多的人陷入渴望诚信却又不敢践行诚信的怪圈。

当前我国不少政府的政信缺失，有些可以说是政信丧失，使党
和政府在人民心目中的形象严重受损，动摇了执政之基。

一、政府政信缺失的具体表现
（一）朝令夕改、长官意志，政策缺乏连续性和稳定性朝令夕改可以说是现今政府及官员的家常便饭。

为了超常规、跨越式发展，为了主官政绩，一些强势的政府动辄就出台新文件、制定新政策，丝毫不顾及政策的连续性和稳定性。

往往是主官变了、发展思路变了，政策就跟着变；形势变化了、思路变化了，变化了的文件就跟着出台。

一届政府、一朝政策，还美其名曰：这是与时俱进。

导致企业、民众无所适从，这在一定程度上干扰了公众的预期。

（二）脱离实际、轻许诺言，对承诺的事情言而无信
一方面，一些政府机关决策带有随意性，自己制定的政策，自己不去执行，经常以各种借口和理由违背诺言。

对公众允诺的优惠条件不履行，出尔反尔。

在招商引资工作中，为了把客商留下来，不顾客观条件是否成熟，政策法律是否允许，满口答应，之后却难以兑现。

另一方面，一些官员为了树立自己的良好形象，为了获得满意的选票，信口开河，轻易承诺，丝毫不考虑承诺能否兑现，事后又想不起自己说过什么话。

日积月累就会失信于民。

（三）官僚作风、数字造假，统计数据放卫星
对干部的评价、晋升往往片面地与地方经济指标、增长速度联系在一起，甚至把此作为最重要的衡量标准。

在这种
动力机制的作用下，追求数字指标成为地方政府官员的头等大事，自觉不自觉地片面追求经济的高指标、高速度，甚至把经济发展的目标和政策实用化，把经济指标和检验标准随意化。

统计数字是政绩考核的重要方面，现行的统计体制和统计水平又无法保证其准确性，所以统计数据，级级放水，难以核实。

①上级部门下达基层政府的任务，有的不切实际，为了完成任务，有的基层政府层层加码，数字造假，数据放卫星。

一再上演“干部出数字、数字出干部”的闹剧。

（四）政企不分、政事不明，漠视合同和制度
一些政府机关还未摆脱计划经济的习惯思维，喜欢直接插手企业、事业单位的具体事务。

表现为盲目干预，任意毁约严重。

在市场经济条件下，政府一旦签订了行政契约，就必须依法履行。

一些地方盲目干预企业的经营活动，签订了合同也不履行；有些地方政府为了谋取部门和其他利益，擅自解除合同或承包协议。

在一些官员眼里，合同是人订的，所以是可以改变的，或者可以不遵守。

制度建设虽有进步，但有了制度却不认真执行，或者根本不打算执行。

（五）利益驱动、真喊假打，地方保护主义泛滥
因为要以“经济建设为中心”，所以一些地方政府为了本地区的局部利益，无视市场规则，实行地方保护；有些地方领导认为整顿市场秩序不能真抓实干，否则会影响税收收
（1）参见邹东升《政府诚信缺失与重塑研究》一文，西南政法大学行政管理教研室主任。

重庆400031。

入和当地经济的发展，甚至不惜为本地企业的制假贩假行为充当保护伞；有些地方的国有等企业有恃无恐地恶意逃废银行债务、制售假冒伪劣产品。

从近年来暴露出来的毒奶粉、苏丹红、毒豆芽、染色馒头、瘦肉精，毒胶囊、老酸奶等假冒伪劣产品来看，能够长期生产并且不会被查处，说明背后一定有“后台”撑腰。

（六）信息不对称、决策不透明，暗箱操作现象普遍
欺上瞒下，进行暗箱操作，发布虚假信息。

近年来暴露的各类公共事件、矿难，各类“形象工程”和“政绩工程”都是如此。

“暗箱操作”出来的政策，一方面堵塞了社会公众利益表达的正常渠道，剥夺了人民群众的知情权；另一方面，由于决策的参与性、透明度不高造成了社会公众对政策的不解和误解，引起群众的不满，增加了政策贯彻执行中的难度和成本。

