日本颗粒物污染防治政策分析及其对我国的启示_刘乃瑞

大气污染物中的悬浮颗粒物会对人体健康产生直接 的负面影 响，从 而 受 到 各 国 政 府 及 有 关 部 门 的 高 度 重 视。随着研究的深入，发现 PM2. 5 （ 细颗粒物） 对人体的 影响尤为严重，不仅会对人体健康造成短期影响，如肺 功能抑制、气管刺激等，还会造成长期影响，如加剧糖 尿病、心脏病等 代 谢 性 疾 病［1］。2013 年 年 初，我 国 中 东部多地遭遇雾霾天气，空气污染严重。1 月内全国共 出现了 4 次较大范围的雾霾天气过程，涉及到 30 个省 （ 区、市） ，这也引起了我国政府及普通民众对大气颗粒 物污染的高度重视［1］。二战后日本专注发展经济，忽视 环境保护，环境污染曾经极其严重，但其通过采取一系 列治理措施，将自身由 “公害先进国家” 转变为举世公 认的环保先进国家。通过对日本的颗粒物污染防治政策 进行研究，将 对 我 国 的 颗 粒 物 污 染 防 治 提 供 有 益 的 借鉴。
2 日本颗粒物污染防治措施及成效
日本的颗 粒 物 污 染 防 治 措 施 主 要 体 现 在 以 下 四 个 方面： 2. 1 强化环境监测
日本的空气质量监测主要由地方政府执行。监测站 分为道路监测站（ roadside air pollution monitoring stations， 简称 ＲAPMSs，日语为自動車排出ガス測定局） 与一般 监测 站 （ ambient air pollutions monitoring stations，简 称 APMSs，日 语 为 一 般 環 境 大 気 測 定 局 ） 两 种［3］。截 至 2009 年 3 月底，日本境内已有 438 个道路监测站与 1549 个一般 监 测 站［3］。并 且， 监 测 数 据 会 由 日 本 环 境 省 （ Ministry of the Environment，日语为環境省） 在网上统一 公布［3］。
20 世纪 70 年代爆发的 2 次石油危机促使日本把煤
炭作为代替石油的能源放在重要的位置上，希望能够加 大对其利用的力度［6］。增加煤炭消费量的关键是控制燃 煤污染。日本在 1992 年制定的第 9 次煤炭政策中规定， 洁净煤技术是日本煤炭科研的重点［6］。1995 年日本在 新能源综合开发机构 （ NEDO ） 内组建了一个 “洁净煤 技术中心”，专门负责开发下个世纪的煤炭利用技术［6］。 2006 年 5 月，日本在出台的新国家能源概要中明确提 出，要促进煤炭气化联合发电技术、煤炭强化燃料电池 联合发电技术的开发和普及［6］。
为减少机动车尾气造成的大气污染，除制定法律法 规外，日本 环 境 省 还 采 取 了 一 系 列 非 强 制 性 措 施， 如［5］： ①积极促进新型低污染车辆的审核通过； ②加速 老型高污染车辆的淘汰与尽量减少这些车辆的使用； ③ 向公众宣传并推广环保驾驶方法，如避免突然加速，匀 速行驶，使用发动机制动，少使用空调，注意道路交通 信息等； ④向公众宣传车辆正确的维护保养方法，如注 意尾气过 滤 器 的 清 洗 与 更 换，选 择 适 当 的 发 动 机 润 滑 油，保持适当的轮胎压力； ⑤推广政府与企业、企业与 企业之间的合作，以促进联合运输，减少运输车辆的使 用及尽量避免空车返回； ⑥向企业宣传推广高效运输模 式，减少运输频次，尽量避免选择拥堵路段作为行驶路 线，标准化产品包装以便于装卸； ⑦促进运输模式多样 化，如推广 铁 路 运 输 与 航 路 运 输， 以 减 少 对 环 境 的 污 染； ⑧推广并鼓励低污染出行方式，如公共交通、自行 车、步行； ⑨鼓励政府与企业通过第三方物流公司来运 输货物，以提高运输效率。 2. 4 大力推行煤炭清洁利用技术
2005 0. 027 0. 031
2006 0. 026 0. 03
2007 0. 024 0Fra Baidu bibliotek 027
2008 0. 022 0. 026
3. 3 推行煤炭清洁利用技术 日本在经历了两次石油危机之后，深刻意识到煤炭
