社会治理视角下网购食品安全治理体系研究

社会治理视角下网购食品安全治理体系研究作者：王海燕丁润雨
来源：《食品安全导刊》2022年第11期
摘要：近年来，网购食品借力数字经济的技术支撑迅速兴起，在为市场经济注入活力的同时，也频频爆出许多令人触目惊心的食品安全事件，为食品安全治理带来了新的问题和挑战。

过去传统单一的以政府监管主体为核心的监管模式过于行政化，社会监督力量参与度低，已经不能适应食品新业态發展的现实需要。

从社会治理的角度来看，多元共治、协同治理食品安全问题既是当前学界与实务部门的共识，也是网购食品安全治理的有效模式。

本文在分析网购食品安全治理问题及成因的基础上，从监管部门、第三方平台和社会监督3个方面出发，对多主体参与的食品安全协同治理体系进行探讨并提出相关建议。

关键词：网购食品；监管部门；第三方平台；社会监督；治理体系
Study on the Food Safety Governance System for Online Shopping from the Perspective of Social Governance
WANG Haiyan， DING Runyu
（School of Law， North Minzu University， Yinchuan 750000， China）
Abstract： In recent years， the rapid rise of online food shopping， supported by the technology of the digital economy， has injected vitality into the market economy， while at the same time frequently exposing many alarming food safety incidents， bringing new problems and challenges to food safety governance. The traditional single-issue model of government supervision is too administrative， and the low level of participation of social monitoring forces no longer meets the real needs of the new food industry. From the perspective of social governance， there is a common understanding among academics and practitioners that a multi-faceted and collaborative approach to food safety is an effective model of food safety governance for online shopping. Based on an analysis of the problems and causes of food safety governance in online shopping， this paper discussed and proposed a collaborative food safety governance system involving multiple actors from the perspective of three dimensions： regulatory authorities， third-party platforms and social supervision.
Keywords： online food shopping; regulatory authorities; third-party platforms; social supervision; governance system
在“互联网+食品”新业态背景下，互联网的虚拟性、交易主体间的“匿名性”以及现代社会的“高流动性”等特点，加剧了市场监管主体与经营者之间的信息不对称，导致食品经营者的违
法违规行为更加隐蔽，降低食品经营者的违法成本，反向增加了市场监管工作的难度。

过去传统人工监管方式已无法解决网购食品安全的新问题，监管部门在加强信息化新技术成果应用的同时，仍存在监管部门信息化程度不高，监管部门之间、监管部门与第三方平台之间信息资源共享和业务协同程度不高，人工智能与监管业务融合程度较低等问题。

虽然监管部门在食品领域不断开展专项治理，加强日常监管，但食品安全问题仍然频频爆出，这说明单凭相关部门一己之力，无法从根本上解决食品安全问题。

目前通过多元参与、协同治理的路径解决食品安全问题已是学界与实务部门的共识，但从治理成效来看，完善和健全食品安全治理现代化是一项系统工程，未来仍需要在不断探索中加速推进。

1 网购食品安全治理问题的原因分析
在食品安全领域坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是社会治理理念的进一步发展。

共建，即各市场主体均参与进来，成为安全治理力量；共治，即共同参与食品安全治理；共享，即共同享有食品安全治理成果。

本文从各市场主体以及相关监管部门出发，对治理过程中存在的问题及困境进行分析。

1.1 入驻经营者面临的困境分析
1.1.1 来自市场竞争方面的压力
随着现代经济和技术的发展，在竞争日益加剧的市场环境下，产品同质化的现象越来越普遍。

加之，经营者入网经营门槛低，竞争对手数量众多，进一步加剧了市场竞争。

为了在残酷的市场竞争中生存和发展，一些经营者在食品生产成本或进货成本方面通过以次充好、假冒伪劣的方式提升利润空间，或通过打价格战的方式增强竞争力。

因此，有些学者认为，在竞争者博弈的市场中，容易导致食品市场出现“劣币驱逐良币”的情况[1]。

当前网购食品安全领域未能建立起足以让经营者放弃当前短期利益、追求长远利益自我规制的制度体系，致使经营者在经营过程中自我规制动力不足，消费者权益受损的事件时有发生[2]。