长此以往，就会积累社会公众对政府的不信任。

（七）权力不规范、缺乏监督制约，以权谋私普遍存在从政府的性质来讲，政府是权力的垄断组织，权力如得不到有效的制约，就会变质异化。

一旦政府及其公务人员言而无信、欺上瞒下、以权谋私，无疑对社会成员造成诚信的负激励，导致整个社会诚信水平的下降。

一些政府机关的工作人员不从实际出发，在工作业绩上欺上瞒下，报喜不报忧并滥用手中的权力，以权谋私、搞权钱交易。

给社会成员以
错误的价值导向，致使降低了政府的社会公信力。

②（八）观念滞后、服务意识差，政府公信力下降
当政府职能由命令型变成服务型，政府及官员就要对公众有所承诺。

而我国当下，政府官员服务观念滞后，政府的服务质量不高，服务意识差。

在经济和社会生活中，假冒伪劣产品、欠债赖帐、操纵股市、假文凭、学术腐败、足球黑哨等失信行为像腐蚀剂一样严重侵蚀着人与人之间的信任。

对这种失信状况的监督和管理，责任在政府。

然而，很多地方没能开展有效的监督，及时惩处失信行为。

有的默许甚至纵容失信行为，让失信者有利可图。

这必然导致劣币驱逐良币的恶果，对整个社会信用产生不良诱导，政府自身的形象和公信力也就在这失信无序的市场中大打了折扣。

（九）有令不从、违法行政，伤害人民群众的感情
法治社会中，法律法规是任何公民和法人都必须遵守的最高行动准则。

但一些政府官员总是以领导者、管理者自居，只知道自己手中的权力，忘记了这权力是人民赋予的、是法律赋予的，忘记了自己是法律的执行者、维护者，应对人民守信，应对法律守信。

表现出法制观念淡薄，藐视司法的权威，以权代法，毫无法律面前人人平等之意，有法不依成为我国最严重的问题。

对于政府来说，法律允许的才能做，法律禁止的绝对不可为。

事实是，很多地方在征地拆迁、土地
（2）参见尚景友《政府诚信缺失及规范》一文，来源于《中小企业管理与科技》。

征用、环境保护、税费政策等方面，违法操作现象十分严重。

有些地方政府或部门抓工作爱搞“运动式”、“突击式”，“一律关闭”、“一律整顿”、“一律查处”，看起来雷厉风行，声势浩大，实际上是“雷声大雨点小”，“雨过地皮湿”，高压线不通电。

缺乏服务意识、大耍官僚作风的要害是脱离群众，做官当老爷，没有公仆意识与服务意识，没有群众观念，只贪图虚名、不务实效、劳民伤财。

③
（十）权钱交易、以权谋私，腐败蔓延公信力滑坡
虽然腐败的表现形式及存在领域非常复杂，但以行政腐败最为严重。

行政腐败的核心是权钱交易，以权谋私。

当前在我国，公务人员包括高级行政长官利用职务之便腐败、堕落现象严重。

行政官员受贿索贿、滥用职权、吃拿卡要、渎职失职成为公开的秘密，高官的腐败形式已由以前的生活腐化型转向贪婪攫取型。

腐败现象呈现出资本化、集团化、涉外化、智能化和暴力化的趋势。

官场潜规则盛行，潜规则几乎成了显规则。

中国官员的腐败已成为社会公害，官商勾结、分配不公、与民争利，已成为政府诚信建设的大敌。

二、政府政信缺失的原因分析
（一）决策的透明性科学性差，缺乏恒定性
由于长期高度集中的管理体制惯性驱动，地方政府决策往往缺乏科学性和公开性，缺乏全局观和战略观，多考虑出
（3）参见臧宏玲、岳学军《地方政府诚信问题探析》一文，长春工业大学政治与行政学院。

