新农保长效运行机制的构建

新农保长效运⾏机制的构建
2019-09-11
新型农村社会养⽼保险制度（以下简称新农保）是有效应对⼈⼝⽼龄化挑战、统筹城乡发展、推进新型城镇化建设的⼀项重要战略举措。

江苏省盐城市新农保运作管理机制已经初步建⽴，在全省率先实现了农村适龄农民参保和60周岁以上⼈员领取基础养⽼⾦两个“全覆盖”。

⼀、盐城市新农保⼯作的实践探索
江苏省盐城市是⼈⼝⼤市、农业⼤市，解决农民的⽼有所养问题显得尤为重要。

在新农保⼯作推进过程中，该市以国务院《关于开展新型农村社会养⽼保险试点的指导意见》、江苏省政府《江苏省新型农村社会养⽼保险制度实施办法》为指针，突出制度安排、规划先⾏，突出农村重点、城乡统筹，突出共济普惠、彰显职能，积极探索、⼤⼒推进新型农村社会养⽼保险⼯作。

（⼀）政策促动
推进新农保，是将改⾰发展成果惠及农民、统筹城乡社会保障体系建设的⼀项重要⼯作，必须依靠制度予以保障。

盐城市根据江苏省政府《实施办法》，本着“低⽔平、⼴覆盖、可增长”的原则，出台了《盐城市市区新型农村社会养⽼保险制度实施办法》，进⼀步明确了新农保参保范围、缴费档次、基础养⽼⾦标准、缴费补贴标准等。

（⼆）⾏政推动
新农保惠民⼯程连续两年被列⼊盐城市委市政府为民办实事⼯程，盐城市政府将新农保列为2010年市政府重点⼯作⽬标，并成⽴新农保⼯作领导⼩组，先后召开新农保⼯作会、推进会、现场会，全⾯部署和动员新农保⼯作。

全市各级政府都⾼度重视加⼤新农保财政投⼊，将新农保基础养⽼⾦补贴、缴费财政补贴列⼊财政预算，共列⼊财政预算3.7亿元。

（三）会战发动
在全市组织开展“双覆盖”百⽇会战活动，“双覆盖”即新农保适龄参保、基础养⽼⾦发放全覆盖和“四有”村建设全覆盖。

百⽇会战分为宣传发动、组织突击、实施攻坚、总结表彰四个阶段，并突出各个阶段⼯作重点。

盐城市政府专门召开“双覆盖”百⽇会战现场推进会，各地通过“⽇统计、周通报、⽉督查”，及时通报新农保进度，积极开展会战活动，新农保⼯作成效显现。

（四）载体带动
新农保实施全覆盖，⾯⼴量⼤，涉及千家万户。

盐城市在全国率先开展以实现⼴⼤农村居民“劳有所得、⽼有所养、病有所医、学有所教”为主要内容的“四有”建设，以三年为⼀个周期，实施“⼗村⽰范、百村试点、千村推⼴”⼯程，按照建⽴平台、摸清情况、宣传发动、⾃愿申报、对应衔接、筛选初审、公⽰确定、跟踪落实“⼋环节”⼯作法组织推进“四有”村建设，按照“五个⼀”（有⼀名专兼职⼯作⼈员、⼀间房、⼀台电脑、⼀部传真机、⼀部电话）标准建⽴村级劳动保障站，⽬前全市2081个“四有”推⼴村劳动保障平台“五个⼀”全部到位。

（五）四级联动
经过近年来的⼯作实践，盐城市已初步建⽴起市、县、镇、村四级新农保⼯作组织管理体系，明确各级的⼯作职责和⼯作任务。

盐城市政府制定下达新农保全覆盖⼯程⽬标，各县（市、区）与各乡镇，各乡镇与各村层层签订⽬标责任状分解⽬标任务，落实⼯作责任，实⾏镇包村、村⼊户，⼀级抓⼀级，层层抓落实，形成四级推动新农保的强劲态势。

