浅议适用《刑法》第342条存在的问题

浅议适用《刑法》第342条存在的问题
近年来，大批国有林区职工下岗后，为谋求生路，私自开垦林地，毁林开荒、破坏林地植被
的现象十分严重，并有逐年上升的趋势。

对这种非法开垦林地的行为，当地林业部门仅仅依
靠行政手段处罚，已觉力不从心，已不能遏止这种行为的蔓延，急切地希望能通过法律的手
段有效的进行打击，来保护森林资源及生态环境，警示他人。

由于立法和执法环节对大量出
现的破坏林地的新情况新问题缺少更明确规定，刑事处罚不是很有力，致使毁坏林地的现象
越演越烈。

事实上，非法占用林地的行为不仅存在大量原本应该进入司法程序、提起公诉，
却只是受到行政处罚的情况，同时还存在很多规避这条法律规定的行为。

为惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林源，2001年8月31日第九届全国人
民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法》修正案（二），将刑
法第342条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地，林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处
或者单处罚金。

”这一修正案将原来《刑法》342条之中规定的“非法占用耕地”修改为“非法占用耕地，林地等农用地”。

刑法修正案（二），不仅体现了党和政府重视森林资源的保护，而且对该罪所侵犯的客体扩展到“非法占用耕地，林地等农用地”。

同时最高人民法院也下发了
关于审理破坏林地资源刑件具体应用法律若干问题的解释。

最高法院的司法解释明确规定，
违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、
建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其
他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有
下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案》（二）规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非
法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁
坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分
之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

应当以非法占用农用地罪判处五年
以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

这些规定，为惩治非法开垦林地行为提供了法
律保障。

但即便如此，在对实践中出现的非法占用林地的行为，需要追究刑事责任时，仍感
觉法律规定不是很明确、清晰。

首先，什么是林地。

《森林法实施条例》第二条第四款规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县
级以上人民政府规划的宜林地。

” 此外，国家林业局颁布的《森林资源规划设计调查主要技
术规定》对林地也作了一些规定，其对林地的基本定义是“用来发展林业的土地，它包括有林地、疏林地、未成林地、灌木林地、苗圃地和其它。

”这些规定，似乎对林地有了明确的解释，但有些土地并非都属于宜林地，也并非完全用于植树造林。

如林间道路，水面，草地，林场
内林业职工的生活用地等。

仅以水湿地（即塔头地）为例，生活在林区或见到过塔头地的人
都知道，塔头地里除了长满草的塔头就是水，无法在里面植树造林，应当属于非宜林地。

在
国有林区内开垦塔头地，属不属于开垦林地，这些问题在法律上至今还没有一个明确的说法。

这不仅是林业主管部门的管理难题，而且是司法机关的执法难题。

第二，根据刑法修正案二
和最高法院的司法解释，构成非法占用农用地罪，客观上必须同时具备四大要件：一是违反
了国家土地管理法规；二是非法占用林地、改变土地用途；三是占用数量较大；四是造成林
地严重毁坏。

这就要求执法机关在办理该类案件时，一定要注意从整体上把握，防止断章取义。

对违反国家土地管理法规这一要件，因有相关规定比较明确，其他要件都存在着需要解
决的问题。

其一，关于如何理解“非法占用林地、改变土地用途”。

占用的词义是“占据、使用他人的东西”，那么占用林地就是占据、使用“他人”的林地，因我国土地为国家和集体所有（公有），
任何单位和个人不可能拥有土地所有权，而只能拥有使用权。

因此，对单位和个人来说，占
用林地实质上是占有他人对林地的使用权（因征占用林地带来国家与集体所有权的变化，属
于另外一个问题）。

那么，单位和个人使用自己有使用权的林地，改变林地用途，能不能算
占用林地？有人认为，征占用林地制度是为保护林地资源而设立的，它首先是一种环境资源
制度，而不是物权制度，因此不能简单而机械地沉于征占用林地主体和权属改变的争论之中，而应该把眼光放在林地性质和用途的改变上。