政绩。

“一把手”权力过于集中，个人决策中的习惯模式造成一届领导一种思路、一朝政策，使政策失去连续性和稳定性。

政策经常是模糊的、不透明的、易变的，而政策的不确定性使民间缺乏明确的预期。

不少地方为了招商引资、发展经济，出台了许多优惠政策，不顾客观条件、凭空许诺，结果难以兑现，由“筑巢引凤”变成了“关门打狗”。

有的不能兑现退税优惠，有的不愿按预先的招商引资奖励办法给付奖金。

为追求任内的政绩，不少政府领导急功近利、随意多变，追求立竿见影的项目。

同时，地方政府官员特别是主要负责人变动频繁，新官不理旧事，一届政府一朝政策。

所有这些状况，都严重影响了政府的信用和公众形象。

④（二）习惯暗箱操作，决策远离科学和实际
要想保证政府的决策充分体现人民利益，就应当广泛听取社会方方面面的意见和要求，除了涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，都应当向社会公众公开。

但是，有的地方政府工作缺乏公正性，透明度不够，神秘性有余，习惯暗箱操作，最终导致决策失误，而这些失误和错误又往往以“交学费”的名义轻描淡写地一笔带过。

尤其对一些涉及广大人民群众利益的敏感问题的决策，不开听证会，过程过于简单，没有民意基础，缺乏民主性和科学性，从而出现以权谋私的违纪违法现象。

人民群众没有知情权，监督权也就无从说起。

（4）参见高航《试论地方政府的信用缺失与构建》一文，山西省质量技术监督局副巡视员。

来源于《中国质量新闻网》2008-06-26。

（三）行政职能错位，政府与市场界限不明确
由于政府与市场界限不清晰，政府的管理职能可以延伸到社会生活的各个方面，政府管理了一些不该管也管不好、管不了的事务。

地方政府或政府部门对具体经济行为的行政干预过多，使本来就不健全的市场竞争更加无序，客观上庇护了失信者。

一些政府部门滥用权力，任意修改博弈规则，甚至以规范市场的名义对企业进行吃拿卡要，实际是对产权的间接否认。

⑤而本应由政府进行管理的份内事务，却没有管或没管好；市场监管不到位，对假冒伪劣等现象姑息迁就，地方保护主义普遍存在。

政府职能的“越位”与“缺位”并存，不仅造成市场经济秩序的混乱和投资环境的破坏，而且损害了地方政府的信用，也必然阻碍经济的发展。

（四）官本位思想作祟，传统行政管理模式惯性影响
我国的现代化是在有着上千年封建文化的背景下起步的，其中传统的行政管理模式的影响是根深蒂固的。

其模式的特点是：皇权至上。

其结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，高度集中，形成一个以皇权在顶点位置的“人治”金字塔。

其管理方法是一级管一级一层管一层。

在社会主义现代化建设快速前进的今天，这种人治的传统模式仍有一定的地位。

相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度，因为它有利于自己权威的发挥，在自己管辖的范围内可以为
（5）参见张维迎《市场秩序的信誉基础》一文，北京大学教授。