新农保⼯作的有⼒推进，为实现新农保长期有效管理和可持续发展，奠定了良好的基础。

⼆、破解制约盐城市新农保长期有效运⾏的四⼤难题
新农保是⼀项复杂的社会系统⼯程。

组织发动和农民的⼴泛参与，仅仅是新农保⼯作万⾥长征的第⼀步。

从长期来看，既要重视新农保建⽴初期的组织动员与舆论推动，同时必须⾼度重视新农保的长期可持续发展问题。

尤其需要切实破解新农保运⾏⾯临的四⼤难题。

（⼀）如何增强农民参保意识
受传统观念的影响和⽣存环境的限制，农民更重视眼前利益。

⽬前，新农保选择低档次参保的情况⽐较普遍，部分农民参保意识有待增强。

⼀些中青年农民认为⾃⼰还不到45周岁，养⽼问题离⾃⼰还很遥远，对参保关⼼程度低，存在观望⼼理；年轻⼈对长期性养⽼保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保制度是否维持长期缴费意愿有很⼤不确定性；有的农民以为现在还在试点阶段；有的农民担⼼难以承担新农保费⽤。

对国家政策稳定性和持续性的怀疑影响了农民的参保意愿，在⼀定程度上阻碍了参保进度。

（⼆）新农保与其他制度的有效衔接
⼀⽅⾯，新农保与其他社会养⽼制度的对接难。

⽬前，新农保与农村最低⽣活保障等制度的衔接办法尚未出台，导致各地对这部分农村居民是否享受基础养⽼⾦待遇理解不⼀、执⾏不⼀，容易引发新的⽭盾。

另⼀⽅⾯，跨地区养⽼保险制度对接不完
善。

新农保的覆盖对象是⼴⼤农村居民，⽬前居住在⼩城镇⽆保障的其他⼈员，尚未明确列⼊新农保的参保范围，也享受不到新农保基础养⽼⾦。

新农保的有效衔接是制度可持续发展，实现其社会政策⽬标的重要条件。

（三）切实解决新农保运⾏中各级财政的责任分担问题
新农保设计中的最⼤特点，是通过建⽴各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养⽼⾦制度。

⽬前，各地⼤多使⽤省补资⾦发放了基础养⽼⾦，地⽅财政配套资⾦的到位率偏低，尤其是对新农保的参保补贴资⾦仅仅纳⼊了预算，未及时⾜额划⼊。

这对新农保⼯作的进⼀步推动和可持续发展带来了⼀定的影响。

（四）如何实现新农保的长期有效管理
在新农保运⾏过程中，盐城市、县两级农保经办机构，负责实施新农保的组织推进、政策制定、宣传培训、稽核审计、经办管理、信息⽹络服务、督查考核等项⼯作，随着新农保⼯作的蓬勃开展和经办业务量的急剧增加，实现新农保适龄参保全覆盖和基础养⽼⾦及时⾜额发放，保证各级新农保经办管理服务必要的⼯作条件。

⽬前各级新农保经办机构普遍⼈⼿不⾜、经费不⾜；市、县两级农保经办机构的机构建制与其承担的经办服务职能不相称，难以有效发挥新农保的组织推进、⼯作协调和经办服务职能；新农保经办机构⼈员的政治、经济待遇普遍较低。

社保管理平台脆弱、管理⼒量严重不⾜，难以⽀撑繁重的管理任务，将会严重影响新农保的实施效果及可持续发展。

三、推进盐城市新农保健康、可持续发展的建议
如何构建“新农保”运⾏的长效机制，实现新农保长期有效管理和可持续发展，是探索新农保下⼀步发展，谋划更完善、更科学的运⾏机制所必须思考的问题。

（⼀）从战略的⾼度和长远的眼光谋划新农保，提⾼对农村养⽼问题重要性的认识
盐城市各级政府和村民委员会应当对农村养⽼问题有⼀个正确的认识，决不能将养⽼看成是⼀家⼀户的事情。

据统计，盐城市2009年60岁以上⽼年⼈⼝129.58万，占总⼈⼝的16%，⾃盐城市进⼊⼈⼝⽼龄化社会20年来，盐城市⽼年⼈⼝以年均3.5%的⽐例递增。

今后⼀个时期还将以较快速度增长，到2020年⽼年⼈⼝的⽐例将上升到21.5%。

⼆三⼗年后，农民的养⽼问题可能成为威胁农村社会安定的头号问题。

“银发浪潮”不仅会冲击城镇，更将猛烈地冲击社保基础相对薄弱的农村。

我们要充分认识建⽴农村养⽼保障体系的重⼤意义、存在问题、潜在危机，消除长久以来⼈们在思想认识层⾯上对农村养⽼问题的⽚⾯认识。

要将新农保建设纳⼊各级党委、政府政绩考核的重要内容；各级政府和组织要通过各种宣传⽅式和⼿段，改变农民的陈旧观念，调动农民参保积极性，全⾯提⾼农民参加社会保险意识；制订适合农村特点的宣传教育规划，⼴泛深⼊宣传社会保险政策及其优越性，使农民了解政策；充分发挥新闻媒体和社会组织的作⽤，努⼒营造构建新农保的良好氛围。

