049.机构改革背景下的空间规划体系构建研究
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表1现行空间规划体系一览表编制类型主要内容法律法规体系全国省五级规域城市城乡规划法省域城镇体系规划编制审批办法城市规划编制办法制订城市发展战略规划城镇体系组织结构确定城镇网络城镇体系规划划乡镇村城乡总体规划庄确定城市性质目标规模结构布局三区四线中心城区规划详细规划以控规为例用地性质强度控制设施安排四线管控耕地保有量占补平衡基本五级规全国省划市县乡农田建设用地总规模城乡土地管理法土地利用总指标管理土地利用总体规划建设用地规模新增建设用地指标控制体规划编制审查办法基本农田一般农地林地城镇村庄等分区用途管制建设用地空间管制三界四区编制体系类型主要内容法律法规优化发展区重点发展区限主体功能区规划两级规制发展区禁止发展区政策行政文件国务院关于编制主全国省四类主体功能区划区划下的国土开发强度控制和配套政策引控体功能区划的意见生态保二级规全国省生态保护红线生态功能红线护红线划自然生态保护区生态功能保环境功二级规育区食物环境安全保障区关于划定并严守生态保护红线全国省五类环境功能区能区划划聚居环境维护区资源开发环的若干意见境引导区环境总一级规体规划划生态保护红线市五类环境功能区生态功能红线2国外空间规划体系国外空间规划体系的形成和演变过程往往与该国的政治经济体制经济发展阶段历史文化传统等因素密切相关各国规划体系多样基于借鉴内容重点选取德国新加坡日本三个国家进行研究
3.1 国家、省、市县、乡镇四级规划
国家层面空间规划，具有战略性和政策性特点，重点面向多要素统筹，注重体现空间政 策,确定全国层面大的空间格局，强调跨行政区或是国家层面重点区域的协调，重点明确主 体功能。
省级空间规划是对国家空间规划的落实，同时还具有承上启下的作用，还应将省级层面
空间规划的任务分解落实到市县层面空间规划，再者还应负责全省层面重大发展战略、资源、 基础设施等方面的统筹，重点明确三区三线指标和初步方案。国家和省层面除空间规划外不 再编制其他统筹性规划，编制专项性规划，推动空间规划的实施。
1.3 实施层面，落地困难
从实施上看，一是存在重规划编制轻规划实施，规划编制与规划实施缺乏一体化的问题，
规划的权威性、严肃性和连续性不够，导致一张蓝图难以“绘”到底。二是由于规划的不衔
接，导致项目落位困难，规划、国土、环保、林业、水利等部门均依据各自主管的规划，守
住各自的管理底线，导致项目主体的交易成本居高不下，行政效率不高。因此，需要统筹各
市县空间规划在统筹的基础注重对上层规划的实施落实，强调功能引导，确定功能分区， 分解乡镇指标，确定三区三线坐标。在市级层面规划编制上可根据本市实际情况在规划重点 内容上宜省则省，宜县则县。
乡镇级空间规划是最底层的规划，在三区三线的基础上，注重用途层面管控，确定每块 图斑的属性，从而实现国家管控目标的真正落地。
指标控制 基本农田、一般农地、林地、
城镇、村庄等分区
建设用地空间管制
三界四区
类型
编制 体系
主要内容
法律法规
主体功
两级规
能区规
全国-省
划
划
优化发展区、重点发展区、限
制发展区、禁止发展区，政策 行政文件，《国务院关于编制主
四类主体功能区
Hale Waihona Puke 区划下的国土开发强度控制体功能区划的意见》
和配套政策引控
生态保 二级规 全国-省
1.2 纵向层面，覆盖不全
从纵向上看，国家、省和市县层面均编制了相当数量的规划，但限于管理权限和经济发 展阶段的影响，存在重发展方面规划，轻保护方面规划的问题，尤其是在湿地、滩涂、海洋、 岸线、荒地、荒漠等自然生态空间资源方面，缺乏系统性规划[5]。在生态文明背景下，随着 城镇化与工业化的快速推进，空间资源的供需矛盾将愈发尖锐，因此，迫切需要加强生态方 面的规划体系。