但随着消费者消费经验的增加，消费也日趋理性化。

易观与京东联合发布的研究报告显示，国内网上零售购物节的发展已步入多元期，国内消费者对网购节的反应也在悄然变化，正在从盲目冲动型消费向理性计划型消费转变。

关于“消费者选择购物平台的主要因素”的调研结果显示，商品质量、品牌、促销力度、物流服务和货量充足为影响消费者选择的主要因素。

可见，随着居民收入稳步增长、生活质量持续改善，消费者在网络购物节的消费趋于理性，消费者决策不再以价格作为唯一考量因素，而是兼顾对品牌、品质、服务和价格等多方面因素进行理性判断。

因此，经营者除了选择经营同质化产品、低价格竞争之外，也可以努力通过品牌差异、服务差异、产品创新等来解决同质化产品的营销问题。

1.1.2 违法违规操作成本低
2019年12月1日起实施的《食品安全法实施条例》被誉为“史上最严”的食品安全管理法规。

该条例首次确立处罚违法企业和个人的“双罚制”，进一步加大了对食品药品安全领域违法行为的处罚力度。

但在条例落地实施的过程中，许多监管部门考虑到经营者的发展需求，对于非重大违法行为，往往倾向于较低的处罚标准。

若依据条例及其他法规进行行政处罚，则需要对货物价值进行认定，那么对行政执法者在产品价格、产数量、销售金额等证据方面的收集侦查能力也是一种考验。

对于购买到问题食品的消费者，则因消费金额较低，即便维权成功最多也只能得到1 000～2 000元的赔偿，因此在维权能力不足又没有其他便捷高效的选择时，往往倾向于弃权。

监管部门和消费者对违法者的“宽容”，不仅反向纵容了违法者，同时降低了其违法成本。

1.2 第三方平台的监管困境分析
第三方平台作为连接消费者与入网经营者之间的桥梁，对于《中华人民共和国食品安全法》第62条第1款所规定的审查许可证义务是形式审查，还是实质审查，目前立法尚未作出明确回应，学界意见分歧较大，有实质审查说[3]，也有形式审查说[4]。

但无论采用哪种学说都不可避免地存在一些问题。

如采用实质审查将面临如下困境。

①第三方平台作为市场经营主体，扩大入驻商户数量、扩张平台规模是其生存和发展的核心任务。

因此，从利益驱动的角度来看，要求第三方平台承担实质审查责任的内在动力不足。

②目前监管部门对于企业监管数据并没有共享，导致第三方平台难以落实信息的实质审核及核验更新义务。

所以，要求网络交易平台承担实质审查义务难以得到实施。

但如果仅要求第三方平台承担形式审查义务也存在问题，因为形式审查会导致审查义务形同虚设、流于形式，且极有可能促使网络交易平台与入驻商家合谋规避监管部门的监督检查，由此引发更多的食品安全问题。

此外，监管部门的监管力量不足，无法独自应对复杂的监管工作。

1.3 消费者的维权困境分析
在网购食品过程中产生的交易纠纷，消费者作为被侵权对象很多时候选择隐而不发、自认倒霉，不仅归咎于消费者维权意识薄弱，实际上很大比例的消费者是迫于上文所述的举证困难，维权成本高等原因被动放弃维权。

消费者合法权益受到侵害的原因有以下两点。

①消费者自身原因，即消费者在产品选择方面比较盲目，未广泛收集产品信息，没有精心挑选品牌，购买决策过程迅速而简单，这种未经考虑的消费容易出现问题。

因此，建议消费者增强鉴别、判断食品安全隐患的能力。

②还需进一步开放多元化的消费纠纷投诉渠道，对于一些提供投诉举报服务的电话、网页、App、微信、支付宝的百度小程序等便捷登录方式，最好能够在各商家首页或第三方交易平臺首页进行标注。

1.4 市场监管面临的困境分析
网购食品的交易链条涉及最初农产品的种植或养殖、食品加工、食品包装和食品流通，每个环节都可能出现食品变质、遭受污染等问题，交易链条的复杂系统性使得食品安全需要全过
程的监管链条来保障[1]。

