公共管理概述

在市场经济条件下，进行公共管理是地方政府的基本职责，是国家公务员的主要职能。

在发达国家公共管理(MPA)已经形成了一套发达而完整的学科，是各级政府及公务员的必备知识和必备能力；在我国随着市场经济的深入广泛发展，特别是我国加入WTO以后，公共管理尤为急需和重要。

从2001年开始，我国有26所著名大学开始招收MPA硕士研究生，国家计划今后凡在我国各级政府中担任公务员的人员都必须进行MPA培训，具备MPA专门知识。

这是新形势下，对我国各级政府公务员的新要求。

为了让县市区长们了解MPA，促进县市区公共管理，现将公共管理的一般知识概述如下：
一、对公共管理定义
(一)对公共管理定义的界定。

国内外学者对公共管理定义的界定，是仁者见仁，智者见智。

概括起来，有一定影响的是：公共管理学是一门研究公共组织(主要是政府)为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动。

它的基本含义应该理解为国家政府系统对社会公共事务的管理。

公共管理是不以营利(不以追求利润最大化)为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的活动。

(二)对公共管理活动的范围界定。

对公共管理活动的范围界定，专家学者们也有不同的看法，有些学者把它确定为政府(广义或狭义)及其他团体、单位，包括企业在内，因为他们都有共同的关系公众，关系全局和全过程的事。

(三)公共管理的主要内容。

公共管理包括公共行政、公共政策和公共事务三个组成部分。

任何一种管理活动都必须由管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法、管理环境五个基本要素构成。

公共管理活动也必须由这五个基本要素构成。

公共管理包括的主要内容是：
第一，政治调控，包括政治稳定、社会安定、政权建设、民主建设、军事力量等管理。

第二，公共经济管理，包括公共财政、公共企业、公共基础设施、公共产品的管理等。

第三，公共政策管理，包括公共政策的制订、实施、督办、效果反馈等。

第四，政府公共关系。

第五，公共环境，包括公共环境规划、投资、建设、管理等。

第六，公共文化、教育、科技等。

二、公共管理的主体、客体、职能、目标和手段
(一)公共管理的主体。

对于公共管理的主体问题，国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为足政府以及相关的公共组织。

(二)公共管理的客体。

公共管理的客体是公众，即公民及社会问题、公共项目、公共财产和资源。

社会问题是那些只有属于政府职责范围内需要解决的问题。

公共项目是公共的最直接的可见对象。

公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。

(三)公共管理的职能。

公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本职能。

任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等，这些都属于公共管理的职能。

(四)公共管理的目标。

公共管理目标是一个难以下确切定义的概念，原因在于：首先，由公共管理的特点决定，公共管理目标是一个涵盖很广的范畴，很难用具体的定义来概括。

其次，不同的国家或不同的地区，在不同的时期或阶段，公共管理目标存在很大的差异，越是具体的目标其变化也越快，多变的管理目标实践，使得用固定的理论来定义公共管理目标失去实际的意义。

最后，公共管理目标自身是一个复杂的体系，难以用简炼的语言给出其确切的定义。

但可以从公共管理目标特征的角度来理解公共管理目标。

第一，公共管理目标决定于公共管理的目的。

公共管理目标是公共管理目的的具体化，某一管理目的可以分解为许多具体的目标，，而相关的管理目标往往服务于某一管理目的。

第二，公共管理目标具有进取性。

公共管理目标是公共管理主体对未来发展状态的判断，即可以是质的描述，也可以是量的指标。

不管这种判断是对公共管理活动理想状态的设定，还是对公共管理未来发展的预测，就其基本内容而言，它所要求的是通过公共管理活动，来实现社会的良性发展，提高社会公众的生活质量，增强社会综合服务能力。

第三，公共管理目标的整体性。

公共管理目标要全面考虑各方面的制约因素，综合反映各层次的具体要求。

第四，公共管理目标之间的矛盾性。

在实践中，公共管理目标之间的矛盾却难以避免。

一方面，制定公共管理目标要考虑各种因素和要求，从目标的整体性出发，必须要使各种因素和要求达到高度的统一。

但是，实际上各种因素和要求之间存在着矛盾。

另一方面，一定的公共管理目标必定与一定的公共管理手段相联系，也就是说，对某一特定公共管理目标有效的管理手段，不一定对其他公共管理目标产生效果，甚至会产生消极作用，这就决定了一定的管理手段只能实现一定的公共管理目标，任何一个公共管理目标都不可能替代另一个公共管理目标。