（⼆）强化政府主导，建⽴稳定增长的筹资机制
新农保之所以“新”的⼀个最重要的体现就在于明确了政府投⼊责任，实⾏“个⼈缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资办法。

要保证新农保的正常运转，必须建⽴健全各级财政稳定、长效的新农保资⾦补助机制，建⽴农民缴费、集体补助稳定增长的长效机制，市、县财政每年应列出专项预算，充实农村社会养⽼保障基⾦，并随经济的发展同步增长。

强化政府主导，还需要完善体制，明确各级财政职责，妥善解决好新农保中各级财政责任分担问题，形成良性有序的投⼊机制。

建议进⼀步加⼤督查考核⼒度，明确各市（县、区）财政尽快拨付新农保基础养⽼⾦配套资⾦和农村居民参保补贴资⾦，推动新农保正常有效运⾏。

（三）切实完善管理制度，不断提升管理能⼒
要整合现有农村社会服务资源，加强农村社会保险组织建设，重点加强履⾏政府社会保险职能的农村社会养⽼保险经办机构和经办能⼒建设，合理设定新农保经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办⼈员，不断提⾼他们的政策⽔平和业务能⼒。

建议各级政府进⼀步加⼤财政⽀持⼒度，增加市、县两级农保机构⼈员编制和⼯作经费。

同时，加快建设新农保信息系统，建⽴全市统⼀的新农保信息管理系统，并纳⼊社会保障信息管理系统建设。

⼤⼒推⾏社会保障卡，⽅便参保⼈持卡缴费、领取待遇和查询本⼈参保信息。

加强⽹络建设规划，加强新农保信息联⽹管理⼯作，使经办⼯作做到规范化、信息化、专业化。

此外，还可以积极探索保险机构参与新农保⼯作，⿎励按照公益性和市场化相结合的原则，采取政府制定规则并委托和督办的⽅式，委托有资质的保险机构提供相关服务，发挥商业保险机构的专业优势，开展新农保宣传推⼴、保险基⾦管理、风险精算与管理咨询和健康养⽼保险培训等，切实降低新农保的运⾏成本，让农民享受更为及时、⾼效的养⽼保险保障服务。

（四）加强管理与监督，实现新农保基⾦的保值增值
⼀⽅⾯，要确保资⾦安全。

为确保新农保基⾦安全和合理使⽤，⽆论是政府补贴、个⼈缴费还是集体补助和其他社会经济组织资助，全部纳⼊社会保障基⾦财政专户，实⾏收⽀两条线管理，单独记账、核算；新农保各项养⽼⾦待遇均从新农保基⾦中列⽀。

另⼀⽅⾯，要确保资⾦实现保值增值。

要做好资⾦的保值增值⼯作，通常的做法是将资⾦除预留⽤于⽀付养⽼⾦的备⽤⾦外，余下的基⾦⼀部分应继续存⼊银⾏和购买国债，另⼀部分要由政府⾏政主管部门出⾯依照法定程序，委托给信誉好、规模⼤、资⾦运作效益好的投资机构，按照市场化原则来运营，进⽽获取基⾦的组合投资效益，确保基⾦的安全完整，提⾼基⾦保值增值能⼒，增强新农保可持续发展能⼒，推进和谐盐城建设。

（五）尽快制定出台相关办法，妥善解决新农保与其他社保政策的转移接续问题
随着城市化进程的推进，农村居民的流动性⽇益频繁，农民选择参加城镇养⽼保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民⼯参
加新农保等在所难免。

因此，新农保与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。

⼀是要预留制度接⼝，制定与其他社保政策转换的详细办法。

⼆是改进养⽼保险⾦的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养⽼保障权益予以体现。

在参保⼈员达到可以领取养⽼⾦的年龄时，对养⽼保险权益进⾏分段累积计算，并在养⽼⾦待遇中予以归集。

三是加快社会保险信息化联⽹建设，为地区间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术⽀持，研究“社会保障⼀卡通”相关政策。

四是进⼀步扩⼤新农保基础养⽼⾦的全覆盖范围，及时制定出台相关的衔接办法。

作者系中共江苏省盐城市委党校市情研究中⼼主任
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