PPP项目案例-防洪及环城水系治理工程财政承受能力论证报告

财政承受能力论证报告
赤峰市中心城区环城水系PPP项目
财政承受能力论证
一、项目概况
（一）项目名称
赤峰市中心城区环城水系PPP项目
（二）项目概况
随着赤峰市社会经济快速发展，赤峰市中心城区迅速向外扩展，在城市总体发展规划范围内，现状河道防洪能力远远不能满足城市发展的要求。

赤峰市中心城区环城水系的主要任务在解决赤峰市中心城区范围内现状未达标河段的防洪安全问题的同时要综合考虑城市防洪工程的特殊要求，对河道进行综合整治，使河道整治与赤峰市城市建设总体相配套，把赤峰市中心城区河道建成集水利、绿化、亲水、休闲等多功能为一体的环境优美、风景秀丽、地方特色和历史文化特色鲜明的滨河带。

本项目目标集中在三个主要方面：第一，提高防洪排涝标准；第二，恢复水生态-改善水质与环境；第三，建设城区滨水景观，提升城市功能。

本项目实施将采取总体设计、分步实施、分段出图、分段评审、分段招标、全面推进的思路，把中心城区河道改造利用最大化，在寸土寸金的城区内改造一条赤峰市民的城市会客厅，实现人与自然和谐，促进赤峰地区经济可持续发展。

根据发改委已批复的《可行性研究报告》，本项目建设内容主要包括：防洪排涝工程、生态景观工程、水质保护工程等。

主要涉及锡泊河、英金河、阴河、小西沟、海苏沟、半支箭河等6条河道的治理，全部工程投资估算约为39.3亿元（其中包括河道部分38.5亿元，水权转换和节水灌溉工程费用0.8亿元）。

最终总投资预算数据以批复后的文件为准，并经相关政府部门在公开招标前和工程招标前复核确认。

（三）项目运作模式
本项目是水利、水环境综合整治项目，其本身基本不具备直接的收费权。

为保障本项目顺利实施，本项目借鉴类似项目经验，建议采用“BOT”模式，即：项目公司负责设计、投资、建设、运营、维护和移交，在服务期内政府通过购买服务的方式向项目公司支付服务费；服务期满，项目公司将项目设施完好、无偿移交给政府指定机构。

合资协议
PPP
项目协议
审核付费申请后提交市财政局
项目运作模式示意图说明：
1.本项目甲方为赤峰市政府，由市政府授权赤峰市水利局作为实施机构，负
责本项目组织实施和各项具体工作。

市水利局通过公平、公正、公开的原则，以公开招标方式选择社会资本；
2.市政府授权指定机构与中标社会资本方签订《股东协议》、《公司章程》
等协议，共同成立项目公司；其中，政府指定机构按项目公司注册资本金的20%出资，社会资本按80%出资；
3.赤峰市政府与依法选定的社会资本签订初步协议，约定在规定期限内成立
项目公司；项目公司成立后，市政府与项目公司签订《PPP项目协议》，授予项目公司独家的PPP合同权；
4.项目公司自行承担费用、责任和风险，负责本项目的设计、投资、运营和
维护；
5.项目公司根据《PPP项目合同》，每年向市水利局提交一次水系治理工程相
关的付费申请，市水利局审核后提交市财政局，市财政局根据市水利局审核批准的付费申请直接向项目公司支付服务费；
6.P PP合同期满终止时，项目公司应将项目设施无偿、完好、无债务、不设
定担保移交给各县/市人民政府或其指定机构。

二、责任识别
（一）股权投资支出责任
根据项目运作模式设计，本项目政府指定机构与中标社会投资人签订《股东协议》、《公司章程》等协议，共同成立项目公司，政府指定机构按项目公司注册资本金的20%出资。

（二）可用性服务费支付责任
根据项目模式设计，项目公司负责的各类工程在满足相应验收标准并通过验收（非项目公司原因未达到验收条件除外）后，政府方需按照相关约定向项目公司支付可用性服务费，以偿还社会投资人的出资。

（三）运营补贴支出责任
项目公司在运营服务过程中产生的费用，政府方需向项目公司支付运营服务费，以补偿项目公司的经营成本与合理运营回报。

（四）承担风险支出责任
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。

在项目协议中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。

根据类似项目经验和相关法律法规，建议项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担；项目征拆、法律、政策等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。