由于相关部门执法力度不足，以及监督抽查范围有限等原因，单方面依靠部门监督力量，难以对规模庞大的食品经营主体进行有力的约束。

因此，食品安全治理涉及的主体除了农业农村、市场监管、工信和公安等政府监管部门之外，还包括网购交易平台，以及行业协会、公众媒体、消费者群体等社会监督力量。

但无论是政府监管部门，还是社会监督力量，均面临一些掣肘和困境，影响其监督作用的发挥。

1.4.1 食品监管部门协同合作不足，信息与数据互通不畅
我国一直实行的是“分段监管为主、分品种监管为辅”的食品安全监管体制。

这种分段监管体制，原本是为了形成合力，但在各分段衔接之处出现了不同程度的“缝隙”，存在各单位之间职责不清、责任不明的问题。

自2019年开始，全国自上而下推行市场监督管理局机构改革，新组建的市场监督管理局整合涉及工商局、质监局、食药监管局等5部门市场监管职责。

从机构改革后的运行情况来看，目前虽已完成机构整合，但因此次改革涉及多家执法部门合并，划转人员多，岗位调整较广。

无论是跨部门之间业务熟悉，还是调岗人员对于岗位的适应，都需要加强机构内各部门业务培训和业务融合。

此外，在机构整合后，虽然监管工作的沟通协调由单位转化为部门之间的协调配合，但在实际操作中，还需要相关配套工作机制的改进和跟进，来增进各部门之间在食品安全监督管理中的协同合作。

此外，各监管部门与行政审批部门之间的数据资源未实现共享，缺乏有效的衔接和沟通。

1.4.2 社会监督力量庞大，但作用发挥不明显
我国网购食品监管的社会监督力量不仅包括消费者协会、食品行业协会、社会公益团体以及发挥舆论监督作用的新闻媒体等，还包括广大的消费者和普通公众群体。

但从实际成效来看，作用并不明显，究其原因在于以下两方面。

①食品行业协会原本应是监管部门与企业之间的桥梁，但从实际情况来看，由于行业协会“半官方”身份，对政府的依赖性较强，政府处于协同治理的上方位置，掌握了话语权，导致行业协会部分功能形同虚设，参与协同治理的积极主动性被打击。

②公众参与协同治理的积极性受挫。

公众参与的渠道，如向消费者协会投诉、拨打热线电话、市长邮箱等没有回应。

公众的诉求得不到信息反馈，致使公众参与监管的积极性和主动性受挫。

2 网购食品安全治理之对策建议
在数字经济新产业大变革背景下，食品安全治理的监管模式以及制度规范也应随之选择适应性策略来应对环境变迁。

在食品协同治理体系中，政府不再是单一的管理主体，通过合理简政放权，构建制度化的沟通渠道和参与平台，与其他监督主体之间建立既有主辅又有各自职责范围的平等合作关系。

在始终保护并尊重其他监督主体地位以及食品市场的运作规律下，加强对其他外部监督主体的支持培育，充分发挥各监督主体在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局。

1.1.2 违法违规操作成本低
2019年12月1日起实施的《食品安全法实施条例》被誉为“史上最严”的食品安全管理法规。

该条例首次确立处罚违法企业和个人的“双罚制”，进一步加大了对食品药品安全领域违法行为的处罚力度。

但在条例落地实施的过程中，许多监管部门考虑到经营者的发展需求，对于非重大违法行为，往往倾向于较低的处罚标准。

若依据条例及其他法规进行行政处罚，则需要对货物价值进行认定，那么对行政执法者在产品价格、产数量、销售金额等证据方面的收集侦查能力也是一种考验。

对于购买到问题食品的消费者，则因消费金额较低，即便维权成功最多也只能得到1 000～2 000元的赔偿，因此在维权能力不足又没有其他便捷高效的选择时，往往倾向于弃权。

监管部门和消费者对违法者的“宽容”，不仅反向纵容了违法者，同时降低了其违法成本。

1.2 第三方平台的监管困境分析
第三方平台作为连接消费者与入网经营者之间的桥梁，对于《中华人民共和国食品安全法》第62条第1款所规定的审查许可证义务是形式审查，还是实质审查，目前立法尚未作出明确回应，学界意见分歧较大，有实质审查说[3]，也有形式审查说[4]。

但无论采用哪种学说都不可避免地存在一些问题。

如采用实质审查将面临如下困境。

①第三方平台作为市场经营主体，扩大入驻商户数量、扩张平台规模是其生存和发展的核心任务。

因此，从利益驱动的角度来看，要求第三方平台承担实质审查责任的内在动力不足。

②目前监管部门对于企业监管数据并没有共享，导致第三方平台难以落实信息的实质审核及核验更新义务。

所以，要求网络交易平台承担实质审查义务难以得到实施。

但如果仅要求第三方平台承担形式审查义务也存在问题，因为形式审查会导致审查义务形同虚设、流于形式，且极有可能促使网络交易平台与入驻商家合谋规避监管部门的监督检查，由此引发更多的食品安全问题。

