十二五期间上海新城战略研究

科研档案
120上海城市规划 | 2011 | 5
“十二五”期间上海新城战略研究
Research on Shanghai New City Strategy during the Time of Twelfth-Five-Plan
一、研究背景
2010年5月，国务院正式批复了《长江三角洲地区区域发展规划》。

国家战略提出长三角地区将成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。

从国家层面来看，上海未来的发展被赋予了更新、更高的要求。

上海的城市空间格局面临着转型压力，在资源紧约束的瓶颈下，发展路径正在向集约化方式转变，经济发展向内涵效率转变，建设用地向存量优化转变，空间结构向紧凑有序转变。

因此，要以全新的战略眼光思考全市的空间布局，进一步优化城市空间体系，突破资源、环境等因素的制约，提升城市的国际竞争力，建设“资源节约型”、“环境友好型”城市，形成以特大城市与大城市为主体，中小城市和小城镇共同发展，并与长三角其他城市形成区域资源共享、人才互动、优势互补的网络化城镇体系，成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群，更好地服务和辐射长三角地区，实现中央赋予上海建设“四个中心”的战略目标和定位。

此外，“高铁时代”的到来促进了长三角二、三产业的转移和区域分工，推动了周边城镇和节点城市的建设，促进了人才、住房等要素的重组和转移，对上海新城规划建设产生重要影响。

因此，郊区新城建设是上海城市群发展中的重大战略，在全局工作中有着举足轻重的地位。

加快推进上海的新城建设，促进城市空间结构调整，是上海寻求后世博时代城市发展的重要策略和途径，也是“十二五”期间上海城市建设和发展的重大战略问题。

为此，上海市决策咨询委员会组织开展“十二五”期间上海新城战略研究课题，上海市城市规划设计研究院共同参与。

二、研究内容
本课题通过依托现有的人口数据以及2006年、2009年的用地数据库，从地区吸引力、土地使用效率等方面对上海新城存在的问题进行了详细的量化分析，在借鉴新城建设的国际经验的基础上，对“十二五”期间上海的新城建设提出了指导性措施建议。

三、主要观点
1、上海新城建设的历程及主要成就
回顾历史，从1946年-1949年的大上海都市计划提出建设卫星城的设想，然后发展到新城建设，上海的城市群建设已经走过了五十多年的发展历程。

上海郊区城镇建设以贯彻实施城市总体规划为主线，完善“多层、多核、多轴”的市域空间结构，不断优化空间布局。

同时，按照“先试点、后推广”的策略，上海城市建设重心也从中心城区逐渐向郊区转移。

在上海郊区城镇化进程中，体现了上海由城乡二元化的单中心大城市发展转向城乡一体化的多中心都市区发展的基本趋势。

目前，上海郊区常住人口已接近全市的1/2；郊区GDP总量占全市的1/3；各区县政府财政增量比重达63％。

上海明确提出要使郊区成为上海未来发展的主战场、增长极、功能和人口集聚地区。

通过“十五”和“十一五”的快速发展，新城建设有以下主要成就：（1）新城已形成规模，并成为上海先进制造业集聚的主要空间；（2）新城已初步建成生态环境优良的宜居城市；（3）加快了交通等基础设施的建设步伐，为新城长远发展创造了良好条件。

2、上海新城建设尚存的主要问题
虽然上海的新城建设已取得了长足的进步，但也必须清楚地认识到，尚有几个方面的问题，制约着新城的良好发展。

（1）对新城的认识存在一定的误区
新城地位局限于行政级别概念。

在管理及地位上，新城往往是郊区县的政治经济文化中心，更多地承担着均质化行政区划下的区县域中心的职能，而不是一个应当承担疏解中心城功能的、与中心城共同构成大都市城市群的、独立的综合功能的中等规模的城市。