3.3 统筹、实施两类规划
统筹性规划主要对国家或地区全域空间资源进行总量和结构的管理，内容包含“四个统 筹”，一是统筹开发与保护两类空间，城镇、农业、生态三大主导功能区的总量，二是统筹 各类单项空间资源总量、修复和整治，三是统筹环境保护和底线的管理，四是统筹区域性基 础设施的布局。专项性规划主要是对国家或地区单项空间资源在数量、质量、布局和效率上 进行精细化管理。
2.3 日本空间规划体系评述
日本与我国的现行空间规划体系最为接近，形成了国土规划、土地利用计划和都市规划 “三规” 并行的规划体系[7]，且三种类型的规划之间分工明确，相互衔接。
国土规划是空间规划体系中最顶层的规划，根据不同阶段的经济社会发展需求，制定综 合的国土空间开发保护战略及重点任务。土地利用计划在国土规划的基础上，进一步划分土 地用途区，并制定相应的发展目标和空间管控措施。都市规划重点针对土地利用计划中划分 的城市区进行各类用地的细化和安排。
空间发展实施规划，重点面向规划实施，编制期限为 3~5 年。包括三个方面的主要内容。 一是制定年度经济社会发展计划，明确政府投资计划；二是确定年度土地利用指标，制定供 地项目、选址项目、前期研究项目一览表，落实项目用地指标和位置；三是对具体地块的土 地利用和建设提出控制指标，明确地块边界范围和土地性质及兼容用地，划定绿线和建筑红 线，制定地块配套设施、开放空间设计要求等。该层次规划通过明确地块属性和落实指标， 形成空间发展实施层面一张图。
3.2 战略、总体和实施三层规划
限于地方实践，重点阐述市县层面三个层次规划的主要内容。空间发展战略规划重点关 注总体原则和发展理念，编制期限一般为 30~50 年。包括五个方面的主要内容。一是提出区 域协调战略，确定目标、定位与规模；二是制定远景发展指标体系；三是建立空间分区，明 确生态、农业、城镇三大空间格局；四是确定空间结构和总体布局，明确重大交通设施、市 政基础设施和公共服务设施布局；五是提出城乡统筹的目标任务。该层次规划通过职能拆解 和任务落实，形成空间发展战略规划一张图。
类空间规划编制，统一协调规划内容、编制审批及评估修改程序；统筹各类规划实施，统一
协调近期建设规划和年度计划；统筹规划编制和实施，做到编制和实施的一体化。
表 1 现行空间规划体系一览表
类型
编制 体系
主要内容
法律法规
全国-省
五级规 域-城市-
划 乡镇-村
城乡总
庄
体规划
城镇体系规划
《城乡规划法》、《省域城镇体 制订城市发展战略、规划城镇
从横向上看，主体功能区规划、城乡规划、土地规划等各类规划在规划的层次上是相互 错位的。主体功能区规划侧重宏观统筹及差异化政策方面，土地规划侧重各类用地的安排，
城市规划侧重城镇内部用地的安排，因此各类规划的问题不是过多，而是在规划基础、规划 期限、规划目标、空间管制等多个方面缺乏衔接机制。因此，我国横向层面规划体系的重点 任务是加强统筹，理顺各类规划之间的相互关系，发挥现行各类规划多年来的技术和管控优 势，充分衔接，实现规划体系的重构。
空间发展总体规划重点关注用地布局，编制期限一般为 10~20 年。包括六个方面的主要 内容。一是确定城市发展目标、规模、方向；二是制定发展指标体系；三是深化空间管制要 求；四是细化空间布局，明确用地性质；五是提出整体风貌控制、重点区域城市设计和地下 空间开发控制要求；六是明确基础设施和公共服务设施建设安排，制定五年建设的重点项目 和行动计划。该层次规划通过细化空间布局，形成空间发展总体层面一张图。
护红线 划
生态保护红线
生态功能红线