来源于《学习月刊》2003年02期。

所欲为。

这种“官本位”的制度，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。

民众一旦觉悟了，很多官员就觉得不适应，觉得是洪水猛兽来了，忽略了民众觉醒是好事。

（五）文革遗风抬头，当代社会思潮的负面影响
20世纪50、60年代发生的席卷全国的“大跃进”和“文化大革命”等民族劫难将浮夸、虚假、整人之风推向了极端。

近年来又在利益驱动下，大有死灰复燃之势。

对全社会的诚信理念造成极大冲击，严重败坏了机关的作风，极大地降低了广大干部的诚信品质。

改革开放以后，经济发展迅速，但与之相应的经济伦理体系建设却相对滞后，法治不健全，市场规则不完善，监管不到位。

拜金主义、利益至上观念泛滥，伦理道德底线受到再次挑战，传统道德伦理日渐式微，不良的社会信用风气不可避免地影响了党风和政风中的诚信。

⑥（六）权力本源观念缺失，民主法治意识淡薄
我国封建专制时代，官和民是管制与被管制的关系。

官府衙门高高在上地“牧民”、“渔民”，而自称“贱民”、“草民”的黎民百姓对政府只能俯首称臣。

这种根深蒂固的思想自觉不自觉地影响着我们的官员，使他们忘记了手中的权力来源于人民，做人民公仆、“为人民服务”等口号在实践中常常落空。

很多人虽有“为民做主”的思想意识，但却将自
（6）参见庄绪侠《从德性的角度看现代诚信的缺失》一文，中国人民大学行政管理学系2005级硕士。

来源于《公共管理伦理学》书评。

己凌驾于百姓之上，干点实事就想让人民心怀感激、磕头谢恩。

在现实生活中，有些地方不但权大于法，而且服务意识欠缺。

对自己有利的事抢着办，对自己不利或无利的事则相互推诿、应付了事甚或阻挠、干扰办理。

实际上，纳税人既是政府的所有者、大股东，同时也是享受政府服务的消费者、顾客，政府应该按照公众的需要提供服务，而不是让公众没有选择地接受“恩赐”。

⑦
（七）行政伦理建设滞后，约束机制不健全
没有相应的行政伦理，行政主体的行为就缺乏标准，行政主体的行为也将缺乏严格的约束机制。

一方面，行政文化薄弱。

行政文化深刻地影响着政府的行政管理活动和国家公务员的行为。

当前，政府道德教育的地位不明确，长期以来，往往与思想教育、政治学习等混在一起，大大削弱了其应有的重要作用。

一些行政人员受官本位思想的影响，公仆意识淡泊，把手中的权力视为己有，所以滥用权力、以权谋私就一点也不稀奇。

另一方面，行政伦理立法不健全。

行政伦理基本的精神是通过法律规范和行政制度体现出来的。

在我国社会转型期，行政组织和行政主体作为社会的强势群体，掌握着很大的政治资源，不但有更多的条件获取不正当的利益，而且也有更多的“幌子”与借口来掩饰这种不道德行为。

而在当前，由于我国在伦理制度层面上还缺乏对行政主体行
（7）参见邹东升《政府诚信缺失与重塑研究》一文，西南政法大学行政管理教研室主任。

重庆400031。

政行为的法律规范，从而造成了行政主体的失范行为，也必然使得群众对政府产生信任危机。

⑧
（八）监督制约不力，监督制约体系不健全
党委和政府官员的行为必须受到监督和制约这是常识，但是我国现有的监督和制约体系不健全，监督和制约的作用没有得到充分的发挥。

目前，国家权力机关对行政机关的监督还存在诸多的缺陷，法律规定不具体、可操作性不强，致使监督乏力，流于形式。

人大的权威没有树立起来，同时给行政机关的授权也过于宽泛和广泛；司法独立难，人民法院和检察机关的人权、财权、物权都受同级政府的约束，影响了其监督制约功能的有效发挥；新闻舆论监督几近成了帮凶；社会监督由于主体的监督意识、监督的积极性以及缺乏相应的制度保障，导致监督效力与效果不理想。

所以说，目前的政府表面上看好像要受很多监督，但实际上是不受监督的，行政权可以肆意扩张、任意妄为。

三、加强政府政信建设的措施建议
（一）完善立法，树立人大权威，使人大成为真正的国家最高权力机关
1、理顺人大与党委的关系
建议在党的十八大之后，当选的我党领袖，担任中华人民共和国主席，对内和对外都代表中华人民共和国，行使国
（8）参见徐长波《对行政伦理下政府诚信的思考》一文，东北财经大学旅游与酒店管理学院。

来源于《维普资讯》中文期刊。

家元首的一切职权。

在施政纲领中，把以“经济建设为中心”改为以“民主法治和社会诚信为中心”。

同时完善立法，在我国宪法第五条第四款：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

”和第五款“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

”规定的基础上，增加第六款“执政党组织的各种执政决策、实施等情况必须定期向国家权力机关汇报，国家权力机关依法有权对执政党组织的各种执政决策、实施等情况进行全面监督”。

2、规范权力运行机制，完善监督制约
政府权力的范围、行使权力的方式、程序都必须以宪法、法律和人大的授权范围为限，并且符合宪法和法律的规定。

一是人大要加强财政预算监督。

人大成立专门的预算审查机关，集中一批专家学者，加强调查研究，实行预算审查的专家负责制，直接对政府财政预算的合法性、真实性、效益性进行审查监督，把人大对预算的审查和审批落到实处。

二是建立立法型审计机构，保障监督机构的独立。

采用国际通行做法，实现由目前的政府部门内部审计向立法型审计机构的转变，确保审计机关的独立性。

将审计机关列为人大部门，建立健全人大对财政预算执行情况的审计机制，使各级审计机关成为同级人大对财政预算执行情况进行审查的专业部门，同时推行经常性审计和绩效审计监督制度。