新城建设缺乏有力的建设与政策聚焦。

在现行“两级政府，三级管理”下，新城规划和建设管理权限下放至区县，新城建设是以区政府为主要推手。

除了临港新城是上海市级统筹规划、建设以外，各新城均各自为政，在城市功能定位、建设发展等各个方面深受区县管理层次的局限。

（2）新城尚缺乏足够的活力
新城对人口的吸引力并未显现。

根据现有的统计资料，将中心城外围地区划分为新城、开发区、工业区块及区外四类不同地区，对其范围内的常住人口进行统计分析。

分析结果表明，2000年-2005年期间，新城常住人口增长率虽然高于区外，但却低于开发区及工业区块，新城的吸引力并未显现 (见表1、表2) 。

公共服务设施的配套不足。

在规划上，各新城公共服务设施不是按照承担疏解中心城功能、独立中等规模城市的要求配置。

对高等级社会事业配置的规划定位不明确，没有完全进入新城规划考虑的范围。

（3）新城开发产城融合有待加强，土地使用效率有待提高
产业发展与新城建设缺乏更积极紧密的联动。

在新城规划
科研档案121
中，产业园区往往不划入新城范围内，造成产业园区和新城并行规划，两套系统，为未来区域整体协调发展和产城联动留下先天性的隐患。

新城及新城外工业仓储用地规模过大。

2006年及2009年，上海市9个新城内工业仓储用地占城市建设用地比重分别为29.7%和32.2%（见表3）。

同时，在新城及规划工业区外尚有大量工业仓储用地，占中心城外围地区工业仓储用地总量，2009年为37%（见表4、表5）。

新城土地使用效率有待提高。

2009年，新城内低密度住宅用地占住宅用地的比重达到了21.7%，同时，中心城及新城外地区低密度住宅用地占住宅用地的比重达到了32.5%。

同时，产业布局、城市其他设施的规划建设也不够聚焦，与低碳城市、集约城市的方向存在一定距离。

交通体系的构建对新城发展的支撑力不足。

2001年的总体规划中，每个新城均有轨道交通联系中心城，并区分市内轨道小站M线和市域快速轨道大站R线。

但在线路实施中，取消了M线与R线的差异分工。

轨道交通网大多通过M线路延长的方法和新城、
新市镇结合，M线被广泛延伸至外环线外；市域轨道交通线不再是大站式设站，而是过多的均匀设站，甚至与新城内部交通混为一体，增加了新城到中心城的出行时间，部分线路已经失去了原有市域快速轨道线的意义。

3、世界城市新城规划建设经验
表2 中心城外围不同地区2000-2005年常住人口增长情况
表5 2009年中心城外围不同地区工业仓储用地
占中心城外围地区工业仓储总用地比例
表1 中心城外围不同地区常住人口分布情况（单位：万人）
表3 2006、2009年现状工业用地占城市建设用地比重
表4 2009年中心城外围不同地区工业仓储用地规模（平方公里）
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城建设。

随着世界城市化的重心从发达国家转向发展中国家，
新城建设逐渐在新兴工业化国家开始大规模发展，并出现多种形
式。

总结国内外新城开发的实践，有以下经验值得借鉴：对新城
建设具有明确的认识；建设过程中不断提升新城活力；注重对新
城人口和产业的合理导入；构建良好的新城交通体系。

4、新一轮上海新城建设的措施建议
（1）进一步明确新城发展定位
进一步准确定位新城的发展目标。

上海的新城发展定位不
是单纯的住区、单一产业园区，也不同于传统意义上的县城核
心，而是承担疏解中心城主要功能的职责、具有综合功能的中等
规模的独立城市。

新城的规划、建设均应按此目标进行。

进一步准确定位新城在城市群中的地位。

上海要构筑与国
际大都市相匹配的城乡体系，上海新城是上海市域城乡体系的关
键组成，也是长三角城镇群体系的组成部分。

随着长三角地区交
通体系的日益完善，上海需要在区域发展的关键轴线上培育重点
新城，作为上海辐射和服务长三角城镇群的重要节点，在区域中
承担更多的战略责任。

进一步重点聚焦、培育建设新城。

在一些市级层面的重大项
目的落户选址时，应适当考虑与新城建设的结合，此举将极大地
促进新城的建设发展，使其未来的功能趋向于多元性、独立性、
并形成在某些领域为区域服务的具有特色及等级规模的设施。

进一步加强对新城规划、建设的领导，强化新城建设的政
策法规保障。

建议成立市级“新城建设协调指导机构”，制定新
城建设指导性文件。

可以根据自身条件和需求，制订高屋建瓴式
的关于上海行政区的区域总体规划，统筹整合环境资源，加快新
城规划和开发建设。

加强立法，出台一系列从编制到实施全程保
障的法律法规，树立规划的法制性和权威性，确保新城规划目标
的实施效果和效力。

（2）进一步致力于新城活力的营造
注重人文的、生态的、节能的社区氛围的营造。

要更好地
发挥新城对上海国际大都市建设的支撑作用，在加强其与中心城
密切联系的同时，必须通过人文社区氛围的营造来彰显新城独特
的魅力，培养社区的认同感。

加强新城的公共服务设施建设。

大力推进新城社会事业发
展，是增加新城吸引力和竞争力，建设宜居新城的重要内容。

新
城规划实施中要高标准规划和建设新城社会设施。

新城建设中，
应按照宜居独立城市、与中心城共同构建网络城市群的建设目。