法定机构为何难以去行政化——以深圳前海管理局为例
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收 稿 日期 ：２０１８—０５—０４ 基金项 目：本 文为广 州哲学社会科学规划项 目“广 州邻避冲 突中的协商治理研 究”（项 目编号 ：２０１７ＧＺＹＢ５９）的研
究成 果 。 作者简介 ：张紧跟 （１９７３一 ），男，管理 学博士 ，中山大学新华学院公共管理 学院、中国公 共管理研 究中心、政 治与公
从 既有研 究 来看 ，组 织社 会学 中 的新 制 度 主义 学派 研 究将 组 织 同质化 视 为 “在社 会 规则 、规 范、技术性竞争等 因素影响下 ，组织之间结构设置方面 日益相同或相似”翻，并特别强调制度环境 的影响同。田凯用组织外形化来解释中国慈善组织行政化 ，慈善组织外形化表 明了政府 的资源获
共事务管理学院教授 ，主要研 究方向为地 方政府 与区域 治理 。 黄 云振 （１９９０一 ），广 西教 育研 究 院 实 习研 究 员 。
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《中共福建省委党校学报））２０１ ８年第 ６期
得需求和社会控制需求之间的持久张力。 向德平将社区组织行政化归结于政府 的过度干预 、社 区组织主观倾 向依附于政府 、居民参与度不足。网邓宁华基于组织社会学的理论视角 ，在理论层 次上描述 了社会组织对 国家一社会 中资源与合法性 的双重依赖 ，认为体制内外的社会组织作为 独 立 的行 动者 都 具备 一 定 的主动 性 ，因此 选 择 不 同 的策 略 来对 国家 与 社 会 进行 依 赖 ，以实现 自 身的平衡 。 吴月通过对社会 团体的案例研究 ，提供了社 团与政府机构 同质化 的路径 ：政府通过 吸纳社 团精英 、职能机构渗透 、政府对社团组织等手段进行隐 陛控制。ＩｌＯｌ范 明林与程金以国家法 团主义理论视角作为切人点 ，对社会 团体 的超常规运作及其被纳入 国家结构运作的现象进行分 析 ，提 出 国 内社 团发 展 是 自上 而 下 的 ，而 社 会结 构 重 塑也 是政 府 所 主导 的 过程 ，社 团 与政 府之 间 同时具备法团主义与 国家全能主义特征 ，因此导致两者结构与运作上关系的模糊化 。［１１１张华借助 依 附理论 的研究视角探讨 国家权力对市场的影响 ，发现在市场发展不完全和国家权力 的过度保 留下 ，行业协会与政府之间属于依附关系 ，前者依 旧嵌入于国家机构。［１２１但是 ，在推动社会组织去 行 政 化改 革 【 ３１的大 背景 下 ，明确提 出 了去行 政 化 发 展定 位 的 法定 机 构试 点改 革 为何 依 然 陷人 了 行 政 化 的窠 臼 。显 然 ，这一 议 题还 远未 引起 研 究者 的重 视 。
２０１ １年 １月 ，中 国 内地 首个 法定 机构 一 前海 管 理局 在深 圳成 立 。按 照相 关 法律 文本 的规 范 ， 前 海 管理 局 是 实行 企业 化 管理 、但不 以营利 为 目的 的公共 机 构 ，享有 完 整 的 区域管 理 权 限 （主要 指经 济 管 理权 限 ，享 有 非 金融 领 域 的副省 级 城 市 管理 权 限 ），而其 它 社 会 管 理 职 能例 如 消 防 、公 安等仍归深圳市南 山区政府和深圳市相关政府部 门管理。但是 ，在实际运作 中，前海管理局更像 深圳市政府下属的一个职能局 ，遵行行政化而非市场化运作逻辑 ，部 门职责边界不清晰 、政企合 一 等 问题 突 出 ，引发 了外界 对 其诸 多批 评 和质 疑 。㈣
· 政 治 与公 共 行政 ·
《中共福建省委党校学报）２０１ ８年第 ６期
法定机构 为何 难 以去行政化
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以深前 海管理局为例
张 紧跟 ，黄 云 振
（中山大学 新华 学 院 ，广 东广 州 ５１０２７５）