林地使用权的改变，不能仅仅理解为使用权主
体发生变化，它还应该包括使用物的变化。

因此，不管林地使用权主体如何，哪怕是使用权
主体不发生改变，而只要是改变了林地用途，就应该视为非法占用林地。

这一看法，是有一
定道理的，在实际生活中，有许多林地承包者将承包的林地没有植树，改种农作物，虽然他
是合法占用林地，但却没有按承包规定植树造林，而是用于种植农作物，对这一现象，司法
机关能否将其按非法占用林地处理呢？自行在林地上种植农作物等，是不是《刑法》第三百
四十二条所禁止的行为呢？在分析这类情形时，我们就要与该法条“违反土地管理法规”等内
容联系起来看。

自行在林地上种植农作物等，按照司法解释确实是一种占用行为，也的确改
变了土地用途，但这些行为违反土地管理法规了吗？其占用是非法的吗？我们在现行法律中
找不到肯定答案的依据。

《森林法》有“禁止毁林开垦、毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝的毁林行为”的规定，但其着眼点在于“森林保护”，而不是林
地保护。

再者，如果林地上没有林木，又该如何？既然现行法律对在林地上种植农作物（毁
林开垦除外）既没有明确的禁止性规定，也没有明确的义务性规定（如报批等），更没有此
类行为必须经过许可或审批规定，那么实践中对自行改变承包的林地用途的行为，恐怕难以
确定其触犯了刑律并科以刑罚。

其二，关于如何理解“造成林地严重毁坏”，对私自开垦林地的行为要追究其刑事责任，必须
造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏，否则即使违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，也不能追究其刑事责任。

如何理解造成林地的原有植被或林业种植条
件严重毁坏，这是摆在每人个执法者面前必须解决的问题。

笔者个人认为，最高人民法院解
释中“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，是一个定性界定，而不
是定量判断，但其中的可伸缩性和自由度比较大，在实践中很难把握？笔者在与同行探讨中
达成共识是，在处理这类案件时要分析具体情况，要从林地的原有植被和林地种植条件是否
被破坏两个方面来综合考虑。

林地作为一种森林资源，其价值包括经济和生态两个方面，有
的林地上的植被经济价值并不很高，但是在保证生物多样性和环境保护方面发挥着重要的作用，一旦这些植被遭到破坏，不仅林地的生长条件遭到破坏，更严重的是这些林地以前提供
的生态效益完全丧失，林地中的生物多样性遭到毁灭性破坏。

因此，对于那些为了在林地上
进行建设、养殖等活动，采用火烧、机械揭翻、填埋等方法，毁坏林地植被，致使林地生态
价值严重降低甚至丧失的，属于造成林地严重毁坏。

同时，对于在林地上进行建设、采矿、
养殖等活动，造成林地土壤层严重破坏，丧失林木生长条件的，或者是造成林地面貌破坏，
难以恢复的，也属于造成林地严重毁坏。

但这其中仍有几个细节问题是值得进一步探讨，难
下定论。

一是，是不是所有植被毁坏都属于解释所指的原有植被严重毁坏？如在低坡度荒山
或在野草丛生与长有零星杂灌等平原林地上开垦种植农作物，其植被毁坏后在短时间内可以
自然恢复，也没造成严重水土流失，能否认为原有植被严重毁坏。

二是是不是所有的机械翻耕、填埋都属于解释所指的造成原有植被严重毁坏？在林业生产中整地后进行植树破坏了原
地类的植被，不属其列，但如果因林业生产、建设不按规定施工，造成林地种植条件严重“毁坏”是不是属于解释所指情形？
以上是在司法实践中所预到的一些问题，希望这一司法实践中所遇到的具体问题能与同行们
共同探讨，更希望立法部门能尽快完善法律的规定，作出明确的司法解释，补充这一立法空白。