自然生态保护区、生态功能保
环境功 二级规 全国-省
能区划 划
育区、食物环境安全保障区、《关于划定并严守生态保护红线 五类环境功能区
聚居环境维护区、资源开发环
的若干意见》
境引导区
环境总 一级规 市
体规划 划
生态保护红线 五类环境功能区
生态功能红线
2 国外空间规划体系
国外空间规划体系的形成和演变过程往往与该国的政治经济体制、经济发展阶段、历史 文化传统等因素密切相关，各国规划体系多样，基于借鉴内容，重点选取德国、新加坡、日 本三个国家进行研究。
当前国内对“空间规划体系”的研究主要集中在要素维度即统筹性规划与专项性规划方 面[2][3] ，而对空间维度和时间维度方面的研究较少，系统性和整体性研究方面还略显不足。 本文在分析现行空间规划体系存在问题的基础上，借鉴德国、新加坡和日本等发达地区的先 进经验，结合问题导向和目标导向，从空间、时间和要素三个维度构建多个级别、多个层次、 多种类型规划相互衔接的空间规划体系，以期为未来国家空间规划体系建立提供参考。
2.2 新加坡空间规划体系
新加坡空间规划体系分两个层次，分别是概念规划和总体规划[6]，实施包含两个方面。 概念规划是一个长期的、战略性的土地利用和交通规划，指导新加坡未来 40 至 50 年的 发展。概念规划每 10 年修编一次，确保有足够的土地保留以满足不同时期需求，并提供策 略方向和采取措施以支持长期增长，同时考虑经济、社会和环境等方面的需求平衡，从整体 上实现可持续发展。现行 2013 版概念规划，规划人口规模 650 万至 690 万之间，将通过填 土、增加土地发展密度、征用低强度使用的土地等手段满足未来发展需求。 总体规划是法定的土地利用规划，指导新加坡未来 10 至 15 年的发展。总体规划根据国 内外形势变化每 5 年修编一次，深化概念规划的宏观框架和策略，为各个地段制定更为详细 的规划，明确土地用途、开发密度、以及高度控制。总体规划的编制以市区重建局为主导，
系规划编制审批办法》、《城市 体系组织结构、确定城镇网络
规划编制办法》
确定城市性质、目标、规模、 中心城区规划
结构、布局、三区四线
详细规划
以控规为例，用地性质、强度 控制、设施安排、四线管控
五级规 全国-省土地利 划 市-县-乡 用总体 规划
指标管理 用途管制
耕地保有量、占补平衡、基本 农田、建设用地总规模、城乡 《土地管理法》、《土地利用总 建设用地规模、新增建设用地 体规划编制审查办法》
从要素上看，德国和新加坡均有统筹性规划和专项性规划之分，统筹性规划负责跨区域、 跨部门和总体层面的统筹，专项性规划负责具体落实行业发展需求。
3 空间规划体系构建方案
基于我国空间规划体系的现状特点，并借鉴德国、新加坡、日本先进经验，建议未来国 家构建四级三层两类的空间规划体系。“四级”是从空间维度构建国家、省、市县、乡镇四 级的体系；“三层”是从时间维度构建战略、总体和实施三层的体系，“两类”是从要素维 度构建统筹性规划、专项性规划两类的体系，共同形成多个级别、多个层次、多种类型规划 相互衔接的空间规划体系。其中战略和总体层面规的统筹规划和专项规划可以合二为一，实 施层面的统筹规划和专项规划主要在市县层面开展。
机构改革背景下的空间规划体系构建研究
闫士忠，刘彤起，李宝山
摘要：在国家统筹各类空间性规划、优化国土空间开发格局、提升空间治理水平、进行机构改革背景下， 迫切需要建立统一的空间规划体系。针对现行空间规划体系横向缺乏统筹、纵向覆盖不全、实施落地困难 的问题，在借鉴德国、新加坡、日本等发达国家先进经验的基础上，从空间、时间和要素三个维度提出构 建国家、省、市县、乡镇四级，战略、总体和实施三层，统筹和专项两类，多个级别、多个层次、多种类 型规划相互衔接、分工明确的空间规划体系,以期为未来国家空间规划体系建立提供参考。 关键词：机构改革，空间规划体系构建，相互衔接