鉴于PPP项目风险分配方案，本项目风险分配建议详见下表：
（五）其他配套投入支出责任
本项目用地的规划、选址、土地征用、拆迁安置、拆迁补偿等费用计入项目总投资，由项目公司承担。

因此，政府无额外的其他配套投入支出责任。

三、支出测算
（一）财政股权投资支出测算
根据项目运作方式设计，政府指定机构与中标社会投资人签订《股东协议》、《公司章程》等协议，共同成立项目公司。

项目公司注册资本金为项目投资额的30%，约为117900万元。

其中，政府指定机构认缴出资23850万元，占股20%。

（二）可用性服务费支出测算
根据项目模式设计，政府方需在本PPP项目中按照相关约定向项目公司支付可用性服务费，以偿还社会投资人的出资。

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）、财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金﹝2015）57号），结合本项目的特点、财政收支情况、金融机构中长期贷款期限、本市水利相关配套工程的PPP合同期限，在本项目《财政承受能力论证报告》中分别按照特许经营期17年（建设期2年）进行测算。

1.在项目合作期第1~2年（即建设期），不支付建设期利息，不支
付可用性服务费，不产生运营维护费，因此政府方向项目公司支付金额
为0。

2.在项目合作期第3年（也是运营期第1年），安排支付可用性服
务费1.8亿元；在项目合作期第3~12年期间，每年支付费用递增（递
增额每三年调整一次，详见下表），在合作期第10年达到峰值；
3.在项目合作期第13~17年期间，每年支付费用递减2000万元。

测算结果如下：
（三）运营补贴支出测算
根据本项目运作方式设计，政府方需向项目公司支付运营服务费，以补偿项目公司的经营成本与合理运营回报。

由于目前没有详细数据作为支撑，本次测算假设运营成本为4087万元，投资人利润为8.00%；运营服务费每三年根据同期居民消费价格指数进行调整，本次测算假设涨幅为3%。

测算结果如下：
表格
（四）财政承担风险支出测算
本项目中，由政府承担的发生概率较大、支出额度较高的主要风险有项目征拆、法律、政策等因素。

风险支出按照上述可用性服务费支出与运营补贴支出之和的5%进行测算。

测算结果如下：
（五）财政其他配套投入支出测算
政府无额外的其他配套投入支出。

（六）汇总分析
根据上述分析结果，本项目中赤峰市财政年度支出如下：
表格 4：财政资金支出
四、能力评估
（一）财政支出能力评估
PPP项目的基本原则和交易结构的逻辑是使用者付费，本项目主要实施范围是赤峰市中心城区、红山区、松山区与喀喇沁旗，从受益者和财政支付的对应关系看，本项目财政可承受能力论证时以四个地区的财政状况作为基础更为合理，赤峰市财政局进行统一协调安排。

根据2011年至2015年每年财政预算执行情况，四个地区一般公共预算支出情况合计如下：
表格 5：2011-2015年赤峰市一般公共预算支出
结合2011至2015年的数据与目前经济形势，赤峰市一般公共预算支出2016-2033年的增长率拟定为7%，则预计2016-2033年一般公共预算支出数额如下：
表格 5：2016-2033年赤峰市一般公共预算支出
根据上文测算，本项目每年财政补贴数额占财政一般公共预算支出比例如下：
表格 4：2016-2033年本项目财政补贴占比
由计算结果可得，本项目每年的年度财政支出责任均不超过一般公共预算支出的10%，在财政承受能力范围内。

（二）行业领域平衡性评估
随着赤峰市社会经济快速发展，赤峰市中心城区迅速向外扩展，在城市总体发展规划范围内，现状河道防洪能力远远不能满足城市发展的要求。

赤峰市中心城区环城水系的主要任务是解决赤峰市中心城区范围内现状未达标河段的防洪安全问题；同时综合考虑城市防洪工程的特殊要求，对河道进行综合整治，使河道整治与赤峰市城市建设总体相配套，从根本上改善城区水环境，提高水资源的综合利用，提升城市定位，打造滨水城市、海绵城市。

目前赤峰市进入实施阶段的PPP项目较少，因此，从全领域的角度来看，本项目采用PPP模式符合全市人民的利益，故本项目通过领域平衡性评估。