《关于市省级经济开发区管理体制的调研报告》

《关于市省级经济开发区管理体制的调研
报告》
为深入开展“践行科学发展观、我为泰州作贡献”主题教育活动，我处对全市7个省级经济开发区管理体制等基本情况进行了调研，并从进一步完善经济开发区的管理体制、规范工作运行角度，提出了有关共性的建议、意见。

一、基本情况
我市共有七个省级经济开发区（江苏江阴-靖江经济开发区未列入），其中：市直1个，四个县级市和海陵、高港两区共6个。

泰州经济开发区于xx年经省政府批准为省级经济开发区，靖江、泰兴、姜堰、兴化四个县级市的省级经济开发区均于xx年经省政府批准，海陵工业园区、高港高新技术产业园区均于202x年经省政府批准为省级经济开发区。

至202x年底，我市七个省级经济开发区辖区总面积为399平方公里，总人口44万人，地区生产总值148.8568亿元，财政总收入45.568亿元，自营出口总额9.5亿元，实际利用外资总额10.27亿元。

除泰州经济开发区管委会的机构规格为正处级外，其余六个省级经济开发区管委会的机构规格均为副处级。

各经济开发区管委会的内设机构的机构规格不尽相同，其中：泰州经济开发区管委会的内设机构为正科级，靖江、泰兴、兴化经济开发区管委会的内设机构均为副科级，姜堰经济开发区、海陵工业园区、高港高新技术产业园区管委会的内设机构均为股级。

各经济开发区管委会内设机构的设置数5-11
个不等。

至202x年底，我市七个省级经济开发区共核定各类编制749名，其中：行政编制294名，地方自定编制118名，行政附属编制24名，各类事业编制559名。

实有在编人员891人，其中：公务员328人，事业人员420人（其中参照管理事业人员49人），聘用制干部87人，工人56人。

开发区主要负责人的配备，主要有有两种。

一是管委会主任兼党工委书记，均由副市长担任；二是管委会主任与党工委书记分设，副市长任管委会主任，党委一名常委兼任党工委书记。

开发区管理层级的设置主要有三种。

一是一区多园模式，所辖的乡镇、办事处与园区为同一管理层级，如泰州、靖江、泰兴、高港开发区；二是不分设园区，如兴化、姜堰、海陵开发区。

开发区内办事处的职能赋予有两种模式。

一是经济建设与社会事务一体化管理，如泰州、泰兴经济开发区；二是开发区内经济发展与社会管理职能切块剥离，如靖江经济开发区。

各开发区内的人员管理，均为混岗使用。

部分开发区设有企业性质的开发公司或资产经营公司，部分未设。

二、存在问题
（一）开发区管委会的法律地位不明确。

国家至今没有颁布关于开发区管理的法律、法规，使得开发区的体制、机制缺乏稳定性、规范性，容易导致开发区管理体制和运行机制受到旧体制或其他人为因
素的干扰。

管委会的性质缺乏明确国家层面的立法界定，其行政执法主体地位在司法实践上受到质疑，这与全面推进依法行政、建设法治政府的要求不相符合。

（二）开发区管委会的管理权限不到位。

由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟拥有哪些审批权和多大的审批权，只能由各地自行把握。

有的通过地方立法或行政规范性文件进行授权、委托，有些委托本身就存在法律依据不足的问题。

同时，近年来开发区管委会的部分经济管理权限被收缩，主要是一些机构实行垂直领导，开发区的权限被有关部门的行政规章和条条红头文件强调的纵向集中所分解，一些原本下放给开发区行使的职能权限逐步上收。

（三）开发区政企不分、政资不分、政府与社会中介组织不分的现象较为普遍。

开发区的管理体制，有的是“几块牌子，一套班子”，开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，在政府行政框架内，以行政权力为主体实施资本、资产运作，导致政企不分、政资不分。

有的开发区内的拆迁实施、会计、审计等社会中介组织可以承担的工作也由其相关机构负责，造成开发区内的事务越做越多。

（四）开发区的社会管理职能日益加重。

开发区的主要职能应定位在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作方面。

随着开发区开发建设规模的扩张，区域边界成倍扩大，社区人口的不断增加，开发区管理机构要面对大量的社会事务。

除了要管理和服务城市居民、外来人口，还要管理和服务农村人口。

社区文化教育、区域卫生、计划
生育、劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安、非公企业党建、民兵武装等社会性工作占的比重越来越大。