2.1 德国空间规划体系
德国空间规划体系按层级划分为四个层级，分别为联邦层面的空间秩序规划、州层面的 州域规划、州下属各地区的区域规划，以及针对地方社区的城市规划层面的建设指导规划。 按要素划分为统筹性规划和专项规划，统筹性规划的战略性、综合性、指导性较强，专项规 划则从不同专业角度、不同层面深化统筹性规划，如生态保护、农业发展、城镇体系等。另 外德国还会根据需要，就具体行业、具体地区编制非法定性的规划。
0 引言
空间规划体制改革工作是国家层面事关全局的重大改革举措。党的十八届三中、五中全 会和中央城镇化工作会议、生态文明体制改革总体方案等都提出要推进空间规划体制改革， 探索“多规合一”具体途径和实践模式，建立有序的空间规划体系。省级空间规划试点方案 明确指出要开展省级空间规划试点，为实现“多规合一”建立健全国土空间开发保护制度、 完善空间规划体系积累经验、提供示范。十九大后，自然资源部的成立，统一了空间方面的 规划事权，机构的改革为空间规划体系建立奠定了基础。探索建立统一的空间规划体系，是 新时期空间发展和社会治理转型，实现政府治理体系和社会治理能力现代化的必然要求[1]。
2.4 国外空间规划体系评述
从层级上看，德国、日本的空间规划体系具有明确的层级和内容。区域层级，规划侧重 整体战略和空间总体结构；次区域层级，规划侧重分区划分、空间管控和重大设施布局；城 市层级，规划更加关注建设用地分类和指标控制。
从时序上看，新加坡的规划体系分为概念规划和总体规划。概念规划是战略性的规划， 指导新加坡未来较长时间的发展；总体规划是法定的土地利用规划，为各个地段制定更为详 细的规划，明确土地用途、开发密度、以及高度控制，指导新加坡未来 10 至 15 年的发展。
协调建屋发展局、经济发展局、国家环境局、公用事业局、陆路交通管理局、裕廊集团等部 门，广泛征询公众意见和公开展览，最终成为土地开发的依据。现行 2014 版总体规划，将 从居住、社区、交通、经济、休闲、情感保留区等 6 大关键方面，创建一个适宜各年龄人群 的绿色、健康、连通、社区凝聚、职住平衡的城市。
1 我国空间规划体系现状
我国现行规划种类繁多，经法律授权编制的规划至少有 83 种。现行的空间规划基本形 成了以主体功能区规划、城乡规划、土地规划、环保规划四规并重，其他规划为补充的格局 [4]。本文重点分析现行空间规划体系存在的三大问题，以期为未来空间规划体系重构提供方 向。
1.1 横向层面，缺乏统筹
3.1 国家、省、市县、乡镇四级规划
国家层面空间规划，具有战略性和政策性特点，重点面向多要素统筹，注重体现空间政 策,确定全国层面大的空间格局，强调跨行政区或是国家层面重点区域的协调，重点明确主 体功能。
省级空间规划是对国家空间规划的落实，同时还具有承上启下的作用，还应将省级层面
空间规划的任务分解落实到市县层面空间规划，再者还应负责全省层面重大发展战略、资源、 基础设施等方面的统筹，重点明确三区三线指标和初步方案。国家和省层面除空间规划外不 再编制其他统筹性规划，编制专项性规划，推动空间规划的实施。
1.3 实施层面，落地困难
从实施上看，一是存在重规划编制轻规划实施，规划编制与规划实施缺乏一体化的问题，
规划的权威性、严肃性和连续性不够，导致一张蓝图难以“绘”到底。二是由于规划的不衔
接，导致项目落位困难，规划、国土、环保、林业、水利等部门均依据各自主管的规划，守
住各自的管理底线，导致项目主体的交易成本居高不下，行政效率不高。因此，需要统筹各