第五，公共管理目标的时间性和阶段性。

任何目标都有一定的时间限制。

对于公共管理目标来说，必须说明在什么时间或时期内，采取什么管理措施，达到什么预想目标。

但是，对于一些公共管理目标，特别是中长期目标，可依据管理主体所判断的“重要程度”不同，而划分为阶段性目标。

第六，公共管理目标的伸缩性。

对于公共管理目标，特别是中长期目标，由于复杂的程度，以及人们的认识和技术手段的有限，有时在文字描述或数量化方面并不一定能做到十分精确，应当允许有一定程度的伸缩性或弹性。

(五)公共管理的基本手段。

公共管理的手段，可以简单地理解为将管理者的管理行为有效地传导到对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。

公共管理的基本手段有两大类：
一类是刚性手段。

所谓刚性手段，就是公共管理机构利用其所拥有的特定权利(也包括公共管理人员所行使的权力)对对象所实施的强制性管理手段。

刚性手段，主要有以下几种形式：第一，法律手段。

第二，行政手段。

第三，经济手段。

第四，物质技术手段。

另一类是柔性管理手段。

柔性管理手段则主要是采用说服、信息传播、解释、劝说等软的方式来进行管理。

在公共管理中，有许多地方都要采用柔性手段，甚至可以说，这是主要的手段。

因为公共管理作为对公共事务的管理，涉及人们的共同利益，需要人们共同参与，它主要是一种非强制性管理。

柔性手段，主要有以下几种形式：第一，传播手段。

第二，情感手段。

第三，心理手段。

总而言之，公共管理的手段是多种多样的，必须根据实际情况，具体问题具体分析地加以采用，以便合理有效地达到预定的公共管理目标。

三、公共管理的基本模式及特征
公共管理应该以一种开放的思维模式，动员全社会的力量，来建立一套以政府为中心
的开放主体体系。

它要以最大限度地谋取社会公共利益为目标，通过提供公共产品(服务)，来满足社会民众不断增长的物质与精神利益的需求，实现社会的稳定与公共利益的增进。

公共管理基本模式应具备以下主要特征：
第一，公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上。

在公共管理活动中，不承认个人利益，就谈不上共同利益，更谈不到公共利益。

因为人们在社会交往过程中，总是以各自的利益与他人的利益发生联系，并形成了共同利益。

其中某些共同利益又被社会成员共享，成为公共利益。

公共利益的增进与发展应当以民众的利益是否得以实现和满足为基础，而民众的利益是与无数个人利益的共同要求分不开的，社会对公共利益的尊重、保护与增进，最终也是为了实现绝大多数的个人利益的保护与增进。

然而不同的个体之间，不仅存在着个人利益上的差异，而且存在着尖锐的个人利益冲突。

社会的稳定与发展，不可能允许“个人利益至上”，它必须以社会“公共利益”与不同组织“共同利益”的存在，去促进并带动个人利益的发展。

第二，政府组织与其它公共组织相统一，重在政府组织上。

政府是公共管理活动的核心主体，但它已经证明，政府承担的不少公共管理职能及具体内容，由非政府的公共组织来承担，这不仅是可能而且是可行，后者不一定比前者差。

一般地说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事件，更多地应由政府来承担，特别是如国防、外交、重大法律、法规与政策的制定，只能由政府来完成。

从微观方面的管理来看，政府可以承担一部分，但更多地应该交给社会的其它公共事务管理部门来做。

愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府部门来完成。

第三，社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上。

在公共行政活动中，当人们把注意力集中到行政组织内部的管理活动时，“效率至上”也促使人们过多地思考资源配置的效率问题。

公共管理则更多地是因为要解决社会问题，即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的。

这些偏差所包含的内容是多方面的，即有要素及其配置有效性问题，也有利益分配的公平性问题。

我们不否认资源管理在公共管理中的重要性，因为管理过程中若资源配置不当，就不能实现公共管理要解决社会问题之目的。

然而社会问题管理比资源管理所包含的内容更丰富，更复杂。

前者需要后者做保证，但即使后者实现目标，也不一定会使前者成功。

第四，管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上。

效率与公平是公共管理的两大基本目标。

效率与增进公共利益有关，公平与分配公共利益有关。

在政府与市场的关系上，市场机制主要解决效率问题，政府的政策机制主要解决公平问题。

这里讲的公平，是广义的公平，包括分配公平、规则公平、竞争环境的公平以及程序公平等等。

在公共管理讨论中，我们仍然坚持：公共管理主体主要解决公平问题，而市场机制主要解决效率问题。

这里的公平，仍然是广义公平。

第五，公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上。

公共管理更多地是要解决社会公共问题，所以强调公共利益，重在结果管理，突出公平等等，实质上都是围绕公共组织对外实施管理展开的。

在政府管理研究中，围绕着提高“行政效率”，不少人把注意力常常放在政府内部管理上。

加强政府自身管理是必要的。

但这种活动的最终归宿还是体现于外部的管理，即对社会公共事务的管理。

不论是政府，还是其它社会公共组织，都要把对外管理的质量作为衡量其绩效的最终标准。

第六，服务管理与管制管理相统一，重在服务上，，社会中大量存在的问题主要有两类：一类是管制性问题，另一类是服务性问题。

打破传统管理理论的思维模式，不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共管理的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共管理发展中具有里程碑性的特征。