摘 要 ：基于前海管理局的案例研 究发现 ，国内法定机 构在 实践运行 中无 法实现预期 目标 中的去行政化 ，体
关 键 词 ：法 定机 构 ；行 政化 ；前 海 管 理 局
中 图分 类 号 ：Ｄ６３
文献 标 识 码 ：Ａ
文 章 编 号 ：１００８—４０８８（２０１８）０６—００６５—０９
一 、 问题 的提 出
作 为 新公 共 管 理 运 动 的 产 物 ，设 置 法 定 机 构 是 为 了 应对 政 府 “应 该 做 ”（如 公 共 服 务 ）但 又 “不方便做”（如政府服务不能够收费 ）、交给市场做又往往做不好甚 至做不来的工作 ，具有机构 法定 、运作独立 、履行公共管理职能、企业化运作 、公开透明的特点。［１Ｊ近年来 ，国内一些地方政府 基 于 公共 行 政 部 门 的庞大 规模 导 致 公共 服 务 质 量下 降 、重 复 建 设 、对 需 求 变 化 的迟 钝 反 应 等 困 境 ，在 深圳前 海 、佛 山顺德 、广 州南 沙等 地 开展法 定 机构试 点 。毋 庸置 疑 ，法定 机构试 点 改革 明确 了去行 政化 的发 展方 向 ，创新 了事 业单 位 管理方 式 和运 行机 制 ，提高 了公 共服 务水 平 。闭但 是 ，从 既有 法定机 构运 作来 看 ，去行 政化 改革 依 然任 重道 远 。如顺 德法 定机 构 承担 了一些 非法 定 事项 ， 甚 至 还给 镇街 下 达工作 通 知 。 ＿引深圳 前 海深 港 现代 服 务业 合 作 区管 理局 （下 称 “前海 管 理局 ”）已 成为政企合一 、政事合一 的区域管理机构 ，依然按照行政机构方式运作。 因此 ，现有法定机构试 点改 革难 以实 现去行 政 化 的困境 。
现 在 其 承 接 权 力 下放 中的 不 堪 重 负、运 行 机 制的 行 政 化 、运 行 成 本 居 高不 下 。而政 府 作 为委 托 方 的控 制 导 向 、法 定
机构作 为代理方对合法性 与资源的需求以及 法定机构 内部行动者存在政府官 员嵌入与行动惯性是导致法定机构
行 政 化 的基 本 动 因。 因此 ，局 限 于组 织 形 式 上 的 治 理 技 术 创 新 应 该 让 位 于推 进政 府 治 理体 系现 代 化 。
究成 果 。 作者简介 ：张紧跟 （１９７３一 ），男，管理 学博士 ，中山大学新华学院公共管理 学院、中国公 共管理研 究中心、政 治与公
从 既有研 究 来看 ，组 织社 会学 中 的新 制 度 主义 学派 研 究将 组 织 同质化 视 为 “在社 会 规则 、规 范、技术性竞争等 因素影响下 ，组织之间结构设置方面 日益相同或相似”翻，并特别强调制度环境 的影响同。田凯用组织外形化来解释中国慈善组织行政化 ，慈善组织外形化表 明了政府 的资源获
共事务管理学院教授 ，主要研 究方向为地 方政府 与区域 治理 。 黄 云振 （１９９０一 ），广 西教 育研 究 院 实 习研 究 员 。
· ６５·
《中共福建省委党校学报））２０１ ８年第 ６期
得需求和社会控制需求之间的持久张力。 向德平将社区组织行政化归结于政府 的过度干预 、社 区组织主观倾 向依附于政府 、居民参与度不足。网邓宁华基于组织社会学的理论视角 ，在理论层 次上描述 了社会组织对 国家一社会 中资源与合法性 的双重依赖 ，认为体制内外的社会组织作为 独 立 的行 动者 都 具备 一 定 的主动 性 ，因此 选 择 不 同 的策 略 来对 国家 与 社 会 进行 依 赖 ，以实现 自 身的平衡 。 吴月通过对社会 团体的案例研究 ，提供了社 团与政府机构 同质化 的路径 ：政府通过 吸纳社 团精英 、职能机构渗透 、政府对社团组织等手段进行隐 陛控制。ＩｌＯｌ范 明林与程金以国家法 团主义理论视角作为切人点 ，对社会 团体 的超常规运作及其被纳入 国家结构运作的现象进行分 析 ，提 出 国 内社 团发 展 是 自上 而 下 的 ，而 社 会结 构 重 塑也 是政 府 所 主导 的 过程 ，社 团 与政 府之 间 同时具备法团主义与 国家全能主义特征 ，因此导致两者结构与运作上关系的模糊化 。