市县空间规划在统筹的基础注重对上层规划的实施落实，强调功能引导，确定功能分区， 分解乡镇指标，确定三区三线坐标。在市级层面规划编制上可根据本市实际情况在规划重点 内容上宜省则省，宜县则县。
乡镇级空间规划是最底层的规划，在三区三线的基础上，注重用途层面管控，确定每块 图斑的属性，从而实现国家管控目标的真正落地。
指标控制 基本农田、一般农地、林地、
城镇、村庄等分区
建设用地空间管制
三界四区
类型
编制 体系
主要内容
法律法规
主体功
两级规
能区规
全国-省
划
划
优化发展区、重点发展区、限
制发展区、禁止发展区，政策 行政文件，《国务院关于编制主
四类主体功能区
Hale Waihona Puke 区划下的国土开发强度控制体功能区划的意见》
和配套政策引控
生态保 二级规 全国-省
1.2 纵向层面，覆盖不全
从纵向上看，国家、省和市县层面均编制了相当数量的规划，但限于管理权限和经济发 展阶段的影响，存在重发展方面规划，轻保护方面规划的问题，尤其是在湿地、滩涂、海洋、 岸线、荒地、荒漠等自然生态空间资源方面，缺乏系统性规划[5]。在生态文明背景下，随着 城镇化与工业化的快速推进，空间资源的供需矛盾将愈发尖锐，因此，迫切需要加强生态方 面的规划体系。
3.3 统筹、实施两类规划
统筹性规划主要对国家或地区全域空间资源进行总量和结构的管理，内容包含“四个统 筹”，一是统筹开发与保护两类空间，城镇、农业、生态三大主导功能区的总量，二是统筹 各类单项空间资源总量、修复和整治，三是统筹环境保护和底线的管理，四是统筹区域性基 础设施的布局。专项性规划主要是对国家或地区单项空间资源在数量、质量、布局和效率上 进行精细化管理。
2.3 日本空间规划体系评述
日本与我国的现行空间规划体系最为接近，形成了国土规划、土地利用计划和都市规划 “三规” 并行的规划体系[7]，且三种类型的规划之间分工明确，相互衔接。
国土规划是空间规划体系中最顶层的规划，根据不同阶段的经济社会发展需求，制定综 合的国土空间开发保护战略及重点任务。土地利用计划在国土规划的基础上，进一步划分土 地用途区，并制定相应的发展目标和空间管控措施。都市规划重点针对土地利用计划中划分 的城市区进行各类用地的细化和安排。
空间发展实施规划，重点面向规划实施，编制期限为 3~5 年。包括三个方面的主要内容。 一是制定年度经济社会发展计划，明确政府投资计划；二是确定年度土地利用指标，制定供 地项目、选址项目、前期研究项目一览表，落实项目用地指标和位置；三是对具体地块的土 地利用和建设提出控制指标，明确地块边界范围和土地性质及兼容用地，划定绿线和建筑红 线，制定地块配套设施、开放空间设计要求等。该层次规划通过明确地块属性和落实指标， 形成空间发展实施层面一张图。
3.2 战略、总体和实施三层规划
限于地方实践，重点阐述市县层面三个层次规划的主要内容。空间发展战略规划重点关 注总体原则和发展理念，编制期限一般为 30~50 年。包括五个方面的主要内容。一是提出区 域协调战略，确定目标、定位与规模；二是制定远景发展指标体系；三是建立空间分区，明 确生态、农业、城镇三大空间格局；四是确定空间结构和总体布局，明确重大交通设施、市 政基础设施和公共服务设施布局；五是提出城乡统筹的目标任务。该层次规划通过职能拆解 和任务落实，形成空间发展战略规划一张图。
类空间规划编制，统一协调规划内容、编制审批及评估修改程序；统筹各类规划实施，统一
协调近期建设规划和年度计划；统筹规划编制和实施，做到编制和实施的一体化。
表 1 现行空间规划体系一览表
类型
编制 体系
主要内容
法律法规
全国-省
五级规 域-城市-
划 乡镇-村
城乡总
庄
体规划
城镇体系规划
《城乡规划法》、《省域城镇体 制订城市发展战略、规划城镇