三是从制度上构建对“一把手”的问责监督机制。

人大问责党委和政府“一把手”是“一切权力属于人民”宪法思想的体现。

完善立法，明确人大基于监督对象的履职情况有权对党委和政府的“一把手”进行定期质询和年度信任评议表决，对其过错、过失实施追究。

定期质询由人大常委会负责，实施对“一把手”的经常性监督；年度信任表决由人大全体代表对党委和政府进行一年一度的评议并进行信任表决，一旦产生不信任表决，“一把手”们应当立即辞职。

（二）确保司法独立，恢复检察机关的一般法律监督权确保宪法第126条和第131条关于人民法院和人民检察院“依法行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

”的贯彻落实；确保司法机关人员“吃皇粮”；确保司法机关的人权、财权、物权不再受制于各级行政机关。

恢复检察机关我国1954年《宪法》第81条规定的：一般法律监督权。

即“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。

地方各级检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权”。

使检察机关的职能完全恢复，拥有专门法律监督权（如立案监督、侦查监督、审判监督、监所监督、民行执行等司法监督）；拥有对行政机关、行政执法机关、其他国家机关及其工作人员和普通公民的一般法律监督权。

同时提升法院院长和检察长的
行政级别，与当地党委、政府一把手的级别保持一致。

（三）切实转变政府职能，变全能政府为有限政府
各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济宏观调控、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。

要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构去做；变过去的全能政府和无限政府为有限政府，政府对市场失灵的领域进行有限管理，从而使政府更容易信守诺言，取信于民；为市场和市场机制作用的发挥创造必要的条件，而不乱干预、参与经济活动，这是政府信用最根本的体现；实现由管制政府向服务政府的转变，实现官本位、政府本位向民本位、社会本位的转变；政府在处理经济活动中利益冲突时应采取公正、公平、公开的原则，同时兼顾向弱势群体倾斜。

政府只有真正成为了一个合格的裁判员，政府信用度才能得到社会阶层的认可。

⑨
（四）实行政府科学民主决策，使权力在阳光下运行
通过进一步完善听证制度、公众参与、社会公示、专家论证和政府决策相结合的决策机制，提高政府决策透明度，促进政府决策与公民知情权的统一，保证决策的科学性和正确性。

凡是政府在决定重大事项特别是关系群众切身利益问题，涉及社会突出、敏感问题时都应当说明政府决策的道理，所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行
（9）参见江小涓《政府职能转变目标和正确履行职能的四个重点》一文，来源于《求是》杂志，2008年。

充分论证的基础上，由集体讨论决定并公示。

⑩所有事项一旦决定并承诺，就必须坚决落实。

实行政府信息行为公开化。

政府信息和行为公开透明是现代民主法治的一项基本要求，也是防止政府失信的有力武器。

正如英国法谚所言，“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式去实现”。

（五）壮大市民社会力量，培育法治国家的社会基础，推进政府诚信建设
建设政府诚信与构建法治国家一样，离不开一个合理的社会结构，由于政府诚信涉及政府和相对人双方的利益，因而二者之间的力量对比往往决定了法律、程序能否被遵循，政府诚信能否实现。

只有当市民社会的力量壮大到足以与政府形成“对峙”的局面时，政府诚信才有切实的保障。

因此，必须完善各项民主制度，营造宽松的政治氛围，使得各种社会力量都能够积极、有序地参与国家民主法治生活，在不断参与中学会积极地表达利益诉求，学会同政府进行博弈直至达成更多的共识。

长此以往，社会力量对政府的影响力甚至压力才会提高，政信提高也才能成为现实。

11
（六）建立一支素质优良的公务员队伍。

要使政府具有诚信品质，就必须建立一支作风正派、素质优良、忠诚可靠的公务员队伍。

建立诚信政府必须从两个方面着手加强公务
（10）参见温家宝总理在十届人大二次会议上的《政府工作报告》。

（11）参见牛芳《法治视域下的政府诚信建设》一文，天津科技大学法政学院讲师。

来源于《中共中央党校学报》2008年第4期。