［１１１张华借助 依 附理论 的研究视角探讨 国家权力对市场的影响 ，发现在市场发展不完全和国家权力 的过度保 留下 ，行业协会与政府之间属于依附关系 ，前者依 旧嵌入于国家机构。［１２１但是 ，在推动社会组织去 行 政 化改 革 【 ３１的大 背景 下 ，明确提 出 了去行 政 化 发 展定 位 的 法定 机 构试 点改 革 为何 依 然 陷人 了 行 政 化 的窠 臼 。显 然 ，这一 议 题还 远未 引起 研 究者 的重 视 。
２０１ １年 １月 ，中 国 内地 首个 法定 机构 一 前海 管 理局 在深 圳成 立 。按 照相 关 法律 文本 的规 范 ， 前 海 管理 局 是 实行 企业 化 管理 、但不 以营利 为 目的 的公共 机 构 ，享有 完 整 的 区域管 理 权 限 （主要 指经 济 管 理权 限 ，享 有 非 金融 领 域 的副省 级 城 市 管理 权 限 ），而其 它 社 会 管 理 职 能例 如 消 防 、公 安等仍归深圳市南 山区政府和深圳市相关政府部 门管理。但是 ，在实际运作 中，前海管理局更像 深圳市政府下属的一个职能局 ，遵行行政化而非市场化运作逻辑 ，部 门职责边界不清晰 、政企合 一 等 问题 突 出 ，引发 了外界 对 其诸 多批 评 和质 疑 。㈣
· 政 治 与公 共 行政 ·
《中共福建省委党校学报）２０１ ８年第 ６期
法定机构 为何 难 以去行政化
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以深前 海管理局为例
张 紧跟 ，黄 云 振
（中山大学 新华 学 院 ，广 东广 州 ５１０２７５）
摘 要 ：基于前海管理局的案例研 究发现 ，国内法定机 构在 实践运行 中无 法实现预期 目标 中的去行政化 ，体
关 键 词 ：法 定机 构 ；行 政化 ；前 海 管 理 局
中 图分 类 号 ：Ｄ６３
文献 标 识 码 ：Ａ
文 章 编 号 ：１００８—４０８８（２０１８）０６—００６５—０９
一 、 问题 的提 出
作 为 新公 共 管 理 运 动 的 产 物 ，设 置 法 定 机 构 是 为 了 应对 政 府 “应 该 做 ”（如 公 共 服 务 ）但 又 “不方便做”（如政府服务不能够收费 ）、交给市场做又往往做不好甚 至做不来的工作 ，具有机构 法定 、运作独立 、履行公共管理职能、企业化运作 、公开透明的特点。［１Ｊ近年来 ，国内一些地方政府 基 于 公共 行 政 部 门 的庞大 规模 导 致 公共 服 务 质 量下 降 、重 复 建 设 、对 需 求 变 化 的迟 钝 反 应 等 困 境 ，在 深圳前 海 、佛 山顺德 、广 州南 沙等 地 开展法 定 机构试 点 。毋 庸置 疑 ，法定 机构试 点 改革 明确 了去行 政化 的发 展方 向 ，创新 了事 业单 位 管理方 式 和运 行机 制 ，提高 了公 共服 务水 平 。闭但 是 ，从 既有 法定机 构运 作来 看 ，去行 政化 改革 依 然任 重道 远 。如顺 德法 定机 构 承担 了一些 非法 定 事项 ， 甚 至 还给 镇街 下 达工作 通 知 。 ＿引深圳 前 海深 港 现代 服 务业 合 作 区管 理局 （下 称 “前海 管 理局 ”）已 成为政企合一 、政事合一 的区域管理机构 ，依然按照行政机构方式运作。 因此 ，现有法定机构试 点改 革难 以实 现去行 政 化 的困境 。
现 在 其 承 接 权 力 下放 中的 不 堪 重 负、运 行 机 制的 行 政 化 、运 行 成 本 居 高不 下 。而政 府 作 为委 托 方 的控 制 导 向 、法 定
机构作 为代理方对合法性 与资源的需求以及 法定机构 内部行动者存在政府官 员嵌入与行动惯性是导致法定机构
行 政 化 的基 本 动 因。 因此 ，局 限 于组 织 形 式 上 的 治 理 技 术 创 新 应 该 让 位 于推 进政 府 治 理体 系现 代 化 。