从横向上看，主体功能区规划、城乡规划、土地规划等各类规划在规划的层次上是相互 错位的。主体功能区规划侧重宏观统筹及差异化政策方面，土地规划侧重各类用地的安排，
城市规划侧重城镇内部用地的安排，因此各类规划的问题不是过多，而是在规划基础、规划 期限、规划目标、空间管制等多个方面缺乏衔接机制。因此，我国横向层面规划体系的重点 任务是加强统筹，理顺各类规划之间的相互关系，发挥现行各类规划多年来的技术和管控优 势，充分衔接，实现规划体系的重构。
空间发展总体规划重点关注用地布局，编制期限一般为 10~20 年。包括六个方面的主要 内容。一是确定城市发展目标、规模、方向；二是制定发展指标体系；三是深化空间管制要 求；四是细化空间布局，明确用地性质；五是提出整体风貌控制、重点区域城市设计和地下 空间开发控制要求；六是明确基础设施和公共服务设施建设安排，制定五年建设的重点项目 和行动计划。该层次规划通过细化空间布局，形成空间发展总体层面一张图。
护红线 划
生态保护红线
生态功能红线
自然生态保护区、生态功能保
环境功 二级规 全国-省
能区划 划
育区、食物环境安全保障区、《关于划定并严守生态保护红线 五类环境功能区
聚居环境维护区、资源开发环
的若干意见》
境引导区
环境总 一级规 市
体规划 划
生态保护红线 五类环境功能区
生态功能红线
2 国外空间规划体系
国外空间规划体系的形成和演变过程往往与该国的政治经济体制、经济发展阶段、历史 文化传统等因素密切相关，各国规划体系多样，基于借鉴内容，重点选取德国、新加坡、日 本三个国家进行研究。
当前国内对“空间规划体系”的研究主要集中在要素维度即统筹性规划与专项性规划方 面[2][3] ，而对空间维度和时间维度方面的研究较少，系统性和整体性研究方面还略显不足。 本文在分析现行空间规划体系存在问题的基础上，借鉴德国、新加坡和日本等发达地区的先 进经验，结合问题导向和目标导向，从空间、时间和要素三个维度构建多个级别、多个层次、 多种类型规划相互衔接的空间规划体系，以期为未来国家空间规划体系建立提供参考。
2.2 新加坡空间规划体系
新加坡空间规划体系分两个层次，分别是概念规划和总体规划[6]，实施包含两个方面。 概念规划是一个长期的、战略性的土地利用和交通规划，指导新加坡未来 40 至 50 年的 发展。概念规划每 10 年修编一次，确保有足够的土地保留以满足不同时期需求，并提供策 略方向和采取措施以支持长期增长，同时考虑经济、社会和环境等方面的需求平衡，从整体 上实现可持续发展。现行 2013 版概念规划，规划人口规模 650 万至 690 万之间，将通过填 土、增加土地发展密度、征用低强度使用的土地等手段满足未来发展需求。 总体规划是法定的土地利用规划，指导新加坡未来 10 至 15 年的发展。总体规划根据国 内外形势变化每 5 年修编一次，深化概念规划的宏观框架和策略，为各个地段制定更为详细 的规划，明确土地用途、开发密度、以及高度控制。总体规划的编制以市区重建局为主导，
系规划编制审批办法》、《城市 体系组织结构、确定城镇网络
规划编制办法》
确定城市性质、目标、规模、 中心城区规划
结构、布局、三区四线
详细规划
以控规为例，用地性质、强度 控制、设施安排、四线管控
五级规 全国-省土地利 划 市-县-乡 用总体 规划
指标管理 用途管制
耕地保有量、占补平衡、基本 农田、建设用地总规模、城乡 《土地管理法》、《土地利用总 建设用地规模、新增建设用地 体规划编制审查办法》
从要素上看，德国和新加坡均有统筹性规划和专项性规划之分，统筹性规划负责跨区域、 跨部门和总体层面的统筹，专项性规划负责具体落实行业发展需求。