因此，公共组织承担着管制管理与服务管理两个任务，但其立足点还是在服务上。

第七，管理制度与技术相统一，重在制度创新上。

公共管理活动所运用的技术与方法，主要
是针对效率问题的。

而制度变革与制度建设即要解决效率又要处理公平问题。

正是在这个意义上，我们十分强调公共管理活动中制度创新的特殊意义。

四、公共管理的价值取向
(一)国外学者对公共管理价值取向的看法。

公共管理有三个突出的价值取向，即效率、效益和公平。

放在历史的背景中，如何理解这三个价值原则呢?有些学者认为，76年前，当公共管理领域兴起时，强调的主要价值是功绩制原则，重视政治中立的竞争力。

那时的主要价值是效率。

19世纪及20世纪初叶政治腐败盛行。

政治腐败的一个标志是公共资金如何被使用。

比如，公共工程的承包合同往往给那些给政府官员贿赂最多的人、以及基于任人唯亲。

结果是，公共资金的浪费巨大。

19世纪末改革政府、以公务员队伍使政府工作职业化以及要求中性的竞争力，其逻辑基础均是效率。

就是说，作为公务员，我们不应该辜负公众的信任，尤其是公共资金。

我们不应该任人唯亲。

我们应当以最有效率的方式使用公共资金，这样才算对公民负责。

在]9世纪，公民对政府的决策很不满意，因为决策经常基于谁认识谁，谁得到了多少好处。

所以，最初的价值观是效率，即最有效率地使用公共资金。

效率至上的价值现在公共管理学领域内直到20世纪60年代都占据着上风。

效率是政府官员的主要价值导向，并被理解为对公民的负责任。

60年代，美国的政治文化发生变化，公共管理的政治气候也相应改变。

民权运动的兴起，重点是种族问题。

出现了平等、公平的问题，以及如何确保公正——不仅在政府正式的法律机制中，而且贯穿公共政策的执行过程：这些公共政策使谁受益?谁受害?如此公平与平等的确是由政治丈化导致的，成为引导政策制定者的重要价值观。

到了70年代，另一个价值观突出的显示出来，这就是效益，即是否有效地转化了资源。

这三种价值观——效率、公平和平等—一都是当今公共管理学的重要价值观。

在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛。

(二)国内学者对公共管理价值取向的看法。

一些学者认为，公共管理的价值包涵着两方面内容，即内在价值和外在价值。

前者是作为公共管理主体的政府体制本身的要求，而后者来源于公共管理的过程及其最终目的。

当政府体制作为国家具体的、现实的存在，其活动即公共管理是使统治阶级的权力制度化、合法化时，国家意志就凌驾于社会之上，社会被迫从属于国家。

因此，公共管理的价值取向就仅仅是突出了其内在价值——以政府为本位——而就其对公民的关注则处于次要地位。

前一段很长的时期，我国公共管理过于强调政府的利益，在实践中忽视了对社会和公民利益的关注。

在公共管理的价值取向上，过于强调政府体制本身的价值，即内在价值，而弱化了其最终意义上的价值诉求，即对人的权益和社会进步的关怀。

我国目前处于由传统社会向现代社会的转型时期，公共管理的价值取向必然会表现出一定的特殊性。

首先，从根本上讲，我国建立人民当家作主的国家制度后，广大劳动人民成了社会的主体，同时又是权力的主体。

社会主义制度从根本上实现了国家利益与社会利益的统一，政府的宗旨在于为全体劳动人民服务，公共管理的价值取向也必须是以对人的关怀、对公民权利、利益、以及社会进步的关怀为依据的。

其次，社会主义市场经济的建立，在给经济生活注入活力的同时，也带来了整个社会领域的变革；市场取代政府成为资源配置主导力量、企业成为市场中的自主实体、公众在市场竞争中强化了主体意识和权利意识。

所有这些都反映了国家和社会关系上的变化，对社会、公民个体的关怀成为主流，公共管理就是为了服务于公民的利益和福利、服务于社会的进步。

因此，在我国转型时期，公共管理的价值取向强调“公共”的精神，服务于社会。

同时，考虑到转型时期的特点，政府体制的价值诉求也不应该忽视。

所以，公共管理的价值应该是二者的结合。

五、公共管理的环境
1、公共管理环境的基本内容。

公共管理的环境是公共管理的内容之一。

公共管理的环境包括许多内容，从宽泛的角度看，管理行为之外的所有影响因素都可以看作环境。

公共管理环境大致可分为两个方面，一是内部环境，包括公共机构内部人际环境(这涉及内部人事管理的问题)、政府之间关系(这本身也是一种公共事务)、与社区的公共关系状况(涉及管理的对象和范围)。