此外，监管部门的监管力量不足，无法独自应对复杂的监管工作。

1.3 消费者的维权困境分析
在网购食品过程中产生的交易纠纷，消费者作为被侵权对象很多时候选择隐而不发、自认倒霉，不仅归咎于消费者维权意识薄弱，实际上很大比例的消费者是迫于上文所述的举证困难，维权成本高等原因被动放弃维权。

消费者合法权益受到侵害的原因有以下两点。

①消费者自身原因，即消费者在产品选择方面比较盲目，未广泛收集产品信息，没有精心挑选品牌，购买决策过程迅速而简单，这种未经考虑的消费容易出现问题。

因此，建议消费者增强鉴别、判断食品安全隐患的能力。

②还需进一步开放多元化的消费纠纷投诉渠道，对于一些提供投诉举报服务的电话、网页、App、微信、支付宝的百度小程序等便捷登录方式，最好能够在各商家首页或第三方交易平台首页进行标注。

1.4 市场监管面临的困境分析
网购食品的交易链条涉及最初农产品的种植或养殖、食品加工、食品包装和食品流通，每个环节都可能出现食品变质、遭受污染等问题，交易链条的复杂系统性使得食品安全需要全过程的监管链条来保障[1]。

由于相关部门执法力度不足，以及监督抽查范围有限等原因，单方面依靠部门监督力量，难以对规模庞大的食品经营主体进行有力的约束。

因此，食品安全治理涉及的主体除了农业农村、市场监管、工信和公安等政府监管部门之外，还包括网购交易平台，以及行业协会、公众媒体、消费者群体等社会监督力量。

但无论是政府监管部门，还是社会监督力量，均面临一些掣肘和困境，影响其监督作用的发挥。

1.4.1 食品监管部门协同合作不足，信息与数据互通不畅
我国一直实行的是“分段監管为主、分品种监管为辅”的食品安全监管体制。

这种分段监管体制，原本是为了形成合力，但在各分段衔接之处出现了不同程度的“缝隙”，存在各单位之间职责不清、责任不明的问题。

自2019年开始，全国自上而下推行市场监督管理局机构改革，新组建的市场监督管理局整合涉及工商局、质监局、食药监管局等5部门市场监管职责。

从机构改革后的运行情况来看，目前虽已完成机构整合，但因此次改革涉及多家执法部门合并，划转人员多，岗位调整较广。

无论是跨部门之间业务熟悉，还是调岗人员对于岗位的适应，都需要加强机构内各部门业务培训和业务融合。

此外，在机构整合后，虽然监管工作的沟通协调由单位转化为部门之间的协调配合，但在实际操作中，还需要相关配套工作机制的改进和跟进，来增进各部门之间在食品安全监督管理中的协同合作。

此外，各监管部门与行政审批部门之间的数据资源未实现共享，缺乏有效的衔接和沟通。

1.4.2 社会监督力量庞大，但作用发挥不明显
我国网购食品监管的社会监督力量不仅包括消费者协会、食品行业协会、社会公益团体以及发挥舆论监督作用的新闻媒体等，还包括广大的消费者和普通公众群体。

但从实际成效来看，作用并不明显，究其原因在于以下两方面。

①食品行业协会原本应是监管部门与企业之间的桥梁，但从实际情况来看，由于行业协会“半官方”身份，对政府的依赖性较强，政府处于协同治理的上方位置，掌握了话语权，导致行业协会部分功能形同虚设，参与协同治理的积极主动性被打击。

②公众参与协同治理的积极性受挫。

公众参与的渠道，如向消费者协会投诉、拨打热线电话、市长邮箱等没有回应。

公众的诉求得不到信息反馈，致使公众参与监管的积极性和主动性受挫。

2 网购食品安全治理之对策建议
在数字经济新产业大变革背景下，食品安全治理的监管模式以及制度规范也应随之选择适应性策略来应对环境变迁。

在食品协同治理体系中，政府不再是单一的管理主体，通过合理简政放权，构建制度化的沟通渠道和参与平台，与其他监督主体之间建立既有主辅又有各自职责范围的平等合作关系。

在始终保护并尊重其他监督主体地位以及食品市场的运作规律下，加强
对其他外部监督主体的支持培育，充分发挥各监督主体在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局。