3 空间规划体系构建方案
基于我国空间规划体系的现状特点，并借鉴德国、新加坡、日本先进经验，建议未来国 家构建四级三层两类的空间规划体系。“四级”是从空间维度构建国家、省、市县、乡镇四 级的体系；“三层”是从时间维度构建战略、总体和实施三层的体系，“两类”是从要素维 度构建统筹性规划、专项性规划两类的体系，共同形成多个级别、多个层次、多种类型规划 相互衔接的空间规划体系。其中战略和总体层面规的统筹规划和专项规划可以合二为一，实 施层面的统筹规划和专项规划主要在市县层面开展。
机构改革背景下的空间规划体系构建研究
闫士忠，刘彤起，李宝山
摘要：在国家统筹各类空间性规划、优化国土空间开发格局、提升空间治理水平、进行机构改革背景下， 迫切需要建立统一的空间规划体系。针对现行空间规划体系横向缺乏统筹、纵向覆盖不全、实施落地困难 的问题，在借鉴德国、新加坡、日本等发达国家先进经验的基础上，从空间、时间和要素三个维度提出构 建国家、省、市县、乡镇四级，战略、总体和实施三层，统筹和专项两类，多个级别、多个层次、多种类 型规划相互衔接、分工明确的空间规划体系,以期为未来国家空间规划体系建立提供参考。 关键词：机构改革，空间规划体系构建，相互衔接
2.1 德国空间规划体系
德国空间规划体系按层级划分为四个层级，分别为联邦层面的空间秩序规划、州层面的 州域规划、州下属各地区的区域规划，以及针对地方社区的城市规划层面的建设指导规划。 按要素划分为统筹性规划和专项规划，统筹性规划的战略性、综合性、指导性较强，专项规 划则从不同专业角度、不同层面深化统筹性规划，如生态保护、农业发展、城镇体系等。另 外德国还会根据需要，就具体行业、具体地区编制非法定性的规划。
0 引言
空间规划体制改革工作是国家层面事关全局的重大改革举措。党的十八届三中、五中全 会和中央城镇化工作会议、生态文明体制改革总体方案等都提出要推进空间规划体制改革， 探索“多规合一”具体途径和实践模式，建立有序的空间规划体系。省级空间规划试点方案 明确指出要开展省级空间规划试点，为实现“多规合一”建立健全国土空间开发保护制度、 完善空间规划体系积累经验、提供示范。十九大后，自然资源部的成立，统一了空间方面的 规划事权，机构的改革为空间规划体系建立奠定了基础。探索建立统一的空间规划体系，是 新时期空间发展和社会治理转型，实现政府治理体系和社会治理能力现代化的必然要求[1]。
2.4 国外空间规划体系评述
从层级上看，德国、日本的空间规划体系具有明确的层级和内容。区域层级，规划侧重 整体战略和空间总体结构；次区域层级，规划侧重分区划分、空间管控和重大设施布局；城 市层级，规划更加关注建设用地分类和指标控制。
从时序上看，新加坡的规划体系分为概念规划和总体规划。概念规划是战略性的规划， 指导新加坡未来较长时间的发展；总体规划是法定的土地利用规划，为各个地段制定更为详 细的规划，明确土地用途、开发密度、以及高度控制，指导新加坡未来 10 至 15 年的发展。
协调建屋发展局、经济发展局、国家环境局、公用事业局、陆路交通管理局、裕廊集团等部 门，广泛征询公众意见和公开展览，最终成为土地开发的依据。现行 2014 版总体规划，将 从居住、社区、交通、经济、休闲、情感保留区等 6 大关键方面，创建一个适宜各年龄人群 的绿色、健康、连通、社区凝聚、职住平衡的城市。
1 我国空间规划体系现状
我国现行规划种类繁多，经法律授权编制的规划至少有 83 种。现行的空间规划基本形 成了以主体功能区规划、城乡规划、土地规划、环保规划四规并重，其他规划为补充的格局 [4]。本文重点分析现行空间规划体系存在的三大问题，以期为未来空间规划体系重构提供方 向。
1.1 横向层面，缺乏统筹