二是外部环境，包括生态环境、文化环境和政治、经济环境等。

生态环境：生态环境是指公共管理所处的自然环境和社会人文环境。

自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。

相对而言，自然环境是比较稳定的，而社会人文环境在不断地变化发展。

因此，社会人文环境更加具有实际意义，更加直接地影响着公共管理的性质和方向。

文化环境：文化环境也是公共管理主要制约因素。

文化是“自然地”、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存在状态。

文化环境主要由一定社会的信念、习惯、风俗、心理等综合形成。

它对公共管理的影响主要表现为三个方面：(1)它影响公共管理机构和公共管理人员如何认识和解释周围的其他环境。

公共管理人员作为公共管理的直接实施者，他们本身是一定文化背景的产物，文化环境直接影响到他们的思想、观念和认识方法。

(2)它决定着哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的。

公共管理的内容和目标是否有价值并不取决于主体自身的自我感觉，而要依赖于据以评价的标准，如果公共管理机构做了许多事情，而老百姓都认为这些事情毫无意义，那么，公共管理机构所进行的公共管理就是纯粹的徒劳。

(3)它规定着公共管理主体如何去追求自己的管理目标。

当公共管理目标确定后(必须以人们认为有意义的内容为目标)，如何实现这一目标在很大程度上要依赖于一定的文化环境，也就是说实现目标的手段和方法的选择也离不开文化。

政治环境：政治环境主要是指制约公共管理的政治制度、政治结构、政治关系等因素，其中也包括公共管理所拥有的政治权力；尽管有时候公共事务的管理要求忽视政治背景，但大多数公共管理活动是有良好政治背景才能进行的，这是政府自身的性质所决定的。

经济环境：经济环境是影响公共管理的最基本的因素，它主要指特定的经济制度和结构、经济实力和发展水平、经济利益等因素，其中也包括公共管理中的财政及财政收支状况。

公共关系环境：公共管理还离不开特定的内部环境，如内部关系、社区成员的支持、政府部门之间的交流和支持等，把这些内部环境统称为公共管理的公共关系环境。

他们是直接内在于公共管理之中并可以纳入公共管理机构的活动内容，这些环境因素是公共管理主体自己创造和改变的结果，因而构成公共管理主体不可缺少的与各种公众的关系环境(即人和条件)。

2、内部环境和外部环境的关系。

内部环境和外部环境对公共管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共管理的运行方面，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源，从而促进或阻碍公共机构的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范。

当然，内部环境与外部环境之间又是相互制约和相互影响的。

无论是各种内部环境因素之间，还是外部环境因素之间，又构成相互作用的链条关系。

比如在外部环境中，生态环境提出公共管理的要求和问题，文化环境决定着政府所采取的公共管理的形式和质量，政治的和经济的环境则决定管理的具体对策，决定着如何、什么时候以及怎样去解决这些公共问题—，所以，对每一方面的环境都要看成是一个多因素的综合体。

六、公共管理的公共政策
1、公共政策的定义。

在公共管理中，公共政策问题越来越受到重视。

对于公共政策的定义，由于侧重角度、所处位置的不同，往往会做出不同的描述。

例如，有的学者认为，公共政策是立法机关以法律形式制定的并且是由行政部门执行的，在政治——行政二分法的基础上提出了行政——政
策二分法；有的学者认为，公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划；有的学者认为，公共政策是政府所采取对公私行动的指引；有的学者认为，公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑；还有的学者认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。

上述定义的描述虽然有所不同，但却从不同角度涉及到与公共政策有关的某些很重要的问题。

按照上述的定义，这些问题是：第一，公共政策的制定与立法机关有直接关系，虽然并不完全是由立法机关制定的。

第二，公共政策是有目标定向和价值定向的，制定公共政策时必须考虑目标和价值判断问题。

第三，公共政策是政府实行管理的一种指导性的手段。

第四，公共政策是用战略眼光考虑国家或政府面临的较为重大的问题。

第五，公共政策的制定与政党的作用有密切联系，是对任何组织或个人有引导作用的行为准则。

这些问题涉及到公共政策的制定过程、具体形式、要求、内容、范围、社会影响及立法机关、行政机关和政党的作用等各个方面。

2、公共政策的基本特点。

根据上述关于政策的定义，公共政策可概括为以下基本特点：第一，权威性。

制定公共政策的主体是社会公共权威，因此，它总是带有权威的特点，也就是具有强制性地得以贯彻的性质。

当然，公共政策又可以分为两。