当地政府各部门要求开发区象其他行政区一样，参加统一开展的各种活动，接受统一组织的各种检查评比，应酬名目繁多的各类会议，增设相应的对口工作机构，导致管理服务职能延伸，管理链条增长，财政负担增大，精干、高效的管理架构面临膨胀的极大压力，加剧了开发区编制本来就偏少的矛盾。

由于事务多，人手少，管委会内部长期存在着多种性质人员混岗工作现象，影响激励机制作用的发挥。

开发区管理体制已呈现出明显的“政府化”趋势。

（五）开发区管委会的机构设置和规格没有相对统一、规范模式。

我市各地开发区管委会内设机构数量、名称各不相同，少的5-6个，多的10个左右，内设机构挂牌名目繁多。

内设机构的规格也不尽相同，县级市的省级经济开发区的内设机构，有副科级，也有股级；地级市的省级经济开发区，其内设机构为科级。

与周边特别是苏中各开发区相比，南通是国家级开发区，其行政级别较高，扬州开发区是省级开发区，其部门的领导岗位都已均为市委任命的副处职领导岗位。

行政级别偏低，不利于调动区内干群的积极性，也不利于吸引市级机关业务骨干和全社会优秀人才来开发区工作。

三、几点建议
（一）重视解决开发区在法律层面上的相关问题。

加快立法，明确开发区管委会的机构性质、管理职能和管理权限；对开发区管委会的行政执法权问题，应有原则性的法律界定。

（二）理顺开发区管理体制既要重视规范，又要注意因地制宜。

全省省级开发区主要内设机构要相对统一规范，同时，允许各地可结合实际，增设一些内设机构；内设机构级别应考虑开发区自身级别，从有利工作的角度来确定。

完善开发区管理体制，本身是一个不断探索、不断改进的问题，不可能照搬一种模式。

不同层次、不同规模和不同发展水平的开发区，在管理体制上要区别对待，探索建立科学合理的管理体制。

例如按经济指标确定开发区行政级别，应考虑苏南、苏中、苏北三大区域经济发展差异以及同一区域开发区的发展水平，分类确定。

开发区管委会及其内设机构的行政级别，要有利于调动开发区现有干部群众的积极性，有利于吸引当地机关各部门业务骨干和全社会优秀人才到区内建功立业。

（三）对开发区的授权要相对充分。

实践证明，赋予开发区较大的经济与社会管理权限，支持开发区在管辖区域内自主进行改革创新，是促使开发区较快发展的重要因素。

作为政府派出机构的开发区管委会应享有当地政府一级的管理权限，并代表当地政府对开发区实行统一领导、统一规划、统一管理。

这样，才能力避多头管理，充分发挥开发区“小政府，大社会”管理体系精简高效的优势。

实行区域内的统一管理，并不排斥上级领导机关对开发区工作的指导、监督。

为此，当地政府职能部门可将其拥有的审批管理权限，下放或委托开发区行使。

（四）充分发挥市场、中介和社会组织的作用。

开发经营由独立的开发公司承担，开发区管委会只负责制定政策、行政审批和监督。

实行政资分开，把开发区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营管理公司，负责开发区的建设、运行和服务。

加快金融、信息、法律、会计、审计等服务机构和中介机构的建设和完善，创造更为完备的市场经济运行环境。

加强和改善社区管理与服务，避免走“政府办社会”的老路，根据本地情况，在当地政府支持下因地制宜地建立社区服务体系。

要充分利用当地的环境、卫生、医疗、文化、教育等社区服务组织，“不求所有，但求所用”。

对社区服务设施缺乏的新建区，要对社区建设进行总体规划、给予必要的投入，并在社区建设与管理中通过招标等方式引入市场机制，加快建设步伐。

（五）对开发区的社会管理和城市建设职能实施体内、体外切块剥离。

一是撤销开发区所在地乡镇，并改为开发区管理办事处，进一步整合行政资源。

办事处重点抓好区内社会事务和“三农”工作，实行区内经济建设、招商引资与社会事务的区内切块剥离，保证开发区集中精力抓好经济开发工作。

二是适度剥离开发区的城市建设职能。

按照省政府关于开发区应定位于“经济发展的集聚区、改革创新的先导区、现代化的xx区”的要求，对具有拓展城市功能的开发园区，可把主要城市公共基础设施的建设职能从工业和商业用地开发中分离出来，由城市公共事业部门负责。

内容仅供参考。