作为常规能源资源及其在保障国家能源安全方面的重要 性，并因此大力推行煤炭清洁利用技术，使其在利用煤 炭的过程中对环境造成的污染降至最低。在相当长的时 期内，煤炭将在我国一次能源结构中处于不可替代的重 要地位，重视和发展洁净煤技术是保障我国能源安全的 重要内在要求。因此，我国应当大力推行煤炭清洁利用 技术，首先，要加大资金扶持力度。其次，要通过制定 更为严格的环保、节能法规和标准促进市场向有利开发 利用洁净煤的方向转变。
2014 年第 2 期
环境与可持续发展
ENVIＲONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT
No. 2，2014
日本颗粒物污染防治政策分析 及其对我国的启示
刘乃瑞 燕 丽 杨金田 贺晋瑜 汪旭颖
（ 环境保护部环境规划院，北京 100012）
【摘要】 总结了日本大气颗粒物污染防治的历程、措施及效果。通过借鉴日本的经验，对我国在颗粒物污染防治方面 有三点启示: 建立空气质量管理模式，强化移动源污染控制，推行煤炭清洁利用技术。 【关键词】颗粒物污染防治政策; 日本; 启示 中图分类号： X51 文献标识码： A 文章编号： 1673 － 288X（ 2014） 02 － 0054 － 03
日本的洁净煤技术开发从内容上分为 2 部分： 一是 提高热效率，降低废气排放，如流化床燃烧、煤气化联 合循环发电及煤气化燃料电池联合发电技术等； 二是进 行煤炭燃烧前后净化，包括燃前处理、燃烧过程中及燃 后烟道气的脱硫脱氮、煤炭的有效利用等［6］。
在日本煤炭开发利用战略的制定与实施过程中，日 本政府、行业组织和煤炭消费企业都发挥了各自的重要 作用［7］。政府负责组织制定战略规划，设立专门机构实 施政府决策，以及投入资金进行煤炭技术的研究开发； 行业组织（ 指日本煤炭能源中心） 对煤炭战略的实施起 到了保障和促进作用； 电力及钢铁等煤炭消费企业发挥 了重要的主体支撑作用［7］。
参考日本的大气管理经验，应将空气质量达标作为 管理工作的核心和目标。把 PM2. 5 及其相关前体物的总 量减排作为质量改善的重要手段，建立面向空气质量的 管理模式。应根据我国不同区域经济发展水平、PM2. 5 污染特征、污染程度，制定分区分阶段 PM2. 5 浓度限期 达标管理机制，加强人口密集地区和重点大城市 PM2. 5 治理，构建大气环境整治目标责任考核体系。 3. 2 强化移动源污染控制
对于工厂在环保科研、设备方面的投入，政府给以 补贴作为鼓励，对于工厂的环境污染行为，政府通过提 升能源价格等方式进行调控［4］。同时，政府在市场上推 出绿色环境标志制度，鼓励消费者购买环保产品［4］。没 有绿色环境保护标志的产品，在市场上就无法得到市民 的认可［4］。在日本，工业污染的有效解决依赖于政府与 公众两方面的积极努力［4］。 2. 3 机动车污染防治
随着人民生活水平的提高，人均机动车保有量势必 要不断上升。战后日本经济的腾飞使日本的机动车数量 大幅攀升，因而日本针对机动车造成的污染提出了一系 列治理措施。为有效控制移动源污染，我国需要从移动 源管理、车用能源和沉实规划等角度，对油 － 车 － 路系 统制定综合政策。
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环境与可持续发展
2014 年第 2 期
年份 ＲAPMSs APMSs
图 1 日本空气质量监测站测量的悬浮颗粒物浓度达标比例［8］
1974 0. 058 0. 162
表 1 日本大气中悬浮颗粒物的年平均浓度（ mg / m3 ） ［8］
1980 0. 042 0. 053
1990 0. 037 0. 05
2000 0. 031 0. 04
日本环境省自 2010 年 3 月起要求地方政府将 PM2. 5 列入不间断监测的污染物名单中，以便对 PM2. 5 的组分 进行分析及制定相应的防污措施，预计在 2013 年年底 左右建成 PM2. 5 的不间断监测体系［3］。另外，日本政府 确立了使用过滤法来作为测量 PM2. 5 质量的标准测量方 法以及不同测量方法之间的等价性［3］。在 2011 年 7 月， 日本环境省制定了 PM2. 5 的成分分析方法来研究各种前 体对大气中 PM2. 5 的贡献比例［3］。 2. 2 工业污染防治
日本不同时期的环境政策也体现在其对颗粒物浓度 水平的要求上： 在 1973 年制定的悬浮颗粒物（ suspended particulate matter） 标准为小时平均值不得超过 0. 20mg / m3 ，并且小时平均值的日平均值不得超过 0. 10mg / m3 ； 在 2009 年 制 定 的 PM2. 5 标 准 为 年 平 均 值 不 得 超 过 15. 0μg / m3 ，并且在指定监测站的日平均浓度每年须有 98% 以上小 于 等 于 35μg / m3 ，这 相 当 于 世 界 卫 生 组 织 《空气质量准则》 第三阶段的水平［3］。
在日本，颗粒物污染的主要来源为工厂与机动车。
作者简介： 刘乃瑞，硕士，助理研究员，主要研究方向为颗粒物污染防治与环境规划
刘乃瑞 等: 日本颗粒物污染防治政策分析及其对我国的启示
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工厂的国家排污标准由环境省制定，但各县有权在自己 的辖区内制定更为严格的排污标准［4］。县政府与大城市 的市政府有责任保障排污标准的执行［4］。任何人新建工 厂都需要向当地政府上报拟使用的设备［4］。若当地政府 认为其所用设备不能达到排污标准，将会通知工厂负责 人并要求其修改计划［4］。所有正在运行的工厂都有义务 根据环境省的技术要求测量并记录污染物的排放量［4］。 若当地政府发现其排污量经常超标，将会要求工厂负责 人采取措施改进生产工艺［4］。
参考文献：
［1］ 孙志豪，崔燕平． PM2． 5对人体健康影响研究概述 ［J］． 环境科技第 26 卷第 4 期，2013．
［2］ 汤天滋． 中日环境政策及环境管理制度比较研究． 现代日本经济，2007． ［3］ 大気汚染物質排 出 量 総 合 調 査 （ 平 成 20 年 度 実 績） ． 応 用 技 術 株 式 会 社，
针对机动车尾气造成的颗粒物污染，日本环境省于 2002 年将颗粒物浓度限值加入到了机动车与其他类型 发动机（ 如建筑用机械） 的尾气排放标准中，并联合其 他相关省厅来保障这些标准得以顺利执行［5］。另外，为 削减机动车氮氧化物与颗粒物排放总量，同时也出于对 国家削减颗粒物污染速度的不满，东京、埼玉等机动车 密集区于 2003 年出台了更为严苛的法令来控制柴油卡 车与客车尾气造成的颗粒物污染［5］。不能满足尾气排放 标准的机 动 车 必 须 安 装 特 殊 的 过 滤 器，否 则 禁 止 上 路［5］。
经过多年的治理，日本空气质量有明显提升，表 1 与图 1 显示了日本空气中悬浮颗粒物浓度随年份的变 化。图 1 中的纵轴为不同监测站（ ＲAPMSs 与 APMSs） 所 测量的悬浮颗粒物浓度年平均值的达标比例。
3 对我国的启示
自 20 世纪 60 年代以来，日本在环境保护方面取得 的成绩有目共睹。其在颗粒物污染防治方面所做的工作 对我国尤其有启示意义： 3. 1 建立空气质量管理模式
1 日本颗粒物污染防治历程
日本环境政策的演变大致经历了三个历史阶段［2］： （ 1） 公害对策阶段。这一阶段从上世纪 60 年代初 期到 70 年代中期。日本政府于 1965 年成立了公害审议 会开始着手解决公害问题。1967 年通过了 《公害对策 基本法》，确立了政府公害对策的 基 本 原 则。到 1970 年，日本内阁设立的公害对策本部提出了包括 《公害对 策基本法》 在内的 14 项法律交付国会讨论并一举获得 通过。 （ 2） 从单纯 “防 止 公 害” 到 全 面 “环 境 保 护” 阶 段。其重要标志是 1972 年日本政府制定的 《自然环境 保护法》。日本在这一时期引进了美国的环境影响评价 制度，以达到防止公害和保护环境的双重目标。 （ 3） 80 年代以后，日本进入了以能源环境问题为重 点，解决全球环境问题的阶段。